“互联网+”背景下提升我国行政审批服务效能的路径分析

尹 华

(长春师范大学，吉林 长春 130032)



“互联网+”背景下提升我国行政审批服务效能的路径分析

尹 华

(长春师范大学，吉林 长春 130032)

“互联网+”浪潮的兴起给我国政府行政审批服务带来了前所未有的机遇，成为电子行政审批服务发展和行政审批制度改革的重要推动力量。由国内实施“互联网+行政审批”典型地区实例来看，我国电子行政审批已有一定的发展且成效初显。但仍然存在诸多问题，如工作人员服务意识和信息管理能力缺乏、网络服务平台功能不完备以及现有行政审批服务体制不适应“互联网+”等，这些问题严重影响了审批服务的效能。为此，本文提出了积极引进和培养信息化技术高端人才、以财政保障打造行政审批互联网络和先进数据平台、加快制定相关法律法规和操作规范的解决路径，为提升政府行政审批效能提供一些有益的参考。

互联网+；行政审批服务效能；电子政务

近年来，互联网已逐步渗入到各个领域，越来越得到社会各界的广泛关注，“互联网+”的浪潮已然兴起。李克强总理在2015年政府工作报告中提出“互联网+”的行动计划，肯定了互联网发展的必要性。“互联网+”是指以人为出发点、以应用为本的创新时代下互联网发展的新业态和新形态，是知识社会创新与现代信息技术变革共同指引和推动的经济社会发展新形态[1]。2015年7月国务院出台《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》指出要积极实施“互联网+政务服务”，在政务服务领域推行与“互联网+”的融合，这是深化行政审批制度改革的重要里程碑。“互联网+”与政务服务的融合必将深入推进我国行政审批制度的改革，使行政审批服务走向智能化、数字化，进一步简化审批流程，拓展更多的服务内容，为行政审批服务效能的提升提供发展良机。因此，研究如何提升“互联网+”背景下的行政审批服务效能，对我国政务服务信息化、政府公共服务效能建设以及反腐倡廉工作具有很大的参考价值。

一、“互联网+”给行政审批制度改革带来的机遇

(一)持续变革的信息技术为电子审批系统的完备提供了科技支撑

当前，现代信息技术日新月异的变革，移动互联网、云计算、大数据、物联网等科技创新成果的出现为电子政务发展提供了强有力的科技支撑，为提高政府公共服务效能提供了良好的机遇。政府可以运用移动互联网开发移动政务，使政府办公及个人能够随时随地接收信息。政府可以运用云计算技术汇集信息资源，减少重复建设，提升公共服务效能。政府还可以运用大数据，调整行政管理决策，创新社会管理方式，推动政务服务智能化建设，实现科学决策、精细管理、智慧服务。

在先进的信息技术应用条件下，行政审批的复杂程度能被极大地简化，行政审批工作效能将成倍增长。各类重要审批文件直接以电子文档附件形式通过网络传输和接收，审批窗口接收的各种申请文件和表格不再需要手工记录，只需采用导入电子表格或者在线输入数据的方法，再经过高速网络输送文件，并统一由数据中心进行存储处理，通过简单的审查即下放到各职能审批节点。统一数据中心的处理方式有助于解决各职能部门各自为政的问题，各部门系统之间能够定时或实时对数据进行交换，以此建立信息共享、互联互通的工作局面。

随着信息技术的不断更新，行政审批质量和可靠程度能够有效提高。通过网上输入审批数据时，内置的条件和公式能自动校验与审核基础数据以及相关的其他部门的数据，剔除无效和错误的数据。在封闭的内部网络系统中文件、数据得以流转，严格执行预先制定的审批权限和审批流程，并采取相关网络安全措施，如加密电子签章，防止外部恶意数据的入侵，保证数据的真实，有效鉴别申请人的造假行为以及审批人员工作过程中的越位、缺位、错位。

运用先进优良的信息技术能为行政审批服务提供全时段、全过程的电子监督。在审批服务信息系统中，各类申请文件、申请表都被赋予唯一、连续的编码，实时记录和存储全部审批操作，如登录、修改、确认、转发、接收等。监督人员可按授权调取记录信息、审批大厅的录像录音，检查工作秩序和工作人员的考勤状况，及时掌握已达到审批时限却未办结的事项，适时提醒和催办，一旦发现违反审批程序、审批条件的行为，立即采取措施纠正并追究相关人员责任，实现对各职能部门工作效能客观、真实的考核、评比，加强对审批服务行为的跟踪监督，强化对审批服务全过程的监督，切实做到廉洁、高效。

(二)政府的高度重视为创新网络化审批提供了有力的政策保障

新一届政府对电子政务发展和信息化给予了高度重视，为电子政务发展在政策颁布、组织领导、战略布局等方面均提供了强有力的制度保障。其一，电子政务发展的政策保证不断增强。自2014年起，政府出台多个文件，在政策层面为电子政务发展提供指导。2014年12月，国务院办公厅出台《关于促进电子政务协调发展的指导意见》，对未来五年电子政务发展提出指导意见。2015年1月，国务院出台《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》，推进政务业务协同和信息资源共享，而后发布《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》，指出要加快推行网上集中预受理和预审查，全面实施“一个窗口”的受理模式，推动网上行政审批，加速实现网上受理、审批、查询、投诉、公示等，为充分发挥电子审批优势提供适宜的机会。除此之外，中央网信办出台了《关于加强党政机关网站安全管理的通知》等文件，国务院办公厅发布了《关于加强政府网站信息内容建设的意见》，为政府门户网站建设和管理提供了具体政策指导[2]。其二，2014年2月，党中央正式成立了网络安全和信息化建设领导小组，充分说明我国政府推动信息化发展、着力保障网络安全、全面深化改革的决心，使我国电子政务发展有了更强有力的组织领导。其三，新一届政府增强简政放权、转变政府职能的力度，对建设法治政府、廉洁政府和创新政府提出更高要求，而这些必须以电子政务为支撑，电子政务的战略地位得到稳步提升。

2015年3月5日，李克强总理在十二届全国人大三次会议中提出拟定“互联网+”行动计划，大力推进大数据、云计算、物联网、移动互联网等与现代制造业相结合，使各传统行业迎来前所未有的机遇。7月4日，国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》强调“创新政府网络化管理和服务，加快政府公共服务体系与互联网的深度融合，促进服务资源和公共服务创新供给整合，构建以公众为导向的综合在线公共服务体系。”2016年政府工作报告提出政务服务改革，把“互联网+”政务服务从“互联网+”益民服务的总体构架中脱离出来，使其上升为相对独立的行动方向。

(三)互联网普及率的提高对行政审批信息化建设提出了更多诉求

中国从1994年起全面接入互联网，从收发邮件的联络平台扩展到下载和阅读文件的浏览平台，再演进到当前社会以微博和微信为代表的社交平台，用户越来越普及，使用越来越人性化。据中国互联网络信息中心(CNNIC)统计，截至2015年12月，我国网民规模达6.88亿，互联网普及率达到50.3%。智能手机内置的软件平台和应用商店能够开放承接上百万种移动应用，深度融合了通信与计算技术，成为人们随身必备的数据中心。互联网的发展和普及深刻地改变了人们的生存环境和生产生活方式。

在互联网时代，基于信息技术的应用，通信网络尤其是移动互联网普及覆盖，互联网用户量庞大，互联网政务能够服务大多数群众，公众对电子政务的认知显著提高，逐渐形成互联网思维和互联网生产生活方式，运用互联网的意识和能力不断提升，对政府公共服务的需求日益膨胀，对公共服务质量、权力运行公开、突发事件应对能力以及政府舆论引导都提出了更高层次的诉求。但是，政府的线下服务能力相对滞后，政务服务大厅人员拥挤，办理审批事项需要在排队等候上浪费大量时间，部分行政人员服务意识欠缺，公共服务供需矛盾明显。民众对行政效率和政府办事能力多有垢病，政府部门急需重塑审批办理流程，改善老百姓办事体验。这就对加快我国行政审批信息化建设提出了更急迫、更持续的需求。我国互联网创新型企业不断涌现，科技软实力大幅度提高，能够为行政审批服务运行提供强大的互联网平台支持，越来越多的地方政府纷纷谋求向服务型政府、创新型政府转变，提高行政透明度，增强政务服务能力[3]。各地政府应抓住机遇，重视与互联网企业开展战略联合，共同打造行政审批信息化建设，使互联网行政审批更加畅通。

二、我国行政审批服务效能不高的表现及原因

(一)行政审批人员服务意识与信息管理技能缺乏

当前，在一些实行电子行政审批的部门中，普遍存在行政审批服务人员专业素质、法律知识和网络审批技术匮乏，不能独立完成各类信息输入、审批事项网上申办、系统管理和设施维护等现象，许多服务人员无法正确把握行政审批的程序、规范和标准，无法清楚辨别申请人所提交审批材料的准确性和完整性，缺乏应有的审批业务水平。有的服务人员服务能力低下、对服务对象的疑问解释不清，一些工作人员擅用网上行政审批职权、私自设置审批障碍、提高审批门槛，增加审批的难度，浪费行政管理资源，侵害企业和公民的合法权益，对政府和行政审批制度的权威造成损害。造成这些问题的重要原因在于部分行政审批工作人员对“互联网+”认识不够，服务意识淡漠。部分人没有真正意识到转型服务模式是建设服务型政府的需要，是推进行政审批深化改革的举措，把行政审批电子服务平台看作审批工作中可有可无的附加内容，在工作中有消极应付思想，难以切实为转型升级服务。一些区县级政府、偏远地区信息化基础设施落后，工作人员对“互联网+”缺乏认识，许多地区实体政务大厅的信息与业务不同步，其信息化程度处于起步阶段，数字鸿沟现象在中西部地区尤为严重，极大地限制了政务服务均等化提供。有的政府部门简单地将电子政务系统建设等同于政府上网，缺乏探索创新意识，忽视行政审批流程和软件开发的整合，导致网上行政审批无法真正实现。有的行政人员认为在现行体制下实施网上行政审批的难度较大，产生畏难退缩情绪。

(二)“互联网+”行政审批网络平台功能不完备

为顺应“互联网+”热潮，不少城市积极探索创新型的网络审批系统，简化办事流程，提高审批服务效能。但是，很多地区的运行效果不佳，审批系统没有达到工作要求，服务功能涵盖不全面，无法提供便捷、高效的审批服务。当前，线上及线下审批服务渠道百花齐放，如政务服务中心、政府业务系统、政府门户网站、呼叫中心、微信公众号、移动APP等。但是，服务形式分散，集成化综合服务获取平台匮乏。造成这些问题的原因是网上审批服务系统及移动平台科技投入不够，服务功能滞后，用户体验不佳。手机政务APP、政务微博、政务微信公众号等发展迅猛说明移动平台在信息可达性、安全与隐私、公众参与互动等方面具有明显优势，但从当前各部门的网上审批服务类目看来，有的部门在搜索、分类等基础性工作未到位的情况下上线大量服务，贪大求全。政府在政府门户网站与移动服务平台如何实现资源对接上缺少切实有效的管理机制，在选择城市服务、政务微信还是“两微一端”全线部署上没有对业务需求和平台属性进行仔细研究，在选择第三方平台还是自建平台时没有深刻认识“使用权”和“所有权”的区别。由于缺乏监管和激励手段，各级行政部门积极性难以得到全面调动，造成地区间移动审批服务发展水平分化极为严重。

(三)现有行政审批体制不适应“互联网+”

首先，我国网上行政审批授权机制不完善、部门间联动性不高的问题较为突出。在实际操作中，部门间各自为政的现象严重，如我国的建设行业的审批涉及规划、土地、计委、环保、建委、消防、公安等多个行政部门的共同审批，企业在审批申报时，项目必须经过每一个部门的层层审批才能完成，其中一个部门没有获批，下一个部门审批就不能进行，这种多头管理严重制约了审批过程，最终影响到审批效率。此外，在网上行政审批的整个流程中，没有对审批授权进行明确的规定，网上审批业务与网下审批业务之间没有被有效整合，导致整个审批流程衔接不顺畅。

其次，我国对网上行政审批没有建立有效的绩效评估制度，绩效评估的内容过于简单，仅对网上咨询、表格下载、网上申报和查询等服务进行评估，缺乏对数据交换、网上审批、网上监督等深层次应用的考核和评估。我国在评估网上行政审批服务系统的相关政策制定、技术标准规范、系统网络安全以及建设运行情况等方面都存在缺口，造成网上行政审批服务系统混乱的局面。

最后，当前的行政审批监管制度潜藏的问题如标准不一、监督范围模糊、行政审批权力受限等不断呈现出来，一直没有明确规范授权问题，监管的范围受到一定程度的影响，阻碍了行政审批部门的权力行使，工商、税务、公安等部门并未形成统一的审批数据系统，网上行政审批监控管理难度加大[4]。

在我国现行的法律法规中，缺少规范网上行政审批服务的具体、有效的法律法规。在“互联网+”背景下，随着电子审批服务的不断深化，公众的政务实践越来越普遍，呈现在虚拟世界的网络社会生活对现实社会的影响力不断增加，渐渐成为公众参与互动、分享公共信息、体验公共资源等重要形式。在电子审批服务活动中出现的行为失范、秩序紊乱、侵害窃取等现象极大地危害了政府治理的效能。因此，尽快制定与“互联网+”相适应的规范电子审批服务的相关法律法规具有很强的紧迫性。目前，只有2004年施行的《行政许可法》第二十九条和第三十三条、2005年实施的《电子签名法》、2008年实施的《政府信息公开条例》对电子行政审批问题作了一些相关规定。这些法律法规在一定程度上使电子行政审批服务得到了规范，但其条文的规定存在过于原则刻板、实践操作性较弱的问题。而且，法律法规的出台往往落后于技术和产业的发展。

三、“互联网+”背景下提升我国行政审批服务效能的路径

(一)吸纳和培养信息技术人才，提升审批人员的服务意识和能力

1.培养行政审批服务人员的互联网思维，增强其服务意识

应加强对“互联网+行政审批”的宣传引导工作，普及“互联网+”知识，培养审批服务人员的互联网思维，提高他们对网上审批业务和流程的认知水平。各级政务服务中心应定期组织评优活动，如“服务之星”“服务标兵”“红旗窗口”等，表扬和奖励在工作中涌现出的先进事迹和工作人员，以激励全体服务人员增强进取心和为人民服务的意识，自觉提升业务能力，提高服务水平。只有上到行政审批机关、下到窗口办事人员打心底里愿意简化流程和办事程序，真正实现各部门之间、审批人员与民众的信息共享，才能从本质上解决行政审批人员服务意识淡漠的问题。

2.完善行政审批服务人员的智能结构，提升其综合业务素质和能力

只有建设高素质的人才梯队，才能形成高效率的工作方式，切实保障“互联网+行政审批”的实现。要实行优惠政策，积极引进信息技术专业人才，营造适宜的人才发展环境，优化审批服务人员的智能结构。要吸纳一批踏实肯干、年富力强的专业技术人员和操作人员充实到行政审批服务队伍中来，加强对“互联网+”审批系统的维护与升级。

行政机关需要抓紧引进高端互联网技术人才，充实专业操作和技术人员，采取个人自学、技能培训、专题讲座、小组讨论和成果汇报等各种方式强化审批人员的政治修养、计算机技能和业务能力，做到先培训再上岗、不培训不上岗，必要时可以对行政审批服务人员实行双重管理，即服务人员身份在各职能部门，专业技能培训考核则由行政审批服务中心领导机构垂直统一管理、集中培训、定期考核，提升服务人员的综合业务素质和信息化处理能力。

此外，畅通审批服务人员的信息渠道，让每位审批人员都可以及时了解审批事项的变动，真正做到权力下放，才能使“互联网+行政审批”得到广泛应用。

(二)落实财政保障，建设行政审批互联网络和先进数据平台

1.将行政审批信息化建设纳入国家财政预算，落实资金保障

行政审批信息化能带来良好的经济效益，可使政府和企业的重点投资工程项目落地产出加速，使企业偷税漏税得以遏制，使国家税收随之增加。应该把行政审批信息化建设纳入国家年度重点工程，所需经费列入财政年度预算，按实施阶段拨付，专款专用；并且每年可将一部分增加的税收列入专门款项作为网上审批系统的日常维护开支。此外，为了避免重复建设，节约投资成本，还应严格、规范执行政府项目审计制度、政府采购制度。

2.加大科技投入，打造先进网络及移动政府审批服务系统平台

以宁夏政务云平台为例，它是由中国电信宁夏公司和阿里云计算公司共同开发的以云计算为基础的公共性电子政务平台，包括政务云、商务云、教育云在内的“八朵云”均可搭载政务云平台上线运行，并由中国电信宁夏公司配备专业的应急保障队伍和运行维护团队，具有严格的流程规范、应急措施及解决方案，实现了集约高效的运维管理，构建起完善的服务体系，有效保障了政务云平台对外提供稳定持续的服务。并且，阿里大数据平台提供了数据交换与分析的场所，成为统一集中、高效安全的自治区数据中心。

以银川市智慧政务平台为例，它是由银川市政府和中兴通讯合作开发的行政审批服务系统。它是基于“互联网+”思想，在技术层面运用智慧化手段对审批流程进行优化再造的产物。该系统实现了并联审批、车间流水线式审批和500余项业务的“一站式”审批等优化，审批效率平均提高75%，企业注册由5天获取“四证一章”缩短到一天。该平台的建立有效地节省了政府的行政成本，提升了民众和企业的办事效率，探索出了为民服务的“一站式”网上审批新模式。

借鉴宁夏政务云平台和银川市智慧政务平台的经验，各地政府应联合软件开发商、硬件供应商及移动运营商，尝试运用通讯技术和现代信息技术，不断加大对电子审批建设的科技支持和资金投入，提高网络政务平台的服务水平，通过多种信息服务设施和渠道，向公民、社会组织、政府机关和企业提供自动化的服务和信息。不断完善电子审批系统服务功能，设计开发联合收费和联合预审系统、排队叫号系统、语音、视频监控系统、信息发布系统、评价系统、查询系统等。充分利用现有政府信息资源平台，实行各级政府网络平台与政务中心及部门局域网的联网，开发设计各地区之间行政审批系统的互联网络和数据库，加快形成各级行政服务中心之间上下联动、规范统一的电子行政审批体系[5]。

(三)制定相关法律法规和操作标准，规范网上行政审批的开展

1.制定专门的规范网上审批的法律法规，提供制度和法律保障

要在较高位阶的行政法律法规层面上，对网上行政审批工作形成完整有效的调整、约束以及规范机制。应该更改现有相关行政法律法规或者制定网上行政审批专属的法律法规，将与网上行政审批相关的所有事项列入统一的法律规范，避免各级政府部门在一些根本性问题的规定上发生冲突。除此之外，还需要拟定有关政府信息公开、网络与信息安全、电子政务项目管理、电子签章、个人数据等方面的具体法律法规，以进一步完善和健全网上行政审批机制。在对法律条文进行具体表述时，应该尽量保证规定事项具备较强的可行性，在网上行政审批事项的技术性、具体性和法律的概括性、反复适用性中找到最佳的平衡点。

2.制定统一的操作规范和技术标准，推动网上审批服务的制度化和规范化

要建立健全网上行政审批服务涉及的各项管理规章制度，在网上行政审批审批时限、流程、部门间相互衔接等相关的具体事项上制定科学、高效的操作规范和统一的技术标准，推动网上行政审批服务的制度化和规范化。对于网上审批所需的电子文书，一些国家已颁布相应法律法规，保证政府信息公开，如1996年美国颁布的《电子信息自由法修正案》具体规定了电子文书的格式、制作等。我国可以结合自身实际情况并以其他国家的成功经验为借鉴，对电子文书以地方性法规、部门规章等形式作更详尽的规定[6]。

3.公开政府责权清单，推动审批信息公开

要公开权责清单，使民众清楚地了解政府在行政审批上的职责和权限范围以及民众的义务，从根本上解决行政审批信息不畅通的问题。要通过网络、电子显示屏、查询机、手机APP、微信公众号、政务微博等公示法规政策、办事流程、申报资料、服务标准、服务承诺、收费依据和标准，并及时上传审批具体进度供公众查询。还要在政府网站上公开行政审批中心和各部门联系方式，进一步规范政务服务，推动行政权力公开运行、政务信息网上公开，为服务对象提供便捷、高效服务。

四、结语

“互联网+”给我国政府行政审批服务带来了前所未有的机遇和挑战。本文针对当前行政审批服务存在的工作人员服务能力低下、网络及移动审批服务平台功能滞后以及现行审批体制与“互联网+”的不适应等问题，提出了积极引进和培养信息化技术高端人才，以财政投入打造行政审批互联网络和先进数据平台以及加快制定相关法律法规和操作规范的对策建议，以期为我国现阶段行政审批制度改革提供一定的理论根据，推动我国政府切实向服务型政府、智慧型政府转变，进一步深化行政体制改革、创新行政管理方式、增强政府的执行力和公信力。

[1]苏辛.互联网+[J].中国远程教育,2015(4):1.

[2]杨道玲,王璟璇.中国电子政务“十三五”面临的机遇与挑战[J].电子政务,2015(4):11-17.

[3]范久红,陈婉玲.互联网+政务:助推地方政府向服务型转变[J].世界电信,2015(5):47-51.

[4]祝蕊.浅析电子政务建设中网上行政审批系统的应用[J].电脑知识与技术,2015(8):274-276.

[5]顾平安.加快推进行政审批制度改革的二次设计[J].中国行政管理,2015(6):21-24.

[6]廖汉伟,周佳宝.论我国网上行政审批法律制度[J].公民与法(法学版),2015(12):41-43.

2016-06-05

尹华(1966- )，女，教授，硕士生导师，从事公共管理理论与实践的研究。

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2095-7602(2016)11-0024-05