法治视角下农村土地征用问题研究

诸国忠，林朋孙，李 莎

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)



法治视角下农村土地征用问题研究

诸国忠，林朋孙，李 莎

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

农村土地征用是城镇化进程中无法回避的问题。随着我国城镇化进程的加速，征用土地规模逐渐扩大。然而，我国现阶段的土地征用存在征地程序不规范、补偿机制不健全、利益分配不均等问题。本文从法治视角出发，对相关文献进行概括和归纳，总结土地征用中存在的主要问题，并提出相应对策。

土地征用；征地补偿；农村土地

21世纪以来，中国大力倡导城市化、城镇化，其本质都是城市、城镇不断向外扩展，这需要大量土地资源作为保障，特别是征用城市外缘农村集体土地。我国农村人口占全国人口的一半以上，土地大量征用造成大批的农民失去土地。征地补偿机制的不完善造成许多失地农民不能够享受到土地增值收益和城镇化高品质生活。被征地农民利益受到损害带来了一系列社会纠纷，对城镇化进程造成了较大的负面影响，这使农村土地征用赔偿问题成为人民关注的焦点。

我国土地征用补偿机制最早形成于20世纪50年代，改革开放后取得巨大发展，但仍然存在较多问题，如补偿标准过低，补偿方式单一等。本文以城镇化为背景，在参考现有文献的基础上，从法治视角对农村土地征用现存的问题及原因进行分析，并提出解决对策。

一、理论及实践：土地征用的概述

(一)土地征用的相关概念

土地征用是相关地方政府为多数人需要，依法取得农村居民集体土地并给予补偿的行为[1]。土地征用在不同国家有不同的称谓：在美国称作“最高土地权的使用”；在英国称为“强制收买”；在法国、德国称为“征收”；在中国香港称为“官地回收”[2]；而在国内，从不同视角出发也有几种不同称谓，其含义不尽相同[3]。

(二)我国农村土地征用的现行模式

根据相关文献，我国土地征用的现行模式主要可以归纳为以下三种模式。

1.嘉兴模式

浙江嘉兴位于杭嘉湖平原，盛产稻米，是有名的农业生产区，农业人口较多。耕地被征用后，失地农民数目与日俱增。针对此种境况，嘉兴市政府通过调研考察，摸索出“以土地换社保”为核心的农民安置政策——嘉兴模式，简单来说就是“一分三统”。“一分”就是按照年龄阶段进行安置工作；“三统”就是征地、补偿、户籍及养老保险由嘉兴政府统一解决。与其他地区较为不同的是，嘉兴政府直接将安置费用打入该失地农民在人社部门的账户，不经过村集体组织来分配。

2.南海模式

20世纪90年代初，广东省南海县建立南海市，开始试行农村土地股份制，在市域范围内以行政村为单位，组建村股份合作组织机构，以农民在村集体的土地份额和财产折成股份比例。股份合作组织直接出租或建设厂房，农民出资入股，凭其所持股份获取增值收益，这被称作“南海模式”。此模式的弊端是农民对股份合作组织的监督非常困难，很多腐败情况得以滋生。

3.昆山模式

江苏省东南部的昆山市是连接江苏省和上海市的重要城市。从1998年起，该市推出别具一格的土地征用方案：将本村承包出去的土地承包经营权收回来，折换成合作组织的股权，实现土地规模效益。为了让农民土地实现更大的增值，该模式的非农用土地转让权不属于村集体所有，主要通过村集体与农民签订合约来界定。农民有两种选择方式，要么加入合作社按股权分配收益，也可以自己租用集体土地建设、出租厂房来获取收入。

(三)我国土地征用补偿机制演变历程

我国的土地征用补偿机制演变可以分为两个阶段：从新中国成立到改革开放为初步阶段，改革开放至今为发展阶段。

20世纪中期，中央政府公布的《铁路留用土地办法》最先提出了关于土地征用的法律概念。土改后，农村土地主要为农民私有，1953年12月通过《国家建设征用土地办法》，并对土地征用的赔偿提出了一系列标准。1958年1月，国务院颁布了修改后的《国家建设征用土地办法》，降低了征地补偿标准。这一时期的土地征用补偿制度在原则上是规定了土地征用补偿的程序和标准，但受到“大跃进”等政策的影响，征地数量不断扩大，但对农民的利益考虑较少。

党的十一届三中全会提出以经济建设为中心后，农村征地补偿制度开始走向正规化。1982年公布的《国家建设征用土地条例》明确了土地所有权与使用权的分离，并细化了征用补偿费的构成。这一补偿范围和分类一直沿用至今。1998年通过新修订的《土地管理法》，对土地征用制度作了重大调整，同时在补偿标准上也作了相应的调整。进入21世纪后，随着城镇化进程的加快，征地进程也不断加快，农民收入却呈下降趋势。基于此，政府开始对征地补偿标准进行重新思考。2004年公布的宪法修正案从宪法高度肯定了对农民土地征用的补偿，修改的《土地管理法》把“征用”改成“征收”。这些法律法规和国务院颁布的相关条例形成了如今使用的土地征用补偿法律体系。

不同时期的土地征用和土地补偿制度对于城市建设、国家建设起到了一定推动作用。在经济主导权由计划向市场转换的同时，我国原来的土地征用及赔偿制度出现很多问题，如补偿内容和标准仍然使用1982年的标准，补偿制度没有得到实质性的改变，农民的利益仍然得不到有效保障。

二、问题的提出：在法治视角下分析

随着我国城镇化的不断推进，不少农村都面临着土地征用问题。然而，由于制度本身的不完善和执行过程中出现的偏差，农民的利益得不到保障，由此引发的冲突和问题不断。

(一)“公共利益”标准不明确

宪法规定我国的土地征用目的是出于公共利益的需要，但在实际的土地征用中带有盈利色彩的基础设施越来越多。就公共利益而言，它的定义和范围没有相关规定，而且对在征地过程中出现的违法案件的处罚非常轻。在实际操作过程中，有些地方政府为了追求经济增长，凭借行政权力以“公共利益”为由，将土地征用后用于私利。

(二)土地征用程序不完善

从《土地管理实施条例》可以看出，土地征用和补偿是在征收后公告的，是一种后置程序；农民只有在政府对地块和安置标准确认之后，才能获知相关消息；在征地过程中，农民对所要承担的风险一无所知，完全被剥夺了知情权和参与权；在后续的听证实践中，征地农民被排除在外。

(三)征地补偿设置不合理

1.征地补偿标准过低

《土地管理法》规定的补偿标准在实际操作中是有问题的。不同地区的经济发展水平不同，发达地区的补偿无法满足农民在该地的生活需求。政府在征用土地时没有充分考虑土地区位和土地供求状况，也没有充分考虑土地征用开发后的市场价格。而且，政府拍卖征收的土地价值多高于补偿价格。

2.征地补偿范围狭窄

《土地管理法》规定土地补偿费、附着物、安置费和青苗费为补偿标准确定的依据，可见补偿范围非常小，只限于直接补偿[4]，未充分考虑土地征收带来的间接损失。就直接补偿来说，对地上附着物，如房屋如何进行补偿并没有完善的法规规定。而房屋是农民生活的必要生存资料，法律上却没有相关的条例来保障农民的基本利益。

3.征地补偿形式单一

虽然国家规定了多种补偿方式，如货币补偿、用地单位安置、社会保险安置等，但是用地单位安置对农民的自身条件、知识水平等有一定限制，农民对其选择性较小；社会保险安置中社保基金少、领取标准低，不足以引起农民的兴趣。相比而言，农民更倾向于货币补偿，这导致补偿形式单一。

(四)土地征用补偿问题产生的根源

20世纪50年代颁布的《国家建设征用土地办法》中的征地补偿规定完全是为了社会主义计划经济服务的，符合我国当时的发展形势。随着新世纪城镇化的进展，对土地的需求量日益增加，城市的土地是有限的，国家自然而然地将目光投向农村。但是，计划经济时的征地补偿思路一直沿用至今，没有大的变化，未能切实保障农民的利益。

三、路径的选择：实体与程序的二元路径

(一)明确界定“公共利益”

我国的法律和相关规定都提到土地征收的行使权必须是基于“公共利益”，但公共利益究竟包括哪些方面需要严格界定。需要对征用范围进行限定，防止恶意的商用征地，严加把控规划审批关。许多国家及地区通过法律对公共利益的范围规范进行界定，只要涉及公共的内容，立法者都可以通过法律规定将其列入公共利益的范围。我国应该借鉴国外的经验，并结合自身实际，用列举的方法对公共利益范围进行划定，如“1.军事用地；2.能源、交通用地；3.公共设施用地等”[5]。这种方式对公共利益划了一个大致的边界，与以往相比是一个较大的进步。

(二)具体细化补偿项目，扩大征地补偿的范围

在对农民进行直接货币补偿外，应该对农村宅基地上附着物的补偿予以单独考虑。对于房屋的补偿不应用“地上附着物”一语带过，对其的补偿应该有一套科学的测算方式。此外，地方政府应制定奖励和补助办法，对被征地进行一定程度的补助和奖励，并应在此基础上加上土地所有权和土地使用权的价值。

除了直接赔偿外，也应给予相应的间接赔偿，增加参与土地补偿费和相邻损害补偿费两项内容。参与土地补偿费是指因土地征收导致原有土地变得不规整或无法形成规模、影响剩余土地利用价值而给予的一项补偿费用，符合公平补偿的原则。相邻损害补偿费是指两个或两个以上不动产所有人或使用人为实现其所有权或使用权基于自然地理条件以及相应习惯、公德，互相间提供恰当方便或者接受适当限制而发生的费用[6]。征地多少会对周围的土地造成影响，有可能降低相邻土地的生产能力，因此对相邻土地进行一定的补偿是必要的。

(三)严格规范土地征用及补偿程序

1.建立土地征用目的审批程序

目前，土地征用程序被土管法及相关条例规定为土地征用的申请和批准、补偿方案的拟定和批准以及最后的拨付发证，与其他国家相比少了“事业认定”这一程序。为了对征地项目的根本目的及性质进行审核，建议成立专门土地征用部门，对征用项目进行严格审查与认定，防止违规违法征地现象的发生。

2.将听证程序列入法定程序

将土地征用听证程序与“两公告，一登记”制度一起列入法律，保障农民具有充分的知情权、参与权和发言权。现行土地征用听证制度有效地保障了农民的权益、相对关系人的权益以及相关当事人的申辩权利。在设置听证制度的同时，需要让农民参与土地征用的全过程，保证土地征用审批中的审批意见建立在征地事件所有关系人的基础上，给各利益方提供有效沟通、协议的渠道。

四、结语

我国仍处于城镇化发展的初级阶段，相关法律法规还不够完善，土地补偿机制不合理，土地征用评估机制不健全，部分土地征用工作人员的行为方式有待改善。这一系列问题会对城镇化发展产生负面影响。

农村征地问题毋庸置疑是一项关系国计民生的大问题，此问题的有效解决可以为城镇化添砖加瓦，维护失地农民的切身权益。城镇化是一个漫长的过程，在此过程中会出现很多问题。这有待我们的后续研究，找出相应对策来解决它。在完善各项土地征用工作的同时，应该遵守法律法规，坚守法治理念，让农村土地征用走上法治化、规范化的道路。

[1]钱忠好.土地征用：均衡与非均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析[M].北京：社会科学文献出版社,2005.

[2]陈婴虹.土地征用制度的国际比较[J].资料通讯,2004(4):13-16.

[3]刘燕萍.征地制度创新与合理补偿标准的确定[J].中国土地,2002(2):25-26.

[4]李集合,彭立峰.土地征收:公共补偿离我们有多远?[J].河北法学,2008(9):117-123.

[5]潘嘉玮.城镇化进程中土地征收法律问题研究[M].北京：人民出版社,2009.

[6]孟勤国,张里安.物权法则[M].湖南：湖南大学出版社,2006.

2016-03-28

华侨大学2014级研究生科研创新能力培育项目“海上丝绸之路历史文化名城的法律保护研究”(2014-717)。

诸国忠(1992- )，男，硕士研究生，从事民事诉讼法、城市规划法研究；林朋孙(1989- )，男，硕士研究生，从事中国刑法学研究；李莎(1988- )，女，硕士研究生，从事中国刑法学研究。

D922

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2095-7602(2016)11-0048-04