论高校突发事件应对中的法律适度介入

安春元, 武宇坤

(1. 西南大学 党委办公室； 2. 西南大学 教育学部， 重庆 400715)



论高校突发事件应对中的法律适度介入

安春元1, 武宇坤2

(1. 西南大学 党委办公室； 2. 西南大学 教育学部， 重庆 400715)

“法治”是我国依法治国发展的必然趋势，处于社会系统中的高校在处理事件时依法行事是法治的重要呈现，高校突发事件应对中的法律适度介入是依法治国和校园安全建设的重要保障、必然要求及关键所在。因此，在高校突发事件应对中结合高校的育人性、法律的强制性、高校与法律的特殊关系，发掘法律介入高校突发事件应对管理的困境，以期从理念认知、专业知识和具体践行“三位一体”路径实现高校突发事件应对中的法律适度介入，推动高校安全建设和平安发展。

高校；突发事件；法律适度介入

党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的历史性决定，标志着中国法治建设进入新的历史时期，我国社会各领域发展开始迈向法治化阶段。作为社会的重要组成部分——高校，其内外部环境日益复杂，各类突发事件时有发生。故而，将高校突发事件应对管理纳入法制轨道，提高高校突发事件的应对管理能力和水平，是依法治国方略在高等教育领域的重要体现，也是新时期平安校园建设工作的必然选择。但由于高校教育功能始终是首要重任，故而在处理高校突发事件时应注意据实结合我国高校的育人性质做好法律的适度介入。

一、 高校突发事件应对中的法律适度介入释析

(一) 高校育人性质决定法律介入高校突发事件应适度

古今常言：百年大计，教育为本。故从教育本质的理解而言，正如《说文解字》所言及的那样：“教，上所施，下所校也；育，养子使作善也”。可见，育人乃教育践行之本，具备熏陶人格、感化品质的效能。高校作为育人的实质载体和主要场域，与之相关联的事件处理就理应首先思虑教育的育人性特质，高校突发事件的处理与应对也不例外地受制于这一特质影响，抑或限制。毫不讳言，在处理高校突发事件时应在教育优先的前提下辅之以法律工具，或适度引入法律手段来加以解决，不能毫无区别地直接以法律论事。尽管高校的学生(事件实践行为者)多数为年满18周岁和心智健全者，属于完全民事行为能力者，具备为自己行为负责的义务和权利，但是他们也具备学生的被教特质，是高校主要的育人对象，侧面而言，对于绝大对数人来讲又是可教的。因此，在处理与学生密切相关的突发事件时应适度采取法律途径。另外，若是社会不法分子在高校恶意制造的突发事件，其处理措施应以法律途径为主，原因在于其性质纯属于民事行为事件。

(二) 法律强制性质决定法律介入高校突发事件应适度

法律的规定具有强制性和公定力等特点，是国家意志力的体现形式和载体，规定了事件行为的作为和不作为以及如何作为，也明确了作为与不作为的权责和制裁措施，它所规定和确定的事项不容任何人变更与违反。但众所周知，高校的突发事件多与学生有关，由于学校和学生的被委托与委托关系以及学校具备管理责任，倘若这种突发事件通盘或纯粹地不假思索一律采取法律强制原则，可能给一时失误的学生造成终生后遗症，这不仅在某种程度上达不到预期效果，还可能带来“预想”不到的后果。因此，基于法律的强制性特质不得不考虑在处理高校突发事件时注意法律运用或介入的适度性法则，特别是当这种高校突发事件涉及民事或刑事要件时，其处理更应考虑法律介入的适度性，原因在于民法和刑法的强制性比教育法更具严格性与广泛性。同时，值得注意的抑或是需要指出的是，如前所述，若是社会的不法分子在高校恶意制造的突发事件，其处理措施应以法律强制性途径为主，缘由同样在于其性质属于纯粹的民事行为或刑事行为事件，而且这类事件不予强制法律重处并使之得以纵容，极有可能让更多的不法分子“效法”，很难杜绝高校相应突发事件的再度发生，为其埋下不定时隐患。

(三) 高校与法律运用间的特殊性决定法律介入高校突发事件应适度

高校相对于社会系统的其他组织，所具备的教育独特性质决定了其突发事件应对的认定与处理需谨慎采取法律介入，这也是由法律的强制性和高校的育人性两者间的特殊关系所决定的。再者，随着网络媒介无孔不入地介入，网络媒介的速递功能把高校突发事件的处理情况迅速扩散，此形势下法律的适度介入就显得尤为重要，稍有不慎其不良影响发酵甚是严重，极其不利于高校与学生的健康发展。同时，我国社会经济的转型和教育改革的不断推进，高校领域内的主客体关系也变得更加错综复杂起来，呈现出一种复合交叉的关系网络，高校突发事件的法律关系主体也随之变得错综复杂。因此，这些特殊性决定法律介入高校突发事件应注重适度性原则。

二、 高校突发事件应对管理中法律适度介入的困境

当前，我国高校突发事件应对管理中的法律运用存在着法律缺位、法律系统欠缺以及法律执行权模糊等问题。无疑，准确把脉这些现实困境，是积极探索高校突发事件应对中管理法律适度介入可行路径的前提和基础。

(一) 高校突发事件应对管理法律相对缺位

为切实保障高校师生的人身财产安全，维护其教学与科研秩序，高校突发事件的预防与应对处置规范应当由法律明确规定。就目前而言，我国没有专门针对高校突发事件的立法，高校突发事件的预防与应急处置只能适用散见于《中华人民共和国突发事件应对法》《学生伤害事故处理办法》等法律法规和部门规章，由于事件与法律规定内涵的差异，导致其不能有效衔接。再者，多数高校突发事件往往达不到《中华人民共和国突发事件应对法》规定的严重社会危害程度，也就是说部分高校突发事件不具有《中华人民共和国突发事件应对法》规定的突发事件法律属性，是不能适用《中华人民共和国突发事件应对法》的，导致《中华人民共和国突发事件应对法》在高校突发事件中可应用的范围相当有限。此外，在高校突发事件预防与应对处置的相关负责人的法律责任、机构设置等方面，没有法律做出明确规定，导致在预防和处置高校突发事件时出现权责不明、相互推诿以及效率低下等怪象。

(二) 高校突发事件应对管理法律执行权模糊

法律的生命在于执行，切实有效地执行法律是实现立法目的与发挥法律作用的根本前提和必由之路。从这个意义上讲，顺利推进依法治校和发挥法律在高校突发事件应对管理中的重要作用，就必须赋予高校明确的执法权并确保相关法律能够被严格执行。然而，在当前我国高校突发事件应对管理中，法律执行权模糊的问题长期得不到解决，这也是阻碍高校应对突发事件能力提升的重要原因所在。在处置《中华人民共和国突发事件应对法》范畴外的高校突发事件时，高校只享有《中华人民共和国高等教育法》或其一般法律规定的自主管理权[1]。特别是自20世纪90年代中期事业单位公安体制改革后，高校的保卫处丧失了治安管理执法权力，而且职责定位不清，造成了保卫处的职责范围不断增多，却难以依法办事和有效进行安全管理，面临着有责无权、越权办事的尴尬处境。

(三) 高校突发事件应对管理法律系统欠缺

纵横观之，“我国目前没有专门针对高校突发事件的立法”[1]。预防与应对高校突发事件的法律依据主要来自以下方面：国家突发事件预防和处置系列法律；教育部自身或者多个部委联合发布的法律法规；《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律的相关条款规定；各省市制订的一些地方性法规；部分高校依据法律和地方法规制定的相应突发事件应对预案。总体来讲，关于高校突发事件应对管理的法律依据，各级政府和各高校现在基本处于一种散乱的局面，并且这些散见于其他法律中的条款规定仅能适用于部分高校突发事件，对高校突发事件应对管理法律机制的形成更是无所益处。诚然，长此以往其将会导致各高校突发事件处置模式多样、处置精力和成本较高、预防效果和处置结果参差不齐现象的发生，抑或已经发生。

三、 高校突发事件应对中法律适度介入的思考

高校突发事件应对中法律适度介入作为一种实践活动，同样也需要理念认知作为先导，但与此同时，还需要法律专业知识作为指南和具体践行才能更有效地实现高校突发事件应对中的法律适度介入。

(一) 高校突发事件应对中以理念认识作为法律适度介入的先导

第一，坚守预防为主与防救并举的理念。“高校突发事件指由于自然的、人为的或社会政治的原因引发的，对学校的教学、工作、生活秩序造成一定的影响、冲击或危害的事件。”[2]故而，这种突发性危害需要高校在突发事件应对中贯彻落实好“预防为主，防救相结合”的原则，相关部门要做好预防、预测、预警和预报，做好常规状态下高校突发事件的风险评估、物资设备的储备、人才队伍的建设以及预案演练等工作。

第二，协调统一领导与协同应对的理念。高校在突发事件的应对中要按照法定的责任和权限，在政府应急管理组织的协调帮助下进行应对的管理和应急的处置工作，并建立与政府应急预案与机制相匹配的应急体系，建立系统的协调联动机制，努力形成统一指挥、反应快速、功能齐全、协调有序、高效运转的突发事件应对机制。可见，只有在领导统一领导下各相关机构才能协同应对，才能形成科学高效的决策和优化整合社会资源，发挥整体功能并最大限度地减少损失。

第三，践行信息公开与引导舆论的理念。在如今的自媒体时代，高校在突发事件应对中要满足社会公众的知情权，积极利用媒体做到信息透明及公开，而且还要积极地对社会公众舆情进行实时监控和有效引导。原因在于“良好的舆论引导有助于高校稳定工作的顺利开展，并扼杀处于萌芽状态的不稳定因素；反之，错误的舆论引导会导致高校的不稳定，并且使不稳定因素高速扩散”[3]。因此，局部不稳定很有可能导致全局不稳定。所以，高校要把握好舆论动向，做好舆论监测和利用舆论宣传依法治校理念，要积极引导舆论不要被舆论所引导，切勿进行徒劳的信息封锁，那样只会让事态朝着恶化方向发展。

(二) 高校突发事件应对中以专业认识为指南规诫法律适度介入

毫无疑问，高校在突发事件应对的法律适度介入时只有以法律责任、法定义务以及法律基础作为专业知识指南，才能有效地对高校突发事件进行预防和处置以及做好善后工作。

第一，高校突发事件应对的法律基础。一是基本法——宪法基础。宪法是国家的根本大法，规定和调整着国家的社会制度、国家制度、国家机构，也规定着公民基本权利和义务等全局性问题[4-〗5]。可见，宪法是高校突发事件应对中的上位法，具有统领作用。所以，突发事件的预防、处置以及善后工作的法律适度介入的基本法律就是宪法。二是行政法基础。“高校作为公权力组织，具有授权组织的行政属性。”[6]所以，应对高校突发事件的法律运用也涵盖行政权力范畴，故在突发事件的预防、处置以及善后工作中都离不开行政法。具体法律文本而言，包括《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国突发事件应对法》等系列单行的突发事件应急法律，都为其突发事件应对的法律运用提供了行政法基础。但是，如此多的法律就难免在行政法基础内部出现冲突，使我国高校在突发事件应对的过程中产生有法无依的尴尬现象，这也需要国家立法部门尽快“捋顺”相关法律关系，确保高校在突发事件的应对中有法可依。三是民法基础。高校与学生之间在非教育教学领域存在着民事法律关系，因为学生在接受高校管理的前提下自身是一个具有民事行为能力的主体，与高校在教育教学之外会发生大量的民事法律关系。再者，对于因校方导致的人身伤害有过错的适用过错推定原则，过错方应当承担民事法律责任。

第二，要明确高校突发事件应对中的法律责任。高校要避免此类事件引发的法律纠纷，应提前明确好突发事件应对中的法律责任。法律责任具体有以下几种。一是民事层面上的法律责任。《中华人民共和国侵权责任法》和《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对“对于高校自身原因未尽合理限度范围内的安全保障义务以致造成学生人身、财产的伤害时，应该按照一般侵权的原理承担相应的责任”[7]做出了明确规定；同时《中华人民共和国教育法》也明确规定，“违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或其他教育机构的合法权益，造成损失、伤害的，应当依法承担民事责任”[8]。由此可见，这些法律法规对高校突发事件应对中的法律责任给予了明确的规定。二是行政层面上的法律责任。《学生伤害事故处理办法》规定：“学校管理混乱，存在重大安全隐患的，主管的教育行政部门或者其他有关部门应当责令其限期整顿；对情节严重或者拒不改正的，应当依据法律法规的有关规定，给予相应的行政处罚。发生学生伤害事故，学校负有责任且情节严重的，教育行政部门应当根据有关规定，对学校的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别给予相应的行政处分。”[9]三是刑事层面上的法律责任。高校相关部门负责人如果在其突发事件应对中构成犯罪的应当被移送司法机关，承担相应的刑事责任。《学生伤害事故处理法》规定：“有关责任人的行为触犯刑律的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。”[9]《中华人民共和国教育法》规定：“明知校舍或者教学设施有危险，而不采取措施，造成人员伤亡或重大财产损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究刑事责任。”[10]由此，我们应大力促使高校负责人充分重视高校安全保障工作，从预防、应急处理以及善后三阶段做好高校突发事件的应对工作。

第三，高校要履行突发事件应对中的法定义务。高校在突发事件应对中的法定义务是国家对高校突发事件管理的安全法律规定，据此高校应承担的安全保障义务也有其法律依据。具体而言，《中华人民共和国突发事件应对法》已作明确规定：“所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全预防措施的落实情况，及时消除事故隐患；对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告”[7]。故高校积极履行好所规定的安全法定义务是其处理突发事件的必要保障。

(三) 高校突发事件应对中法律适度介入的践行

首先，我国应依法建立切实可行的高校突发事件管理的预防机制。预防机制的建构将挽回不必要的损失，如果从法律层面建立完善高校突发事件的预警机制就可以在源头上减少高校突发事件的出现，对于高校突发事件来讲预防也是最重要的。具体而言，一是要以法律为依据，结合高校“校情”编制科学的应急预案；同时还要在部门功能设置中强化信息收集能力，一旦发现不对的苗头应及时进行排查处理。二是要推进法制安全教育的制度化、常态化以及规范化。定期组织学校师生员工参加突发事件应急演练，可以提高师生员工的反应能力以使他们掌握自救、互救技能，以期减少突发事件的损失；而且在演练过程中通过有效反馈还可以及时对应急预案加以调整，使之更加科学化。三是要建立高校突发事件应对的物质保障机构和机制。高校应该成立由保卫处、教务处、后勤集团、心理咨询部门、校医院等在内的突发事件物质保障机构，在突发事件处置过程中提供物质保障以确保应对工作顺利开展。

其次，我们应依法建立长久高效的高校突发事件管理处置机制。高校突发事件处置是整个突发事件应对过程中因预防系统未能防止突发事件发生，从而使其爆发后应采取的处置方式。在这一过程中，第一，高校要完善突发事件应对的信息发布制度机制，如果信息发布不及时或不准确将会使师生陷入恐慌，从而增加处置难度；第二，高校要完善突发事件处置程序以注重保护师生的权利，在处置过程中不管是何种原因都要在保护师生权利的基础上根据法律规定的程序来进行，以免引起次生事件的发生；第三，高校要加强与政府部门和周边高校、社区的联系，争取多方协助以发挥合力，共同遵守法律适度介入原则处置突发事件。

最后，我们应依法建立完整系统的高校突发事件管理的善后机制。善后机制就是指在高校突发事件结束后，各相关主体依法对事件进行调查研究，协助师生和社会公众了解事件真相，并使事件经历者恢复身心健康的各项制度总称。再者，高校突发事件处置的各项工作完成后并不意味着整个工作的结束，只有做好善后工作才是高校突发事件处置的相对完结。所以，完善的高校突发事件管理善后机制包括：依法建立调查与评估机制，按照法定程序剖析总结事件发生的原因及过程，明确事故责任，对其影响进行评估并对制度进行改进；依法构建重建和恢复制度，在高校突发事件中损毁的设施要按照法定程序进行修复，对事件中受伤的师生给予有效的医疗救治，并对师生进行完整的心理咨询，使他们尽快恢复正常生活。

[ 1 ] 胡海华.我国高校突发事件应急法律制度评析[J].中国校外教育,2011(8):42-〗43.

[ 2 ] 谢 慧.高校突发事件应急法律机制之构建[J].黑

龙江高教研究,2012(7):96-〗98.

[ 3 ] 张 彦,缪劲翔,霍晓丹,等.新时期高校维护稳定工作研究[J].北京教育(高教版),2008(10):5-〗8.

[ 4 ] 傅思明.突发事件应对法与政府危机管理[M].北京:知识产权出版社,2008：28.

[ 5 ] 法律法规常识及主要教育法律法规[EB/OL].(2011-〗08-〗05)[2016-〗07-〗20].http://www.mofangge.com/html/qDetail/08/c3/201108/nnqfc30818489.html.

[ 6 ] 冯燕青.高等学校突发事件处置法律问题研究[D].长沙：湖南大学教育科学研究院, 2009：9.

[ 7 ] 刘 洁.高校突发事件法律问题研究[J].现代交际,2010(6):104-〗105.

[ 8 ] 教育法律法规复习资料[EB/OL].(2010-〗11-〗03)[2016-〗07-〗20].http://wenku.baidu.com/view/60f787649b6-648d7c1c7462d.html.

[ 9 ] 教育部.学生伤害事故处理办法[EB/OL].(2002-〗09-〗01)[2016-〗07-〗20].http://www.gov.cn/test/2005-〗06/29/content_10929.htm.

[10] 中华人民共和国教育法[EB/OL].(2005-〗05-〗25)[2016-〗07-〗20].http://www.gov.cn/banshi/2005-05/25/content_918.htm.

(责任编辑 马双双)

On the Law Appropriate Intervention in the Emergency Response of Universities

ANChunyuan1，WUYukun2

(1. Party Committee Office, Southwest University; 2. Faculty of Education, Southwest University, Chongqing 400715, China)

The "Rule of law" is the inevitable trend of the development of the rule of law in China. As a part of social system, it′s very important for universities to deal with things according to the rule of law. In response to unexpected events in universities, moderate intervention of law is an important guarantee, an inevitable requirement and a key issue to reflect the rule of law and to keep the campus safe. Therefore, in response to unexpected events in universities, the education characteristic of higher institutions, the mandatory characteristic of law, the special relationship between university and law should be taken into consideration to explore the legal dilemma of university emergencies management intervention. The "three in one" path of cognitive concept, professional knowledge and concrete practice should be adopted to induce appropriate intervention of law to solve the unexpected events in universities. Safety construction and security development could also be achieved in this way in universities.

universities; unexpected events; moderate intervention of law

2016-〗09-〗09

教育部人文社会科学研究一般项目(13JDSZ1002)

安春元，研究员，西南大学党委副书记，从事高等教育管理研究。

时间: 2016-〗10-〗29

10.13316/j.cnki.jhem.20161029.010

专题主持/陈恩伦

G647

A

1673-8381(2016)06-0051-05

武宇坤，讲师,教育博士，从事高校教育管理研究。

主持人简介： 陈恩伦，西南大学教育学部教授、博导，从事教育政策与法律研究。

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20161029.1954.020.html

大学法治建设