山地丘陵城市总体规划实施研究

贺 伟 光

(晋城市规划设计研究院，山西 晋城 048000)



山地丘陵城市总体规划实施研究

贺 伟 光

(晋城市规划设计研究院，山西 晋城 048000)

从山地丘陵城市空间拓展规律、发展速度、动力机制等方面，探讨了晋城市城市总体规划实施中存在的问题，并分析了实施不力的原因，提出了山地丘陵城市总体规划编制和实施的改进建议。

城市规划，山地丘陵城市，基础设施，土地

0 引言

《晋城市城市总体规划(2008—2020年)》于2008年编制完成，2009年经山西省人民政府批准正式实施。考虑山地丘陵地形条件，规划确定了“高速环绕、六区联动、组团发展”的城市空间布局构架，即中心城市由原来的“一城三区”扩展到了“一城六区”，建设用地规模由49.2 km2扩展到了76.2 km2，在规划引导下城市规模跨入大城市行列[1]。经过近7年的规划实施，各区建设快慢各不相同，用地扩展速度不一。

1 总规实施中存在的问题

1.1 城市发展速度较慢，低于预期发展水平

至2015年中心城市建设用地规模达到59.26 km2，相对于城市总体规划编制初的2007年增长了6.45 km2，年均增长1.29 km2，低于城市总规预期的年均1.62 km2发展速度。从城市各组团增长情况来看，主城区增长最多，其次是南村区、北石店区、巴公区、金村区、高都区[2]。在新增各类城市建设用地中，按从多到少排列分别为：居住用地、道路与交通设施用地、工业用地、绿地与广场用地、公用设施用地。

总的来说，新增用地主要由人口城镇化和对住房刚性需求带来的。显然仅仅依靠人口增长带动城市建设的结果就是发展动力不足。

1.2 城市发展动力不足，缺乏产业发展支撑

近7年来，城市产业发展不够，新增企业寥寥无几，尤其是落户到城市产业园区的企业更少，这是导致城市增长速度较低的一个主要原因。工业用地在各类用地增长中偏低，工业用地增长主要集中在主城区，而作为城市主要产业园区的南村区和巴公区因为基础设施落后等原因导致工业用地增长很少。工业用地增长较少，意味着产业发展速度不快，产业发展较慢就会导致城市发展动力不足，严重影响城市建设速度。

1.3 城市发展方向有偏差

从城市新增用地图中可以发现：主城区向东和东北发展最多，这主要与新建道路、区位优势、地形因素和发展惯性有很大的关系。

主城区、金村区、北石店区之间的组团分割绿地受到了侵占，受利益驱动和开发改造成本低等因素影响，三区有连片发展的趋势，受限于长晋高速公路、陵沁一级路，三区还是应独立发展，需要加强规划控制和实施监督，防止连片发展。

1.4 城市建设重点与规划不相符

按照城市近期建设规划，城市建设重点应是金村区，金村区作为市级科研教育基地，其地位、作用是仅次于主城区，但是由于金村区“一穷二白”，没有企业，没有发展动力，导致金村区建设非常缓慢；反而是北石店区依托晋煤集团，城镇化进程大大加快，改造了畅安路，对道路两侧棚户区进行了全部改造，城市面貌焕然一新；南村区依托金匠工业园区的建设，也修通了几条城市道路，南村区的居住环境大有改善，基础设施建设也逐步配套。

2 总规实施不力的原因分析

2.1 政府基础设施投入不够

政府受财政收入影响对城市基础设施建设投入不多，近年来基础设施的投入主要是在道路、燃气基础设施的建设上，受地形条件制约，主要是在地形条件较好的区域进行基础设施建设，而在地形条件较复杂的区域政府因资金原因并没有进行大规模基础设施建设。政府应该有计划地主动地实施城市道路等市政设施项目，以市政设施建设带动城市组团的发展，避免在一个城市组团过多或者过快开发，从而导致城市其他组团的发展缓慢。

2.2 行政区划的制约

新版总规突破了城区的行政界线，把属于泽州县的南村镇、金村镇、巴公镇、高都镇均纳入了中心城市2020年的建设用地范围，但是近7年来行政区划还没有完成调整，南村区、金村区、巴公区、高都区在规划建设审批手续上很多都还是在泽州县建设局审批，导致多头管理和建设混乱。泽州县与城区这种蛋黄式的空间关系带来了一系列建设管理问题，严重制约城市的建设和发展，亟需改变和调整。

2.3 政府引导的缺乏

虽然总体规划把远在20 km以外的巴公镇纳入城市建设用地范围，但是由于快速交通通道没有建立、基础设施建设滞后、居住环境较差、公共服务设施缺乏，集聚、吸纳人口非常有限；在主城区没有完全开发完毕的情况下，人口很难自然向其他片区转移，自然会陷入一种“主城区人口难以外溢，其他城市组团人口难以集聚”的发展怪圈。政府应该加强引导，从政策、资金等方面应给予其他城市组团扶持，以促进城市组团的快速发展。

2.4 政府政策的影响

城市规划是一项公共政策很强的规划，受行政干预影响较大。城市的发展和建设受国家政策、地方发展计划的影响，政策往往会出现“朝令夕改”的现象，政府的政策往往不连续，现任政府不承认上届政府的政策，导致城市建设断断续续，甚至伤害了愿意投资城市建设的人。从目前来看，党和国家禁止奢侈浪费，一味盲目扩大城市规模，倡导走精细化的旧区改造道路，这或多或少会对晋城市几个新区的开发建设带来一定的影响，城市新区的建设可能会更加缓慢。

3 如何编制好山地丘陵城市的总体规划

3.1 合理预测人口规模及用地规模

山地丘陵城市受地形条件影响，建设用地较为紧张，并且适宜建设用地多是零散分布，在用地上一定要走集约型发展道路，更为关键的是在编制总体规划时要合理预测人口和用地规模，从源头上遏制规模过大。在地形条件复杂的城市需要对用地进行工程处理来节约使用土地，避免盲目跨越式组团发展。

3.2 因地制宜，立足实际，对土地进行适宜性评价

对城市周边用地一定要进行土地适应性评价，除了考虑地形、坡度、陡坎等地形因素外，还要考虑一些特殊的因素，比如晋城市是煤炭资源型城市，应考虑煤炭采掘区和采空区的影响，应把这些因素综合考虑，对城市周边用地进行综合判断，以确定土地的可利用性。《晋城市城市总体规划(2008—2020)》在对用地进行评价时，从土地适宜性评价、建设适宜性评价、开发限制评价三个层面进行分析，选取了高程、坡度、坡向、生态、交通路网、煤炭采掘区、采空区、市政设施、社会设施、重大厂矿、城中村、集中绿地进行综合评价，最终得到城市周边适宜性建设用地图。基于遥感/GIS技术的生态敏感性分析使评价结果更加科学准确，操作更加便捷高效，结果可以作为山地城市空间布局的重要支撑和依据。在具体操作中应根据各个研究地区的生态特点，加强对生态敏感性评价指标体系的深入研究，因地制宜地选择关键的生态环境因子，合理确定权重，力争使评价结果更加客观准确[3]。

3.3 划定城市空间增长边界

十八大以来，中央和国务院多次要求各地要尽快划定城市空间增长边界。确定城市空间增长边界不仅不会影响城市建设发展，反而会使城乡建设真正走上集约节约发展之路。晋城总规要在充分考虑现状城市发展的特点以及建设用地的自然分割，考虑城市发展方向及远景用地要求和城市生态保障的控制要求(如任庄水库、丹河湿地公园等)，同时尽可能与行政区划相协调或以山体、河流等自然地形以及高速路等屏障来划定城市空间增长边界。

3.4 先做减法，预留生态用地，同时加强监督和控制

众多实践表明，以建设用地布局规划为主的传统城市规划理论已不能满足人们提高环境质量、建设生态城市的要求，城市规划需要逆向思维来应对变革时代的城市空间拓展[4]。对于山地丘陵城市，地形是制约因素，同时较容易造就富有变化的城市景观。在山地丘陵城市更要注重生态环境保护，加强水土保持，构建“山、水、绿、城”和谐共生的城市特色。对于山地丘陵城市的各组团之间要做好组团间绿地保护和监管，要主动进行控制，预留出组团绿地。

3.5 注意组团间距离，加强交通建设，提高组团间可达性

组团城市的布局关键是要处理好集中与分散的“度”，既要合理分工、加强联系，又要在各个组团内形成一定的规模，使功能和性质相近的部门相对集中、分块布置，组团之间必须要有快捷的交通联系[5]。组团城市发展模式的弊端之一就是道路交通联系不便，尤其是距离主城区超过20 min的车程会直接影响通勤和生活成本的提高。晋城总规确定的巴公区、高都区距离主城区较远，到目前为止仅仅有环城高速公路这一条快捷通道联系主城区，快捷通道的不足在一定程度上也影响了巴公区和高都区的发展。

[1] 华中科技大学城市规划研究院，晋城市规划设计研究院.晋城市城市总体规划(2008—2020)[Z].2008.

[2] 晋城市规划设计研究院.晋城市城市近期建设规划(2010—2015)[Z].2010.

[3] 刘爱华，谢正观，王家卓.GIS技术在山地城市生态敏感性分析中的应用[J].中国科学院研究生学报，2012，29(4)：455-459.

[4] 邱 强.“反规划”理念在山地城市空间拓展中的应用[J].规划师，2006(4):26-29.

[5] 吴志强，李德华.城市规划原理[M].第4版.北京：中国建筑工业出版社，2010.

Research on overall planning implementation of mountainous and hilly cities

He Weiguang

(Jincheng Planning & Design Institute, Jincheng 048000, China)

From the spatial development law, development speed, dynamic mechanism and other aspects of mountainous and hilly cities, this paper discussed the existing problems in Jincheng city overall planning implementation, and analyzed the causes of ineffective implementation, put forward the improvement suggestions of city overall planning and implementation of mountainous and hilly cities.

urban planning, mountainous and hilly city, infrastructure, land

1009-6825(2016)34-0023-03

2016-09-23

贺伟光(1982- )，男，硕士，工程师，国家注册城市规划师

TU984

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