中部欠发达地区精准扶贫应聚焦“村出列”
——基于宿州市扶贫攻坚的调查

刘小阳

1.宿州学院生物与食品工程学院，安徽宿州，234000；2.中共宿州市委党校市情研究中心，安徽宿州，23400

中部欠发达地区精准扶贫应聚焦“村出列”
——基于宿州市扶贫攻坚的调查

刘小阳1，2

1.宿州学院生物与食品工程学院，安徽宿州，234000；2.中共宿州市委党校市情研究中心，安徽宿州，23400

对中部欠发达地区的安徽省宿州市的扶贫攻坚工作进行调查，发现宿州市根据上级的扶贫政策，实施了一系列有效措施，取得了超预期的成效，在全市359个贫困中有100多个贫困村今年申请出列；同时也发现宿州市在扶贫实践中存在五个方面的突出问题：一是智力扶贫不够，专业技术人才匮乏；二是产业项目雷同，存在巨大风险；三是扶贫产业基地成效不明显，资金利用率低；四是双包工作一定程度上流于形式，有时影响其他单位的正常工作；五是贫困村基础设施依然薄弱，应安排专门扶贫资金加以改善。并据此提出了精准扶贫的相关建议。

欠发达地区；精准扶贫；村出列；智力扶贫

精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式[1]，最终实现“户脱贫、村出列、县摘帽”的扶贫目标。作为国家战略，精准扶贫一提出就引起了学界的关注，一些学者从精准扶贫政策、模式、资金以及项目评估等方面进行研究，并取得了许多有价值的成果，对精准扶贫实践起到了很好的指导作用[2-8]。本文借鉴已有的研究成果，对中部欠发达地区安徽省宿州市的扶贫攻坚工作进行了初步调查，并从村出列工作出发，在分析已取得进展的基础上，提出了村出列的有关建议，以期为中部欠发达地区的精准扶贫提供参考。

1 户脱贫、村出列、县摘帽间的逻辑关系

精准扶贫的核心任务是“户脱贫，村出列，县摘帽”，其中“村出列”是一个关键节点。贫困村若要出列，一要通过各种精准扶贫方式让贫困人口逐渐脱贫，最终让全村的贫困人口下降到2%以下；二要发展一项有特色的产业；三要使村集体有稳定的经济收入来源，且年收入在5万元以上；四要改善村内基础设施和基本公共服务。做好了这四方面工作，首先是户能脱贫，使贫困人口的比率下降；其次是借助诸多的扶贫开发项目和村集体的收入改善村内基础设施，提高公共服务能力。只有贫困村脱贫出列，贫困县才能摘帽。因此，加强精准扶贫中的“村出列”具有非常重要的意义。

2 宿州市村出列工作分析

为了解宿州市精准扶贫中村出列的基本情况，笔者对宿州四县一区的村出列情况进行了调查，调查发现：各县(区)党委和政府都高度重视扶贫工作，不仅成立了扶贫工作领导小组，明确了主要领导作为帮扶工作的第一责任人，而且明确分管领导，落实具体人员，确定工作目标，完善工作机制。在乡镇组建了扶贫工作站，村委配备了扶贫专干。组织机构健全，人员到位，经费充足，工作开展有力，已形成了浓厚的扶贫攻坚氛围。如国家级贫困县砀山县，为了加强对扶贫开发工作的领导，调整了扶贫开发领导小组，由县委书记任扶贫开发领导小组第一组长，县长任组长，副书记、分管副县长任副组长，县直有关单位主要负责人为成员；同时加强了县扶贫开发办的建设，新增15名工作人员，为各乡镇组建了扶贫开发工作站，并配备三四名工作人员，全县60个贫困村都配有扶贫专干，并安排一名县处级党员干部任脱贫攻坚第一书记。在这种良好的氛围中，县、镇、村目标一致，明确重点，理清思路，狠抓扶贫项目建设，如光伏扶贫、教育扶贫、产业扶贫、金融扶贫、搬迁改造扶贫、健康扶贫、创业就业扶贫、政策兜底保障等，逐渐让贫困人口脱贫。同时发展特色产业，提高村集体经济收入，村内基础设施和公共服务能力得到不断改善，如泗县彭鲍村在确定扶贫项目时，经过深入调研和周密考虑，广泛征求广大农民群众的意见，让农民群众提出本村经济发展思路，从自身实际出发提出致富增收的想法，并将各种建议汇总，了解贫困户的真实愿望。在此基础上，积极开展调查、规划、设计与项目申请与实施等工作，结合村的实际情况和村民愿望，突出抓好重点项目建设，改善群众的生产条件，提高村民的生活质量，改变了贫困村贫穷落后的面貌。如利用光伏扶贫项目建立了783千瓦和60千瓦两个光伏地面发电站，年发电量40万度，年收入约40万元；同时开发大棚养鸭和大棚设施农业项目，将带动30多户近90人脱贫。另外，利用扶贫开发项目，将各自然村的乡间小路修建成了水泥路，新建沟桥涵74座，疏浚中小沟87条，并在村内安装了太阳能路灯，方便了群众的出行；打深水井1眼，并铺设了供水管道进入村民家庭。村民的生活和村内基础设施明显得到了改善。

总而言之，自实施精准扶贫以来，宿州市精准扶贫工作在市委、市政府的组织领导下，根据上级的扶贫政策，制定了适合宿州市实际情况的政策，实施了一系列措施，经过县(区)基层扶贫工作人员的艰辛努力，取得了超预期的成效，预计全市359个贫困村中近三分之一的贫困村今年申请出列。

3 宿州市村出列工作存在的不足与建议

虽然宿州市在扶贫攻坚中为村出列做了大量的工作，赢得了不少扶贫开发项目，使部分贫困人口摆脱了贫困，部分村集体的收入稳步提高，村内的基础设施得到明显改善，方便了村民生产和生活，村民的幸福指数也得到明显提升，但也应充分认识到精准扶贫是一场硬战、攻坚战，需要在实际工作中不断创新体制机制，不断开发扶贫产业项目，做到以人为本，精准扶贫，让户脱贫，村出列，县摘帽。就目前而言，宿州市的村出列工作还存在诸多问题，尤其是在扶贫实践中发现的以下几个突出问题急待解决。

3.1 智力扶贫不够，专业技术人才匮乏

调研中发现镇、村两级扶贫工作人员普遍感觉到三难：扶贫资金使用难、扶贫项目落实难、产业项目开发难，主要原因是基层缺乏相应的专业人才，扶贫工作中的智力扶贫没有规划、落实好。扶贫资金来自财政，专款专用，镇、村两级工作人员都想科学地使用好这笔资金，发展产业项目，改善村内基础设施，但基层金融人才匮乏，如何合理安排扶贫资金常存困惑，决策时摇摆不定，影响了村出列工作的进展。由于基层缺乏项目规划、设计和生产技术方面的人才，一些核批的扶贫项目难以落地，影响了项目的进展。尤其是村干部和村民文化科技水平不高，不能充分根据利用村里现有资源和生产实际开发新的产业项目，大多仍是“等靠要”。为此，建议：(1)市政府应尽快出台智力扶贫的相关政策，建立扶贫智库，将村出列工作中需要的金融、经济管理、规划设计、旅游、电子商务、农业、生物技术、林学、园艺以及企业管理等方面专家纳入扶贫智库，有的放矢地安排到相应的贫困村，从技术层面解决资金运用和产业发展问题，从而做好智力扶贫工作。(2)市政府应尽快出台国有企业与民办企业差异性扶贫的相关政策，引导、激励企业带着项目、带着技术甚至带着资金扶贫，这是发展村级产业急需的，也是村民所渴望的。

3.2 产业项目雷同，存在巨大风险

从调研情况看，宿州市村级产业虽然有光伏发电、种植、养殖、旅游、电子商务、农产品加工、秸杆综合加工以及其他工业企业多个门类，但主要集中于光伏发电、种植、养殖三大方面。其中，所有贫困村都有种植和养殖产业，这与宿州市土地资源丰富，属于传统农业大市有关，但多数村种植或养殖品种雷同或相近，差异化不明显，存在巨大风险：一是自然风险，一旦出现异常天气，发生自然灾害，无任何抗风险能力；二是市场风险，由于种植或养殖品种差异化小，产品一旦同时上市，市场饱和，存在产品无法外销的市场风险。为此，建议：(1)市、县(区)农业部门要为农业生产广泛搜集信息，了解种植和养殖市场行情，为各乡镇、村的种植和养殖企业(户)提供相关信息，指导其选择种植或养殖品种，走差异化种植或养殖之路。(2)政府应指导涉及农业保险的保险公司开发种植和养殖农业保险新品种，为广大种植和养殖企业(户)提供种植和养殖保险，从而为贫困村的种植和养殖产业保驾护航。

3.3 扶贫产业基地成效不明显，资金利用率低

据不完全统计，宿州市四县一区共建有100个扶贫产业基地，运用专项扶贫资金建设了设施农业大棚、养鸭大棚等，旨在帮助贫困户通过发展特色种植或养殖增收脱贫，但是，一方面受文化水平、劳动能力和思想认识等因素影响，一些贫困户种植或养殖意愿不高；另一方面在“企业+养殖户(农户)”模式中，企业与养殖户(农户)之间存在极大的信息不对等，即企业在供苗、供料、技术指导和疾病预防中的成本以及回收产品明细与收益没有明明白白地呈现在合同中，这也影响了贫困户种植或养殖户的积极性。从而造成部分新建的大棚外租不成，即使租出，租金极低，种植或养殖户以及村集体收益难以保证，扶贫资金利用效率偏低。为此，建议：(1)各县(区)要积极为建有种植或养殖大棚的贫困村，安排专业技术人员对种植或养殖户进行技术培训，并有计划地进入大棚进行现场指导，以保证种植或养殖成功。同时，各贫困村要大力宣传，引导贫困人口积极参加培训，学习技术，积极主动租用大棚，发展种植或养殖产业。(2)在“企业+养殖户(农户)”模式中，政府要引导企业依法合作，与养殖户(农户)签订明细的合作合同，适当时乡镇或村委可参与担保、证明等，从而保护农户的劳动收益。

3.4 双包工作一定程度上流于形式，有时影响其他单位的正常工作

双包工作(单位包村，干部包户)是精准扶贫中的一项重要举措，但实践中，宿州市各县(区)都在一定程度上有流于形式之嫌。如在单位包村中，有的包村单位仅隔一段时间安排干部到村里看看，没有实质性的扶贫计划和内容；在干部包户中，虽然干部都能按要求走进贫困户家庭，但相当一部分干部限于经验、精力、能力和财力以及其他资源，也无法提供实质性的扶贫帮助。在调研中发现，有的县安排教师包村，当老师走进贫困户家时，贫困人口问：“你能帮我什么？”时，老师无言以对，甚为尴尬。尤其在相关检查和评估时，要求教师停课去帮扶，影响了正常的教育教学工作。为此，建议：在双包工作中，乡镇、村要积极与双包单位和干部个人进行沟通，要求他们根据所包村、所包户的实际需要安排扶贫内容，有计划地做好包村、包户工作，绝不能影响相关单位的正常工作。

3.5 贫困村基础设施依然薄弱，应安排专门扶贫资金加以改善

由于是农业大市，经济欠发达，多年来村集体收入微乎其微，无法安排资金建设公共基础设施。从笔者走访的拟出列或未出列贫困村看，虽然近年来各县(区)政府加大了贫困村公共基础设施建设的投入，但仅有少数贫困村的基础设施得到明显改善。由于贫困村基础设施的原有基础太薄弱，“欠帐”太多，道路、农田水利以及其他公共服务设施等还相对薄弱，制约了经济发展，不能满足脱贫攻坚工作的需要。为此，建议：各县(区)要做好各贫困村公共基础设施和公共服务的摸底工作，根据各贫困村的实际需要，申请或安排专项扶贫资金，加强公共基础设施建设，提高公共服务能力，从而改变乡村面貌，提高村民生活质量，让贫困村尽快走出贫困之列。

[1]精准扶贫[EB/OL].[2016-08-26].http://baike.baidu.com/

[2]孙璐.扶贫项目绩效评估研究：基于精准扶贫的视角[D].北京：中国农业大学管理科学与工程学院,2015:23-28

[3]宫留记.政府主导下市场化扶贫机制的构建与创新模式研究：基于精准扶贫视角[J].中国软科学，2016(5):154-162

[4]杨承亮.扶贫治理的实践逻辑：场域视角下扶贫资源的传递与分配[D].北京：中国农业大学研究生院,2015:15-20

[5]吕菊俊.浅析产业融合视域下我国农村扶贫开发新路径[J].中国农业信息，2016(15):12-13

[6]杨林华.农村扶贫模式创新研究：以广东省农村扶贫实践为例[D].武汉：华中师范大学公共管理学院，2014：8-12

[7]张梅.江苏省苏北地区扶贫机制研究：基于新沂市“扶贫到户”的调查[D].南京：南京农业大学研究生院，2014:17-21

[8]吴珏,谢祥项,范士陈.国际旅游岛背景下海南旅游扶贫策略研究[J].特区经济，2011(5)：160-162

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.12.001

2016-09-15；

2016-10-28

刘小阳(1963-)，安徽怀宁人，教授，主要研究方向：三农问题。

F323.8

A

1673-2006(2016)12-0001-03