完善我国环境行政执法监督的建议

（福建省永安市环境监察大队 福建三明366000）

（福建省永安市环境监察大队 福建三明366000）

我国正处于环境问题高发的时期，其中环境行政执法执行力不强、执法主体素质较低、法律依据缺乏规范性等问题是导致环境执行难的主要原因，也是制约我国环境保护的主要原因。本文借鉴于国外环境行政执法的先进经验，结合我国环境行政执法的现实问题，希望通过这样的对比研究可以探索出一套适应我国环境执法的改革措施。

环境行政执法监督诉讼

监督环境行政执法行为的方式有很多种，包括权力机关的监督和行政机关内部体系的监督；既有上级主管机关的监督又有本机（改为本级）政府的监督；最广泛的监督方式是社会监督，不仅有社会新闻媒体的监督而且还有社会公众参与坏境行政执法的监督方式。除此之外一个比较传统的监督方式就是司法监督，通过诉讼的方式让环境行政执法机关承担其在执法过程中的违法行政的法律责任以达到监督其执法的目的。但是在我国由于环境损害事实难以认定，受侵害的相对人难以统计的不同原因，环境公益诉讼制度的建立阻碍重重。伴随着我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》的公布，我国环境公益诉讼制度的构建存在一定基础，在《环境保护法》的修改中最终确立了环境公益诉讼制度。这对于我国的环境保护事业的发展和我国环境法学理论的发展都具有极大的推动作用。但在我国环境法律中除了这样一个原则性规定之外，再无具体的有关环境公益诉讼的程序规则的规定。尤其是针对环境行政公益诉讼制度来说，上述法律中都是没有规定的。因此在结合我国《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的相关规定并借鉴国外的有益经验的同时，构建适应我国的环境行政公益诉讼制度是当下的首要任务。

1 环境行政公益诉讼的损害赔偿范围

在《国务院关于印发<国家环境保护“十二五”规划>的通知》基本原则中，要求环保惠民、促进和谐，要求坚持以人为本，保障人民群众可以喝上干净的水，呼吸到清洁的空气，吃上放心的食物。这样的工作方针足见我国环境问题的严重程度以及我国对人民群众的环境权益的重视程度。基于此，我们认为在环境行政公益诉讼中损害赔偿范围不仅包括实质性损害赔偿，还应该包括非实质性的损害赔偿。切尔诺贝利核泄露（改为泄漏）事件作为标志性事件使得当今社会进入到“风险社会”。环境风险作为客观事实是环境保护的一个重要方面。环境决策行为往往以通过环境信息收集后的科学数据为依据，同时常常要在科技未知中作出，对其“是非”的判断往往具有滞后性，这也使得对于环境行为具有风险应对的特色。在我国各单项环境法律断裂不协调、环境风险监测机构各自为政的情况下环境风险的承担发生转移，但是社会公众不应为此买单。由此环境行政执法行为带来的非实质性损害应该成为环境行政公益诉讼的损害赔偿范围，这也是符合我国的环境政策价值追求的。

2 环境行政公益诉讼的原告资格

环境行政执法作为环境法学和行政法学的交叉学科，应该适用我国《行政诉讼法》中关于原告资格的规定，即第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有厉害（改为利害）关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告资格不仅仅局限于与行政行为有直接利害关系的公民、法人或者其他组织，扩大了原告的资格范围，为公民维护自己的合法权益提供了法律依据和途径。这样的规定与环境行政执法活动中原告的确定也是相是符合的。由于大气、水等环境问题存在流动性的特点，如果原告的资格范围还是局限在直接的利害关系人上对于公民合法的环境权益的保护是不利的，同时也达不到有效监督环境行政执法机关的执法活动。为了扩大环境行政公益诉讼的原告资格的范围有效地进行诉讼活动，应该根据《环境保护法》第五十八条明确民间环保组织的资质问题，有权依据因环境违法行为造成的非实质性损害而提起诉讼。

3 环境行政公益诉讼的被告参与庭审

环境行政公益诉讼中的被告可依据我国《行政诉讼法》的规定来明确。问题在于该法修改后的一个亮点即行政首长出庭应诉制度，该制度解决了以往行政诉讼中“民告官，不见官”的尴尬问题。在司法审理过程中由于管辖法院的审级问题，法官应如何应对行政首长出庭应诉制度，我国司法权力和行政权力对抗时如何解决，我们认为行政首长不仅要受到《公务员法》的规制，而且还可以通过申请权力机关旁听审理的方式参与监督行政机关的出庭义务。这样既可以保证司法机关独立行使审判权又可以监督并督促行政机关履行出庭义务。

4 环境行政公益诉讼的其他程序规则

首先，环境行政公益诉讼的提起应该遵循一定的前置程序。为节约行政资源以及促进环境行政执法机关的自我监督，应该在原告起诉之前就致其受损害的行政行为相（改为向）有关行政机关进行通报。在通报的情况下如是（改为如果）行政机关不予答复或者其新的行政行为不合法，原告即可向法院提起诉讼。这样的做法是大多数公益诉讼制度国家的共同内容，前置的期限的惯例一般在30天或60天。笔者认为该制度的目的同行政复议制度的目的是相同的，都是通过行政机关处理争议，降低司法成本、节约司法资源。

其次，明确双方的证据责任。行政诉讼中由于双方当事人地位的不平等性，行政机关作为被告其证据责任多于原告，原告一般对其资格问题及受到的损害的事实承担证据责任。在环境行政公益诉讼中环境问题的不确定性和专业性导致原告的损害事实的认定难度增大，因此考虑环境行政执法的实践情况应该减轻原告的证据责任，对于损害事实应（改为只）承担证明责任即只要提供证据证明存在损害事实即可，无需承担败诉的风险。法院在损害事实与损害结果之间的因果关系认定上，应持较宽松的态度和标准来维护原告的弱势地位。同时法院在证据调取上应该扩大证据范围，承担更多的责任。

最后，促进律师参与和代理诉讼。该行政法律问题可参照我国《民事诉讼法》的规定，适用败诉方承担诉讼费用的规定。为鼓励公民或社会组织运用法律武器维护自身或公共合法的环境权益，保障环境行政公益诉讼的顺利进行，应引入法律援助制度，在原告无力承担律师费用的情况下仍能够通过诉讼的方式依法维护自身或公共利益。

[1]孟凡华.关于节能监察推进生态文明建设的实践与思考 [J].江苏科技信息.2014(02).

[2]周实,张经纬.完善地方政府节能减排行政奖励对策研究 [J].沈阳干部学刊.2010(04).

完善我国环境行政执法监督的建议

■林彩惠

X83[文献码]B

1000-405X（2016）-10-367-1