农村土地流转中农民经济权益法律保障问题研究

孙 倩

(长春工程学院 人文与社会科学部，吉林 长春 130012)



农村土地流转中农民经济权益法律保障问题研究

孙 倩

(长春工程学院 人文与社会科学部，吉林 长春 130012)

农村土地流转是合理规划农村土地、进一步完善农业产业结构的重要方式。但在农村土地流转的实际操作进程中，农民的合法经济权益并没有完全得到应有的法律保障。本文根据十八届四中全会“良法善治”的精神，以农村土地流转法律为研究对象，针对目前土地流转法律中存在的法律缺失、保障不到位以及执行不力等问题进行了论述，并在此基础上提出了在农村土地流转中如何从法律的角度保障农民权益，完善农村土地流转法律制度建设。

农村土地流转；农民经济权益；法律保障

土地是人类赖以生存与发展的重要自然资源，对我国农村和农民来说具有非常重要的意义。从安徽省小岗村率先实行家庭大包干到实行农村土地承包责任制，我国土地经营方式经历了数次改革。近年来，农民失地与国家经济的快速发展及城镇化的不断推进紧密联系在一起，土地流转问题成为影响当前农村经济发展的一个突出问题，成为解决“三农”问题的关键所在。然而，长期以来我国土地流转相关法律存在着所有权和收益权归属主体不明晰、土地处分权法律缺失、土地流转法律体系不完善、执行力度不够等问题，农民的土地所有权、经营权、收益权、处置权等大多难以获得切实的保障，农民权益受到侵犯的现象不断增加。这不仅严重影响了广大农民的经济收入，而且削弱了农村范畴土地产权对农民的激励功效，钳制了农村土地资源的合理分配，对我国农业的发展造成了不可小觑的负面影响。无论是从现实层面还是国家政策层面上看，我国失地农民的经济权益保障问题唯有通过法律途径才能得到解决。

一、研究现状

2014年11月，为了继续推进农村土地流转制度改革，解决农村用地问题，更好地保障农民利益，真正带动和促进农民增收，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，针对现实生产经营中出现的问题，给出了相应的新规定。2015年中央一号文件也对如何解决农村土地流转中的法律问题作出了回应：制定缩小征地范围的办法；对某些农村集体经营建设用地，如用途管制及符合规划的建设用地，赋予出让、入股、租赁等权能；保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制。

对于如何解决土地流转中农民经济权益法律保障问题，学者分别从不同角度进行了论述，主要观点有如下两种。杜新垚认为，完善土地流转法律制度，需要明确界定土地流转法律制度中各个利益集团的权利范围，加强土地流转的程序立法，规范土地流转程序。具体来说，要从制定土地流转模式、完善土地流转合同和登记制度、加强对土地流转中介组织行为的规范、建立土地流转市场这几个方面进行优化。[1]张璐则从“三块地”的角度针对现状作了较为明晰、有针对性的分析与判断，其意见主要是对于土地承包经营权，要给予农民一定的权利；而对于集体建设用地，法律建设要注重减少城乡之间的差距；对于宅基地建设，要进行有效的法律规范。[2]无论从何种角度考察，均表明我国农村土地流转中农民权益的重要性与现存制度体系保障不力之间是存在矛盾的。如何解决这一矛盾已成为政府与学界的共同课题。

二、农村土地流转中农民经济权益法律保障方面存在的问题

尽管在理论层面，我国对农民法律权益的保护有相关规定，然而在实际操作过程当中，由于种种原因，土地流转过程中农民的权益仍然得不到很好的保护，其原因主要有以下几点。

(一)土地经营权和所有权归属主体不明晰

我国土地属于国家公有制下的集体所有制，这就决定了我国的土地所有权既不是一种共有的、合作的私有产权，也不是一种纯粹的国家所有产权。[3]农民对于土地只有经营权和使用权，而没有绝对的所有权。表面上看，土地归农民个人所有，但实际并非如此。农民对农村土地未来收益的判断以及对农地的投入，均受到农村土地产权主体不清的影响。产权主体不清在一定程度上降低了农民经营土地的热情。

我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。此条文显示出农村土地集体所有权的界定是比较模糊的，“集体”究竟属于哪一级、各级权利如何分配，都尚不清楚。有的农民将土地集体所有理解为国家所有，有的理解为村集体所有，有的理解为全体农民所有。加之农村基层民主制度以及乡村自治制度并不完善，村委会不能完全维护农民集体利益，进而侵犯农民的土地权益。农村土地名义上“集体所有”，然而在现实中，土地产权的收益和处置往往由村里少数人支配。总而言之，产权关系的不清晰及土地权利有限是农民土地权益受到侵害的根本原因。

(二)土地处置权权能缺失

目前，我国大部分研究者认为，农民的土地承包权为物权，即农民应享有对土地的占有、使用、收益等权利而不受影响。但现实是我国的农民尚没有真正拥有土地的处置权，这一权利最终还是属于国家。这使得农民对土地的使用权和收益权受到一定程度的损害。例如《土地管理法》规定：我国土地产权不能随意买卖，仅在有限时间内可有偿出租或让渡土地使用权；除特殊情况外，农村集体所有者不能随意改变其所属耕地的用途，如有此需要必须经国家批准。因此，农民对土地的处置权在一定程度上受到限制，使土地的部分功能与作用无法得到充分的发挥。

(三)农村土地流转体系不完善

农户自发的无秩序的农地流转在我国早已存在，在双方自愿的前提下私下进行。农户往往仅凭口头协议流转土地，既没有签订有效的书面合同，也没有经过相关部门的批准。农村土地流转体系不完善，土地流转市场比较混乱，势必产生许多隐患。比如，有的农户为了获得更多的经济利益，擅自要求收回流转期限未满的土地；有的农户法律意识淡薄，擅自出卖或抵押归自己使用的土地；也有的农户在承包土地以后又后悔，不愿种承包地；更有甚者，某些地方政府利用农民的法律意识淡薄、获取信息渠道较少、谈判能力几乎为零的特点，擅自将农民的土地较大面积、较长时间转租给农业企业经营，严重侵犯了农民的合法权益。[4]

(四)相关法律制度滞后，农村土地流转法律执行不到位

建立土地法律制度的根本目的在于保护和有效利用土地资源。目前我国农村土地流转法律都是在政府允许范围内的制度创新，土地流转法律受到政府的严重制约。关于土地流转问题，《土地管理法》及《土地承包法》远远滞后于相关政策及行政法规，土地流转存在较大的随意性；土地流转合同的签证、仲裁主体不明等致使土地流转的不规范运作屡有发生，必然影响资源的优化配置和农村非农产业的发展。此外，对于公益性建设、自然灾害、退耕还林等造成的耕地丧失或减少，如何进行流转合同的变更，法律没有相应的具体规定。法律法规的滞后和不完善，导致农民并未实际享受到《宪法》规定的基本权益，也带来农村土地流转法律执行不到位等问题。

三、解决我国农村土地流转中农民经济权益法律保障问题的对策

(一)不断完善农村土地流转法律体系，推进土地流转中的法律创新

鉴于目前土地流转法律体系尚不完善的现状，应当尽快制定《农业保险法》《农村社会保障法》《农村养老保障法》和《信访法》等法律法规，从立法层面进一步明晰农村土地产权的法律界定，规范农村土地的使用、流转和补偿等行为，用法律保护农民在土地合法流转中的权益。不仅要继续保障农民对土地的永久使用权，还要保护好农民作为经营使用土地主体的占有权和收益权，确保农民获得土地流转后国家对土地的征收补偿，让农民集体分享土地的增值利益。这对于解决目前农村土地征收中出现的矛盾，构建和谐社会都具有十分重要的意义。

(二)建立健全相关配套措施与制度

为了切实保障农村土地流转中农民的合法权益，保证土地流转法律的有效执行，必须建立健全与土地法相关的配套措施和制度。首先，要建立社会保障制度。我国现阶段的农村社会保障体系包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等。在此基础上建立更加完善、更加实用的农村社会保障体系，才能保证农村深化土地制度改革的顺利进行；其次要建立城乡一体化的户籍制度，切实保障弃地进城农民的经济和社会权益；第三要建立真正的村民自治，让农民成为自身权益的代言人。[5]此外，应不断完善市场机制，给予农民一定的土地支配自由权，并逐步推行农村土地经营权和所有权统一，尝试推进土地证券化，设立土地银行。

(三)健全农村土地流转法律长效机制

《农村土地承包法》是稳定和完善农村土地承包关系的根本法律依据，也是广大农民群众维护自身土地承包权益的有力法律武器。党的十八届四中全会提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。这要求各地区、各有关部门首先牢固树立遵守土地法律法规的意识，深入持久地开展土地法律法规学习，认真贯彻并严格执行国家土地管理的法律法规，认真落实中央关于土地承包期再延长30年不变的政策，确保家庭承包经营制度长期稳定，这是土地流转的基本前提；同时，要建立健全农村土地流转法律监管长效机制，建立起以国家机关监督为主、社会组织监督和农民集体监督为辅的全方位监督体系，加强对检查工作的组织领导，严厉查处违反法律和政策的行为，杜绝有法不依、执法不严的现象。这对于建立适应集体土地流转的约束机制，促进土地承包经营权流转市场的形成，保护集体土地和农户的合法权益，保证土地利用符合国家的法律政策具有重要意义。此外，为了切实保护公民的私有财产权，必须完善司法救济制度，建立严格的违法审查制度，确保公民的权利受到侵害时能够得到及时有效的救济。

四、结语

我国是一个农业大国，长期以来，土地是我国农村和农民赖以生存的重要资源。然而，随着我国经济的不断进步和城市化进程的不断推进，土地流转在我国农村成为日益普遍的现象。我国现有农村土地制度以及农村土地流转制度还不完善，相关法律法规建设相对滞后，导致农民在土地流转过程中的合法权益得不到全面保护。因此，要不断完善农村土地流转法律体系，推进土地流转中的法律创新，并建立健全相关配套措施与制度，在此基础上严格执行国家土地管理的法律法规，建立健全农村土地流转法律监管长效机制。这对于促进社会和谐和社会经济的可持续发展具有长远的意义。

[1]杜新垚.农村土地流转法律制度的改革与完善研究[D].长春：吉林大学，2010.

[2]张璐.农村土地流转的法律理性与制度选择[J].法学，2008(12):125-131.

[3]穆瑞丽.农村土地流转中农民权益保障的风险分析与规避对策[J].农村经济与科技.2010(1):214-215.

[4]冯华东.关于被征地农民权益保障的若干思考[J].安徽农业.2004(5):42-43.

[5]詹勤艳,杨志敏.土地征收制度研究——论我国农村土地征收及相关问题[J].现代商贸工业.2011(11):52-53.

2016-02-18

孙倩(1980- )，女，讲师，硕士，从事法学及马克思主义发展史研究。

D922.3

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2095-7602(2016)11-0051-03