农村土地信托流转机制在我国的发展困境与出路*

席振波

(西北政法大学民商法学院，陕西西安 710063)

农村土地信托流转机制在我国的发展困境与出路*

席振波

(西北政法大学民商法学院，陕西西安 710063)

土地信托是农村土地承包经营权流转的一种新的形式。但是实践中，“三权分置”视域下的土地确权工作不到位导致土地权属不清，土地信托关系中受托人、受益人和委托人关系不明的状况使得商业信托公司对于土地信托的项目采取观望的态度，这些问题严重阻碍着土地信托在农村的进一步发展。通过对现行土地信托关系中受益人的地位加以明晰，同时创新土地信托受益权的担保功能，完善土地信托登记制度，必将促进土地信托流转机制更好地适应农村土地制度的发展。

土地承包经营权；土地流转；信托；受益权

农村土地制度的健全与完善，对于解决农地经营的困境，稳定社会的发展具有重要作用。十一届三中全会以来，我国确立了以家庭联产承包责任制为基础的农村土地承包经营制度，同时随着市场经济的发展以及城镇化水平的提高，广大农村地区开始就承包的土地通过流转的方式进行了探索，就目前的状况来看，在我国农村土地承包经营权的流转方式主要有转包、出租、转入、互换以及入股合作社等。所谓土地信托化是指在不改变农村土地集体所有权的基础上，实现土地所有权、经营权和受益权的分离，合理利用和开发土地，使得土地朝着集约化和规模化方向发展，并在保障农户受益权的基础上，让其享受土地的增值收益和固定收益。早在2001年，浙江绍兴就开始积极探索土地信托流转方式，后来湖南益阳、福建沙县等一些地区也在不断实践。直到2013年首单土地流转信托落户安徽宿州的消息引发了人们对信托机制应用土地流转市场的关注。[1]

经过十余年的探索，我国土地信托流转趋于成熟的同时，一些亟待解决的农村土地流转问题也随之产生。在当前土地信托流转的实践中，由于土地信托在理论上应为自益信托，作为自益信托关系中的委托人和受托人应为同一主体，因此作为拥有土地承包经营权的农户来讲，土地信托关系中的委托人和受益人应为农户自身。但是在实践中却不是这样，作为受益人来讲，在一些信托公司的土地信托计划中，农户和政府同时作为受益人，并且作为委托人也往往是农户所在的村委会或者当地的政府。土地信托的主体关系不明晰，加之监管的缺少，导致目前许多商业信托公司的土地信托项目计划进展缓慢，作为受益人农户的土地收益也就无法得到保障。另外，国家已经开始在部分地区对农村土地承包经营权进行抵押贷款的试点，作为已经通过土地信托进行流转的土地是否可以抵押并未作出说明。因此，在土地信托关系中，就要创新利用土地信托受益权的担保功能，以使得农民群众可以扩宽融资途径，从而激发土地的资本属性，这也符合新一轮农村土地制度改革的方向。

一、土地信托流转机制在我国的发展状况

目前在我国部分地区的农村试点土地信托流转机制成效初现，每个地区根据本地区的实际情况逐渐形成独特的土地信托流转模式，并在短期内推动了土地产业化和规模化的发展，分析当前土地信托流转的基本模式，大抵有两种：一种是以政府为主导的土地信托流转模式，这种流转模式主要出现在土地信托发展的前期不成熟的阶段，特别是在湖南、浙江、江苏等地区效果较为明显。另一种是以商业信托公司为主导的土地信托流转模式，例如中信信托，中粮信托等，此种模式下土地信托流转已趋于成熟，完全是市场化运作的方式。通过分析发现，前期政府主导的土地信托流转模式虽然在一定程度上还称不上“真正的信托”，但是这种模式对于后期土地信托流转在全国范围内的施行以及商业信托公司参与土地信托流转起到了重要作用，并且此种模式在土地信托流转机制的创新方面也值得其他地方借鉴。

(一)以政府主导的土地信托流转模式

土地信托流转前期主要是通过政府出资设立土地信托公司进行流转，集中在浙江绍兴、湖南益阳、福建沙县等地区进行实践，至今已形成一定的规模。绍兴的做法是建立县、乡、村三级信托服务体系，在绍兴这种土地信托流转机制中，县、乡两级的土地信托服务机构并没有受让土地的各种权利，作为受托人的县土地信托服务中心并不拥有土地承包经营权，作为委托人的农户继续拥有其流转土地的承包经营权，此时这两级土地信托服务机构只是起到一个中介的作用，这种信托机制并不是我国信托法意义上的信托。沙县土地信托流转机制的特点是先由村委会与土地承包经营权人即农户签订委托协议，然后经由土地信托公司实地调查，由信托公司与村委会签订土地信托合同，此种模式下村委会作为委托人，农户则将土地承包经营权委托给村委会作为信托关系中的受益人而存在。

湖南省益阳市对土地信托流转的探索起步较晚，益阳最大的特点就在于政府介入土地信托流转的全过程。首先是县级政府设立土地流转中心，然后县所属区域内的各级政府出资成立土地信托公司，整个流程完全按照市场化公司运作模式，这种模式覆盖范围比较广，各级政府成立土地信托公司对于整个流转过程效率的提高具有促进作用。在这种模式下，乡镇成立的土地信托公司的职责主要是：通过对有流转意向的农户进行连接并签订土地信托流转合同，同时对外发布信息，将土地租赁给种植大户或者农业经营公司进行规模经营，这其实与商业信托公司参与土地信托流转有一定的相似之处，目前商业信托公司进行土地信托计划时也是将流转的土地租赁给农业经营公司进行规模经营。

(二)以商业信托公司主导的土地信托流转模式

全国首次真正意义上的农村土地信托于2013年在安徽省宿州市埇桥区落成，形成独特的“宿州模式”。[2]这是土地信托流转趋向成熟后，出现的由商业信托公司主导的土地信托流转模式。该土地信托流转模式不同于益阳、沙县，在土地信托流转关系中中信信托有限公司作为受托人而独立存在。埇桥区政府是土地信托法律关系中的委托人，而农户则是土地信托的受益人，农民并不是信托的直接当事人。中信信托公司会将信托流转的土地进行整合，然后通过发行金融产品为承包土地的经营的农业公司进行融资。该种模式的信托计划设立A类受益权对土地进行集约化经营，同时引入B类和T类信托受益权向A类信托受益权提供流动性支持。“宿州模式”的土地信托流转机制的资金来源状况主要有两种，一种是资本市场融资即发行信托的单位，中信信托有限公司；另外在一些农业基础设施方面，地方政府也会给予部分财政支持。

继宿州“中信信托农村土地承包经营权集合信托计划1301期”实施以来，北京信托也陆续实施了“北京信托土地信托之无锡桃园村项目”、“北京信托金色田野土地信托1-5号”等项目，使土地信托流转模式朝着规模化方向发展，实现了对现有农村土地资源的有效利用。通过近年来全国各地区农村土地信托流转状况来看，由于引进信托公司，使土地信托流转的方式更具专业性和规范性，同时也促进了土地流转的效率，对于推动农业现代化发展具有重要意义。

二、土地信托流转机制在我国农村的发展困境

(一)土地信托利益衡平机制的缺失

1.受益人农民的权益得不到有效保障。在土地信托流转的过程中，作为享有土地承包经营权的农户自身理应是土地信托关系中的受益人，但是在实践中关于受益人的范围却不相统一，例如在福建沙县地区的土地信托流转中作为土地信托受益人的主体则是农户和信托公司。[3]另一方面由于农户自身文化水平不高，对农村土地信托的运行经营状况了解甚微，极易造成与土地信托公司之间信息不对称的现象。实践中承包经营人不明晰的委托人地位使土地信托的功能弱化。在多数土地信托流转的地方，作为享有土地承包经营权的农户是与村委会或者当地政府建立委托关系中的委托方，而不是土地信托流转关系中的委托方，如在安徽宿州地区的土地信托流转中，埇桥区政府就是作为信托关系中的委托方与受托方中信信托公司签订土地信托协议的。在整个过程中，农户作为受益人，其力量微薄很难保证自身的流转权益，并且在一些土地信托流转的地方，会有农户不愿意将土地进行流转，从契约自由原则的角度来讲，当事人有不受干预和胁迫自由选择的权利，而地方政府为了土地经营规模化运作，甚至对有些土地进行强制性流转，违背农户的意愿，侵害农户的利益。

2.土地信托公司难以取得真正的信托财产。信托制度的一个精巧的制度设计就是信托财产是有独立性。作为一种特殊的制度安排，其成立条件也是以财产作为前提，因此，无财产便无信托。当然土地信托也是如此，但是在我国土地信托流转机制中，关于土地信托流转的财产界定有不同的认识，通说观点是作为土地信托流转的财产理应为土地承包经营权，土地承包经营权符合我国信托法关于信托财产的相关规定，能够作为信托财产参与市场流转。[4]但是土地承包经营权作为特殊的信托财产，存在信托公司是否为合格的土地承包经营权受让人的问题。信托公司作为非银行金融机构，其作为土地承包经营权受让主体存在一定的法律障碍，这导致实践中作为信托财产的土地承包经营权往往难以完成真正的权利转移。并且在我国土地信托实践中对于信托财产存在的认识问题，加之缺乏土地信托流转登记制度，导致以农村土地权利为信托财产的信托项目，大多数都存在着信托财产事实上无法实际转移给受托人即土地信托公司的问题。随着《不动产登记暂行条例》的施行，这个问题也将得到进一步解决。

(二)农村土地信托流转的权属不清晰

在试行土地信托流转的地区，作为出让人的农户仅仅享有土地承包经营权，土地承包经营权权利归属不明确表现为土地承包经营权权利主体的不明确，土地确权工作不到位，导致部分土地权属不清，出让信息的不完整性都将影响土地信托公司对土地使用权价值的评估，从而加剧受托人的风险。承包地权属不明导致信托公司不敢涉足土地信托，这是因为金融业无论什么时候都要在法律政策的红线内运行，在土地政策等相关文件未明晰之前，信托不能贸然涉足土地流转。只有法律法规规定土地承包经营权属于农民的一项资产，具有抵押、担保等权能时，信托公司才能围绕着土地承包经营权这一信托财产权进行产品设计，因此权属不清从根本是不利于农村土地信托流转的顺利进行。同时，我国现有的土地产权制度也已经不能满足土地承包经营权信托实践的需要，需要增加制度供给与制度保障，需要相关农地政策的法律化。

(三)现行土地信托流转法律机制不完善

目前，我国只有《信托法》及其与信托相关的一些法律法规，这些法律法规对我国信托制度的发展提供了支持和保障，推进了我国信托业的发展。但是土地信托流转作为近年来土地流转制度的新形式，目前并没有制定关于土地信托的法律，仅有《农村土地承包法》和《农村土地承包经营流转办法》对土地流转做出了相关规定：农村土地在进行流转的过程中不得改变流转土地的非农用途。[5]所以土地信托流转在法律的范围内还有许多空白没有相关的法律法规加以规定，对于土地信托流转这样一项新生事物，在很多方面没有法律的明文规定就难免在实践中会有纠纷发生。对于我国而言，信托制度仍属于舶来品，在法理上与我国传统法理冲突，如我国法律否认“财产双重所有权”，而信托财产的特征就是实质所有权归委托人所有，名义所有权归受托人所有。这种法律的缺失与不健全，也是当前面临的一大问题。

(四)土地信托流转监管不足

科学的制度运行，除了制度本身严密的结构以外，其相关配套监管措施对于保障制度运行有着不可或缺的作用。我国土地信托大部分存在着流转行为不规范，没有专门的监管部门，没有科学有效的监管程序和制度，造成了流转程序不规范，出现了很多矛盾和纠纷事件。

由于对土地信托流转的监管力度不够，导致许多地方土地信托流转的土地存在着非粮化的倾向。[6]像在山东以及湖南益阳的一些土地信托流转的地区中，许多原本用来种粮的农田，因其经济效益低，在流转以后大部分改种蔬菜等农作物，虽然一些土地信托流转项目以建设现代农业开发示范区为由种植经济作物，但这其中的非粮化趋势也要值得关注，因为我国是农业大国，粮食安全事关国家安全。《农村土地承包经营权流转办法》只是规定“不得改变土地的农业用途”，但是并没有清晰的界定出农业用途的范围是什么，在缺少土地信托流转监管的情况下，导致承包企业对耕地的不合理开发利用，这不仅有违土地信托流转机制的初衷，同时也不利于农村经济的持续健康发展。[7]

三、完善农村土地信托流转机制的法律思考

(一)加强土地信托流转的登记制度

《不动产登记暂行条例》第五条规定的不动产登记的权利内容就包括耕地、林地、草地等土地承包经营权。虽然在我国土地承包经营权采取的是登记对抗主义，原则上不要求必须登记。未来在土地信托流转中，要逐步落实土地承包经营权登记制度。[8]将土地承包经营权确权登记作为土地信托流转的前提和基础条件，同时作为土地承包经营权的享有主体的农户，法律意识淡薄，将土地承包经营权进行转让登记，一方面在土地信托机构出现道德风险时，可以维护农民的合法权益；另一方面对于土地信托机构来说，因为有土地承包经营权转让的登记证明，在土地信托流转的过程中不会因为权属不清而使其权益受到侵害。同时我国《信托法》第10条还规定：设立信托时应当就信托财产进行登记。并且信托财产的登记也是信托发生效力的必要条件。但是在我国的信托实践中，信托登记并未真正建立，也没有对具体的登记机关、登记事项与登记范围进行规定，这也是未来信托发展的一个趋势，即设立信托登记机关。土地信托流转登记与土地承包经营权的登记不同，土地信托流转登记是将信托的目的、管理和处分方式、信托关系终止、灭失的时机与事由等内容纳入登记范围，明确土地信托登记的对抗效力。[9]同样地，在土地信托流转中也应当设立信托登记机关进行土地信托流转登记，这对于保障土地信托交易的安全，更好的保护农地信托流转当事人的合法权益，促进土地信托流转的发展具有积极的作用。

(二)设立受益人保护机制，规范受托人的权利义务

现行土地信托流转模式中，农民往往通过与村组签订委托协议，将土地承包经营权委托给村委会或者村小组，因为这种层层委托关系，使得农民被排除在信托关系之外，无法享有《信托法》规定的委托人的诸多权利，同时也背离了农村土地信托制度的初衷和目的。由于农户不是以委托人的身份参与土地信托流转，所以在签订土地信托合同时就无法表达自己的意愿，无法实现自己的权益。并且在一般地方的土地信托流转机制中，存在着众多受益人，因此，为了保护受益人农民的权益，最好赋予农民一定的监察权利。诚如孟德斯鸠所说“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限决不罢休”。在这种情况下，为了更好的保护受益人的权益，在土地信托流转机制中可以借鉴信托法对于公益信托的规定，设置信托监察人。[10]对于土地信托监察人的选任、义务及职责，应参照《信托法》第六章有关监察人的规定进行设置。

与此同时，应规范受托人的权利义务关系，在我国土地信托流转过程中，土地信托的受托人手中实际控制的是土地承包经营权，其权利范围广泛，在土地信托关系中，土地信托公司作为受托人是具有重要角色的信托当事人之一，土地信托公司拥有委托人转移给他的信托财产，享有法律上的所有权，并为受益人管理运用这些财产，通过对受托人的权利义务关系的制衡也是为了保障受益人利益的重要体现。

(三)创新土地信托受益权的担保功能

《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》规定试点地区的土地承包经营权可以进行抵押贷款，其中第2条规定：本办法所称农村承包土地的经营权抵押贷款是指以承包土地的经营权作抵押，由银行业金融机构向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放的，在约定期限内还本付息的贷款。[11]第7条通过合法流转方式获得承包经营权农业经营主体申请贷款的条件，但是并没有规定对于农户流转土地后进行抵押贷款的情形。在土地信托流转中，土地信托受益权是一个值得关注的问题，关于信托受益权的问题，其性质存在争议，主要争议的焦点在于信托受益权是物权亦或是债权；于海涌教授认为，受益权是一种复合性权利，包括了受益请求权、对信托事物的监督权和向第三人追索信托财产的撤销权。受益请求权是一种债权，而对信托事务的监督权是一种从债权，而被认为是对物权利向第三人追索信托财产的撤销权只是对债权的保全。而于霄副教授则认为农村土地信托受益权是一种特殊权利，它既不同于债权，也不同于传统物权，是一种特殊的准物权。在笔者看来，债权说更符合信托受益权的性质，因为信托受益权，其是受益人享有的对受托人请求支付信托利益的权利。

将信托财产的受益权性质看作是债权性质的权利，那么债权可以质押的特点同样适用于信托受益权的质押。从对信托受益权的性质进行分析得出，信托受益权具有交换价值，而且可以转让完成交付并移转占有，可以看出信托受益权符合质押标的物的性质属性，是可以质押的权利。以受益权质押，体现了信托受益权的另一大功能即担保功能。同样，在农村土地信托流转机制中，可以引进信托受益权的担保功能，农户可将其土地信托受益权进行质押，从事其他生产活动，从而实现其担保功能。[12]但是根据物权法定的原则，在我国物权法上并没有关于信托受益权的规定，同时担保法上也只是说“可以质押的其他权利”，并没有对信托受益权可以质押进行法律上的规定，这是今后立法上值得关注的问题。

(四)扩宽土地信托权益救济途径

现行土地信托流转模式，作为信托当事人的农民群体和作为受托人的土地信托公司，在信托关系中的地位不平等，导致农民的利益极易受到侵害。因此在目前的状况下，维护农民的利益，扩宽权益救济途径就具有重要意义。

扩宽土地信托救济途径首先可以通过设立土地信托流转法律援助部门进行事前救济，由于农户法律意识淡薄，在实践中很容易损害农民的权益的案件发生。设立法律援助部门，不仅对于保障农民的利益具有重要意义，而且对于承包土地信托公司土地进行经营的农业经营主体来讲也具有重要意义。在土地信托流转各地区设置法律援助部门，一方面可以提供土地信托流转的法律咨询，避免纠纷的发生；同时，也可以在农村开展法律知识培训的活动，提高农民的法律意识，维护自身的利益。

在建立土地信托专门法律援助部门以后，对于纠纷的发生可以发挥司法的事后救济。在事后救济中，如何做到司法公正是必须解决的问题，现行土地信托流转模式下，都存在着行政力量干预过大的现象。因此，在土地信托流转趋向成熟的同时，要减少行政力量的干预，转变政府的职能，使政府在土地信托中的作用从指导型向服务型转变，同时还要保持司法公正性，做到实体公正与程序公正相统一。

[1]徐卫.土地承包经营权集合信托模式的构建逻辑与制度设计[J].暨南学报,2015(2):50-59.

[2]蒲坚.解放土地：新一轮土地信托化改革[M].北京:中信出版社2014：187.

[3]姜雪莲.农村土地承包经营权流转信托的法律问题[J].北方法学,2014(4):25-32.

[4]刘光祥.土地承包经营权信托流转主要法律问题研究[J].时代法学,2014(5):75-89.

[5]高圣平.农地信托流转的法律构造[J].法商研究,2014(2):28-33.

[6]李燕燕.土地信托概论[M].北京:中国金融出版社,2015:21-22.

[7]李浩.土地承包经营权流转的障碍及化解路径[J].菏泽学院学报,2015(1):62-65.

[8]孙宪忠.不动产登记暂行条例专家解读与法律适用[M].北京:中国法制出社,2015:56-57.

[9]于霄.中国农村土地信托法律问题研究[M].上海:上海人民出版社,2015:133.

[10]汤淑梅.信托受益权研究理论与实践[M].北京:法律出版社,2009:157.

[11]张占锋.农地制度变迁下的土地经营权信托财产属性[J].北方法学,2016(5):38-45.

[12]李东侠.土地承包经营权信托流转中受托人的法律规制研究[J].河北法学,2015(5):93-101.

(责任编辑：王佩)

The Development Predicament and Outlet of Rural Land Trust Circulation Mechanism in China

XI Zhen-bo

(School of Civil and Commercial law, Northwest University of Politics and Law, Xi’an Shann xi710063, China)

Land trust is a new form of contractual management right circulation of rural land. But in practice, the land ownership is unclear due to the lack of land ownership in the view of Power Separation, and the relationship between the trustees, beneficiaries and clients makes the commercial trust companies take a wait and see attitude to the land trust project, which has seriously hindered its further development in rural areas. Clarifying the status of the beneficiaries in current land trust relationship, innovating the guarantee function of the land trust right and perfecting the land trust registration system will promote land trust circulation mechanism to better adapt to the development of rural land system.

land contractual management right; land circulation; trust; beneficial right

1673-2103(2016)06-0097-05

2016-10-09

司法部国家法治与法学理论研究项目“‘三权分置’视阈下土地承包经营权益融资担保法律问题研究”(15SFB2030)；陕西省软科学项目“农村土地承包经营权益融资担保法律问题研究”(2015KRM076)

席振波(1992-)，男，山东枣庄人，硕士研究生，研究方向：民商法学。

D923. 2

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