城中村改造规划中的利益平衡

赵 旭 花

(晋城市规划设计研究院，山西 晋城 048000)



城中村改造规划中的利益平衡

赵 旭 花

(晋城市规划设计研究院，山西 晋城 048000)

介绍了晋城市城中村的基本情况与改造模式，并以晋城市兰花路片区城中村改造规划为例，分析了该片区规划改造的利益主体，并提出了其规划改造设计思路与方案，指出以利益协调机制的构建推进城中村改造，是未来城市解决城中村问题的根本途径。

城中村，利益主体，改造规划，设计理念

1 晋城市城中村概况

1.1 城中村定义

城中村是城市化进程中出现的一种特有的现象。从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果。从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。

1.2 晋城市城中村基本情况

晋城中心城市现有城中村(含村庄型社区)165个，涉及户数约4.8万户，人口约15.3万人，村庄平均人口约924人；现状建设用地约2 041 hm2，村庄平均建设用地约12.4 hm2，人均建设用地约134 m2。城中村改造是进一步改善群众居住环境，解决城乡并存的二元结构，拓展城市发展空间，推进城市化进程，增强中心城市的承载力、凝聚力和辐射带动力，以及全面提升城市品位的必由之路。

1.3 晋城市城中村改造模式

晋城市提出“政府监管、村为主体、自我改造、自求平衡”的城中村改造新模式，具体做法是：发挥村(居)委改造的主动性，调动群众参与改造的积极性，运营城市土地资产，对城中村统一规划，拆旧建新，以高代低，集约利用。土地实行拆建分离，除回迁安置用地外，一律公开出让，出让所得返还村组织，用于改造工程，这也能克服拆迁成本大、改造资金缺等现实困难，从而保证城中村改造的良性运转。

2 三村改造前期分析

2.1 规划背景

大岭头村、小刘家川村、枣园村位于晋城市主城区东北部兰花路片区内，兰花路片区是城市未来发展建设的重点地区，是以文化娱乐、会议展览、旅游服务、商贸、生态休闲和居住功能为一体的综合片区，具有极大的开发优势和潜力。随着兰花路的开通、花园头河水系的开工建设以及大型公用设施的选址，大岭头村、小刘家川村、枣园村城市化改造项目迎来了前所未有的好机遇。

2.2 利益主体

本次规划中，有多个利益主体，三个村、三个开发商、政府。关于它们的利益主要体现在以下几个方面：

1)城市政府。在兰花路片区改造过程中，政府在前期投入了较大的资金，修建兰花路，建设花园头河水系，需要在城中村改造过程中能有所回报，来平衡之前的投入。城市政府在“城中村”改造中的另一大利益来自于土地收益，通过用地的盘活，增加周边用地的价值，获得一定的资金收益。

2)三个房地产开发商。三个村庄相互交叉，各自为政，晋城市城中村改造原则是“政府主导、统筹协调、村(企业)为主体、自求平衡、市政先行、逐步推进、集约发展、产业带动”，村委可以选择开发商。三村改造中存在三个不同的开发商，所以要兼顾各个开发商的利益。

3)三个城中村。三村现在用地界线相互交叉，在规划过程中面积整合再划分，存在用地的重新划定，这也成了利益之间的相互博弈。

3 三村改造规划简介

3.1 设计理念

1)尊重自然、营造景观。本次规划坚持尊重自然，合理改造地形的原则，不仅有效解决区域防洪排水难题，同时塑造出丰富的微地形景观。规划用地现状地形较复杂，场地内有自然水系冲沟，利用并修复自然生态与水系，营造宜居怡人的居住环境是我们方案设计的重点之一。

2)关爱民生、改善环境。在利益平衡方面，将公众的利益放在首位。本次城中村改造规划以实现城市形象大提升、居住条件大改善、集体经济大发展、居民生活大改观为重要任务。规划通过加强三产服务业功能，为村民增加就业机会、提高收入，切实改善人居环境，提高幸福指数。

3)集中连片、和谐共生。本次规划本着统一规划、分期分片建设的原则，科学统筹了各项公用设施，不仅完善了小学、幼儿园、社区服务功能，而且保障了水、电、气、暖等设施的配套，使公共资源实现了共享化、规模化和品质化。

3.2 编制重点

本次规划依据控规和城市设计，按照城市精细化建设管理要求，着重强化了区域功能布局，优化路网交通组织，完善公用设施配套，提升了居住环境品质，同时妥善解决了居民回迁安置和就业，兼顾了开发实施主体利益。

3.3 方案特点

1)三村用地相互交叉，规划设计中如何科学整合布局，合理划分使用是保障规划实施的前提。

解决思路：对现状进行了细致调研，重点盘点村界、现状保留建筑、现状企业、采空区、煤矿井田开采范围等现状情况。

对相关规划进行了全面梳理，主要在路网和设施配套方面，进行了科学论证和深化设计，构建成为居住区交通骨架、承载基础。

对规划用地进行了合理划分，各村核定用地布局尽量不突破现状权属界线，土地使用在满足城市规划管理建设的要求下，充分结合村民开发意向。

2)三村建设各自为政，规划中如何统筹配置服务设施和市政基础设施是形成高品质居住区的关键点。

解决思路：高品质住区的形成，公用设施配套水平是高品质社区形成的根本条件，按照建设晋城市城中村连片改造样板区的目标要求。在规划布局中，强化了由社区管理、超市、卫生所、文化站、学校、商业内街等设施集中布置形成的社区公共服务中心。

从总体布局和社区建设的角度，配套公用设施。在用地布局上优先解决了小学、幼儿园、卫生所等公共服务设施用地，在市政工程配套上科学论证了供热、供气、排水等工程的系统设计和站点设置。

3)村民就业不容乐观，规划中如何发展三产服务业，增加就业机会和经济收入是促进村民参与城中村改造的根本。

解决思路：结合片区总体功能定位，在规划用地内较好地布置了多处大型商业服务业设施，尤其在村民安置区附近集中打造了特色商业步行街，同时提出建设社区服务管理岗位，优先村民就业，保证了村民的利益以及社会的安定与和谐。

4 分析与思考

本次规划涉及利益主体较多，规划方案本身就成为了协调各方利益的主要手段，在此过程中经过了长时间的调整与协调。规划主管部门代表着社会的公共利益，同时要考虑开发商的利益，才能使做出来的规划可以实施，并能产生一定的社会效益、经济效益和环境效益。以利益协调机制的构建推进城中村的改造是未来城市解决城中村问题的根本途径。

4.1 科学确定各方利益，保障公平合理

城中村改造规划，重要的是充分的调研，科学的分析，合理界定各利益相关者的利益。政府的合理利益是使城市健康有序发展，城中村改头换面，成为城市真正的一部分，实现经济、社会全面的发展。城中村改造的开发商的合理利益是有一定的利润获得。村民的合理利益是获得合理的回迁安置及稳定的社会保障。要正确引导村民全面观察和考虑改造的成本和收益,把谋求合理的安置和长期的社会保障作为自己的主要目标。

4.2 建立完善相关制度体系，确保依法改造

城中村改造是一项复杂的社会系统工程, 需要完善的法律支撑和相关政策指引，目前各地方都存在一定程度的欠缺，需进一步完善和改进。突破二元土地制度，完善房屋拆迁补偿标准，针对区域不同细化城中村改造的模式。通过完善的法律法规程序，结合完备的部门协调，才能很好推动城中村改造。

4.3 强化部门职责，协调各方利益

政府是社会的管理者,应该是利益之争的协调者。在城中村改造中,应进一步加强对城中村改造工作的领导，成立“城中村改造领导组”，实行全方位的组织领导，对各个环节应形成统一标准的流程制度。政府管理与协调的重点应是审查改造方案的合理性、监督部门的行政行为、组织和规范改造市场、监督开发商的行为规范、协调过程中出现的突出问题等。晋城市兰花路片区城中村改造通过政府的组织与协调，打破了“南北为界，各自为政”的僵局，形成了“集中连片、整体规划”的整体态势，有效保障了片区科学合理布局。

5 结语

城市化是人类发展的必然进程，是历史发展的必然趋势。社会的进步与城市化的发展应是同步进行的，城中村是中国城市化进程中出现的一种特殊历史现象，是中国城乡二元体制中所特有的社会现象，是一个复杂的系统工程。只有各方利益得到保障才能使城中村改造顺利稳步进行，实现城市全面、协调、可持续的科学发展。

[1] 陈 欣.城中村改造过程中存在的问题及对策研究[J].现代商贸工业，2008(1)：79-80.

[2] 王剑青.城市化进程中城中村的治理[D].武汉:华东师范大学博士学位论文，2008.

[3] 李 强，乐国安.社会转型期心理困扰的社会成因与调适[J].内蒙古社会科学(汉文版),2001(3)：15-18.

The benefit balance of reconstruction planning of village in the city

Zhao Xuhua

(Jincheng Planning & Design Institute, Jincheng 048000, China)

This paper introduced the basic situation and reconstruction mode of village in the city in Jincheng, and taking the reconstruction planning of village in the city of Jincheng Lanhua road area as an example, analyzed the interest subject of this area planning transformation, and put forward its planning reconstruction design ideas and scheme, pointed out that construction and promotion of village in the city reconstruction taking interests coordination mechanism was the fundamental way solve the village in the city problem of future cities.

villages in the city, interest subject, reconstruction planning, design concept

1009-6825(2016)34-0025-02

2016-09-24

赵旭花(1981- )，女，工程师，城市规划师

TU984

A