印度农村反贫困计划的选择性与精准性对我国的启示*

柳 颖，韩 宝

(中共内蒙古党校 a.社会管理与文化教研部；b.机关党委，内蒙古 呼和浩特 010070)

印度农村反贫困计划的选择性与精准性对我国的启示*

柳 颖a，韩 宝b

(中共内蒙古党校 a.社会管理与文化教研部；b.机关党委，内蒙古 呼和浩特 010070)

印度人口众多，幅员辽阔，和中国同属农业人口大国。农村减贫一直是政府重要的区域经济制度，城乡差距巨大，农村土地使用率和农业生产率低，农村劳动力受教育水平低。尽管直到现在贫困问题依然在很大程度上困扰着印度，但是他们在对贫困人口的甄别上和反贫困项目的瞄准实施上都有一些值得我国学习借鉴之处。

印度；农村反贫困计划；精准；启示

一 印度农村少数族群的贫困现状

印度的经济增长，伴随着一定程度的结构性调整。在发展过程中，农业在GDP中的比重下降，但与之相对应的是自20世纪90年代初以来，第二产业的比重没出现多少增长。而第三产业的比重大幅增加，目前达到国民收入的一半左右。

但是，产业比例的变化并没有带来劳动力分布的变化。虽然近10年农业在国民收入中的比重下降，且已不再创造就业机会，但从事第一产业的人数仍然保持在60%左右。再加上过去20年高投资率并没有带来工业的发展更遑论高回报了。如上特别是就业模式方面的变化，对印度尤其是对占有不同比例社会资源的不同种姓的贫困问题，产生了重要的影响。

(一)印度的收入不平等与贫困

学者Sen和Himanshu(2005)的研究印证了印度在20世纪90年代农村中富人与穷人收入和消费差异拉大的现象。他们认为，若以实际人均支出指数来衡量，印度人口中消费较高的人数在20世纪90年代明显增加，其中包括20%的农村上层人口，同时农村下层80%人口的生存状况却恶化了。这样一来，就出现了经济高速增长与减贫速度缓慢同时存在的现象。事实上，其他一些机构对于印度贫困率的估算认为，其贫困问题显著而持久，尤其是在印度农村地区，远远高于官方的统计数字。如最新的世界银行评估显示，印度2005年绝对贫困人口数量为4.56亿，明显超过印度政府2004、2005年估计的3.01亿。据世界银行分析，印度减贫速度缓慢，相对于过去15年收入增长的速度而言，其减贫速度大大低于预期。按照这样的趋势，印度在2015年将不能实现贫困减半的千年发展目标。

(二)印度人类贫困的排斥

在同等发展水平和人均收入水平的国家当中，印度的健康和教育指标明显低于其他国家，尤其是食物贫困程度甚重。印度大部分省份的贫困程度与撒哈拉以南国家相仿。更为惊人的是，在近期经济快速增长阶段，其饥饿程度在不断恶化。同时，印度的营养和健康指标也极低。据印度全国家庭健康调查显示，2005-2006年，5岁以下低体重儿童在印度农村中的比例为45.6%，城市为32.7%，这与8年前上一次的调查结果几乎没有任何变化。而超过三分之一的农村人口都体重太轻。营养缺乏的另一个指标——贫血，也很普遍。健康问题成为印度不平等和贫困的一个重要因素。由于政府的供给不足，印度民众需要自掏腰包的医疗支出占到医疗支出总额的85%，是全世界比例最高的国家之一。

原本对确保清洁、安全的饮用水和免疫接种应发挥重要作用的公共干预，作用却不明显。中央和省政府的合计医疗支出从20世纪80年代中期占GDP超过1%，到了21世纪最初10年的中期已下降到仅占GDP的0.9%，这在发展中国家也是最低的比例之一。特别是在免疫等公共健康方面，一些省级政府的人均医疗保健支出已明显下降。

(三)印度的种姓差别的排斥

在印度，种姓的差别对经济分化构成重要影响。种姓意识非但没有在经济社会发展中减弱或者消失，反而日益体现在身份政治中。导致在制度、政策上特别强调对其进行扶持。比如“保留”制度，分别占人口总数16.2%、8.2%的贱民和部落民处于被剥夺的地位，因此宪法中明确说明在政府就业和高等教育方面，应对二者给予保留一定的比例，即贱民15%、部落民7.5%。虽然法律予以了明确规定，但由于保留制度没有得到有效执行，扶持行动也没有采取其他相应的方式，致使实际比例仍然很低，远低于法定的标准。如果政府积极地采用资产再分配或保障良好的学校教育，那么这些群体将会真正受益。最近以来，虽然争议十分激烈，其他一些落后种姓和落后阶层也得到了政府给予的就业和高等教育的保留比例。甚至有人建议，将这种保留制度扩大到私营部门当中，当然这还尚未通过立法。

二 印度农村少数族群贫困的制度分析

印度发生的持续性贫困以及增长率和减贫之间存在的明显分歧具有独特的制度性原因。

(一)经济增长当中出现了不均衡的分化现象

印度经济增长的模式使得产生的利益相对集中，没有惠及到低收入人群，无法改善他们的消费。增长的性质会对减贫产生重要影响。1973-1974年、1987-1988年印度农村减贫的速度很快。特别是在20世纪80年代，由于政府的公共支出在某种程度上转向农村，产生了多重效益并创造了更多就业机会，这在很大程度上惠及了农民。

一些关于20世纪60年代的研究表明，食品价格与贫困率之间存在直接联系。印度的情况印证了这一点，大量的失地农民往往是食品的净购买者。边缘农民的存在，意味着即使是在农村，以食品为主的农产品的价格上涨也会增加贫困。农产品价格的上涨会带来相反的作用。一是在不平等未增加的前提上，农业发展使得农业贸易条件在好转时，农产品价格上涨会在很大程度上减少农村贫困。二是会使作为食品净购买者的农业工人、小农户和非农业工人等很大一部分人口的实际收入受到压缩，增加了其贫困程度。

(二)贫困者就业机会不足，工资增长速度缓慢

发展中国家普遍存在着高产出增长率与低就业率并存的现象。经济社会无法创造出足够“体面工作”机会，以满足日益增长的工作职位需求。印度也同样如此，在GDP快速增长时期并没有实现净就业创造率明显上升的状况。甚至出现了就业质量明显恶化的现象，每年工作的天数不断减少，且更多地依赖不稳定和低报酬的自主就业。任何形式的工资就业比例都在明显下降。虽然印度经济增速很快，但无论正式还是非正式工作，劳动力能够找到付薪的工作越来越困难。而且与使用雇工的农户相比，使用家庭劳力的传统农民会更加困难。在所有的就业当中，农业就业的下降幅度最大。

与其他国家特别是中国一样，印度农村非农生产和就业的增加，帮助减少了农村贫困。随后而来的减贫速度放慢，特别是后一时期在农村的减速，与20世纪90年代以后农村就业机会停滞有关。同样，在印度城市，就业性质变化和生产性收入机会不足，成为持续性贫困的主要原因。因此，在印度由于宏观经济政策以及经济发展过程对食品价格和就业创造的负面影响，导致经济快速增长却没有带来大幅度的减贫。

三 印度农村少数族群反贫困项目的精准实施

正如积极福利思想提倡的那样，作为发展中国家的印度和中国一样，要将政府有限的资金有选择性的投放到最需要的区域和人群当中，以实现福利从普遍转向补缺。这就要求对贫困人口进行更加精准的识别。在这方面，印度政府是识别穷人的主体，同时穷人自己也有机会参与对穷人的识别。印度的农村综合发展项目(IRDP)通过公开的区分、反复的核查，在对穷人精准定位上，做出了积极尝试。

该项目自20世纪70年代末开始试行，逐渐扩展到全国所有农民，并一度成为全国减贫设计的主要实施项目。项目资金由中央政府和联邦政府分摊，实施对象是贫困线以下的农民，扶助方式是提供补助贷款并供应生产性物资和技术性服务，增加农村贫困居民就业机会，使其实现脱贫。

识别穷人成为项目实施的首要任务。项目规定，家庭年收入低于11000卢比才可以获得援助，这样是为了保证能够帮助到最穷的人。首先做入户调查，除年收入之外，还要调查家庭资产，如土地的拥有情况和拥有土地的等级。调查主体由村民委员会和政府职员组成。将村民按照调查结果进行排队，在村民大会上宣布贫困排名。大会通过后，村民委员会将受助家庭名单上报居民区发展官员和居民区办公室，验证后张榜公布。对于受援人员的贫困情况确认以年为周期进行，有的邦对受援人群逐年确认，有的邦对受援家庭5年一次确认。通过村民大会确认贫困者名单，可以最大程度实现穷人自身参与贫困确认，是一种自下而上的反馈设计。

受援家庭被确定之后，就要与辖区官员、村民大会、银行进行沟通协商，根据受援家庭的需要、能力、意愿和区域特点选定经营项目。根据项目的情况，为受益者发放补贴和贷款。项目根据行业进行分组，5个受益者组成1个小组。在一个村庄，由同一行业、没有亲缘关系的家庭组成一个小组。由若干小组组成一个大组，商讨制定贷款规则和会议制度。各小组共同决定内部成员的贷款次序和数额，成员间相互担保相互监督，通过联保对每笔贷款共同负责，以此保证高还款率。小组商讨形式灵活，参与性强，效率高。

扶贫资金由国家银行提供，提交申请后银行必须在15日之内做出答复。银行如若拒绝申请，必须给出充足理由。贷款以3到5年为周期，银行将年度指标划分按照季度和月进行发放。

四 印度农村少数族群反贫困对我国的启示

印度的发展模式与特征和中国有很多相似之处，因此给我们的启示是巨大的。

一般层面上来看，首先经济发展本身并不能自动解决贫困问题，经济高速增长有可能伴随减贫率的下降。经济增长的同时如果没有带来相应的产业结构调整，农业虽然在GDP中的比重下降，但第二产业的比例没出现多少增长。这样，就导致了劳动力分布没有出现适当的变化，贫困者更容易被排斥在经济发展之外。因此，在经济发展的同时，要不断优化产业结构，这样才能在减少第一产业的人数比例的同时将第二产业的人数增长上去。其次，工作机会在没有增加的同时，还有可能伴随着就业质量明显恶化的现象。虽然印度经济增速很快，但任何形式的工资就业者比例都在明显下降。工作的天数不断减少，更多地依赖不稳定和低报酬的自主就业。在所有的就业当中，农业就业的下降幅度最大，且传统农民的生活会更加困难。无论是直接工资就业者还是低报酬的自主就业者，“工作的穷人”变得越来越多。特别随着是对农村减贫速度的放缓，农村就业机会几乎停滞。因此，在增加就业机会的同时，通过增加生产性收入来提升就业的质量，才能够积极主动的实现反贫困。再次，健康和教育指标对增强人体素质，实现积极型反贫困起到基础性和决定性作用。印度的食物贫困程度甚重，且营养和健康指标也极低。在免疫等公共健康方面，一些省级政府的人均医疗保健支出已明显下降。由于政府的供给不足，民众自掏腰包的医疗支出使得健康问题成为印度不平等和贫困的一个重要因素。而贱民和部落民等少数弱势种姓在印度长期处于被剥夺的地位，在享受政府就业和高等教育方面，实际比例仍然很低，远低于法定的标准。这些都在很大程度上加重了印度落后种姓和落后阶层的贫困程度。因此，政府要积极地增加特别是针对少数落后群体的医疗保健支出，进行资产再分配并为其提供更多的优质教育机会，从而帮助这些群体提高健康和教育指标，消除反贫困的消极性。

20世纪70年代到90年代初持续的减贫过程，公共支出增加是农村非农就业扩大的结果。随后而来的减贫步伐放慢与宏观政策对创造就业机会产生的不利影响有关，特别是农村的就业机会减少。

减贫能够在多大程度上得以实现，依赖于下列条件：一个相对平等的成长路径；农业生产的增长带动工作增长，并保持食品价格在控制之内；在农村地区的非农就业机会扩大；在消除贫困方面的直接公共行为，旨在为最穷的人提供生产性就业。

从特殊针对性策略上来说，发展中国家政府将有限的资源选择性的提供给最需要帮助的人，就需要对贫困对象的精准识别。从效果上来讲，“IRDP”项目中的政府贷款到达穷人手中已大打折扣。资金并非直接拨付穷人，而是经过了中央、邦、地区、村多个环节逐级下拨。行政过程的腐败和低效，很大程度造成资金被截留转移。但是，印度的农村综合发展项目在确定贫困户，实现动态监督方面，设计鲜明，措施有力。因此，也给我国少数民族地区反贫困的目标确定提供了有益启示。要赋予少数民族贫困人口更多的权利，让贫困人口充分参与反贫困过程，包括对贫困者鉴别管理、反贫困过程实施和效果监督。对少数民族贫困人口建档立卡，排名产生受援人员名单，由村民大会辨识、调整、确认、公布。同时，鉴别贫困者的人员要承担相应责任，且对确定了的贫困者进行动态监管。这样虽然无法解决对贫困者鉴别过程存在的所有问题，但是可以想象，这种自下而上的，贫困者自身参与始终的方式必然会为我国少数民族精准反贫困发挥积极作用。

[1] 何鸿志.从印度执政党更迭看效率与公平的关系[J]. 南亚研究季刊，2006(2).

[2] 文富德.从瓦杰帕伊政府大选失败看印度经济改革的几点教训[J]. 南亚研究季刊，2005(2).

[3] 马加力.印度当今国情[J]. 国际资料信息，2002(2).

[4] 熊坤新,陶晓辉.印度帮助落后地区的措施、成就和经验[J]. 科技导报，2001(9).

The Enlightenment to China in the Selectivity and Precision of India’s Rural Anti-poverty Plan

LIU Yinga,HAN Baob

(a. Teaching Section of Social Management and Culture, b. Party Committee, CPC School of Inner Mangolia Autonomous Region， Hohhot 010070, China)

India has a large population, a vast territory, and is an agricultural country as China. The rural poverty reduction has been the government important regional economic system. India has a huge gap between urban and rural areas. The rural land utilization and agricultural productivity is low, the education level of the rural labor force is low. Although until now India has been plagued by poverty, there are some merits for China to learn from in suchzaspects as the screening of poverty and anti-poverty programs.

India; rural anti-poverty; precision; enlightenment

2016-03-17

柳颖(1983-)，女，南京大学公共管理专业博士，副教授，研究方向：社会学。

F113.9∶C913.7

A

1671-1181(2016)04-0016-04