我国目前反行政垄断难的原因

【摘要】分析我国反行政垄断举步维艰的原因，可以进一步把握政府与市场关系及作用的边界。规制行政性垄断行为一直是我国反垄断的难题，即使我国在07年颁布了解决这一问题的重要立法——《反垄断法》，却也一直未达到预期的效果。结合我国历史背景和当今国情，究其反行政垄断难的原因，可从行政垄断的形成原因、反行政垄断的制度设计以及在行动上如何破除行政垄断探寻，找出真正阻碍反行政垄断的绊脚石。

【关键词】政府与市场；行政垄断；规制行政垄断；立法缺陷

一、行政垄断形成的复杂性

在许多情况下，垄断的产生是因为政府给予一个人或一个企业排他性地出售某种物品或劳务的权利，有时垄断产生于想成为垄断者的人的政治影响。政府可以创造垄断，但这些垄断并非都是行政垄断，例如在知识产权上对专利和版权的保护就是为了鼓励创新。同样，行政垄断在不同的历史时期也都曾出现过，无论是我国封建时期的盐铁等国营专卖还是欧洲中世纪时期国王利用国家权力垄断市场。不同类型的国家也都有行政垄断的身影，即便是崇尚市场经济、竞争自由的发达国家，也会对部分特殊行业、公用事业的控制和某些商品的专卖。

导致各国长期出现行政垄断的原因只有一个——政府无法自己限制自己。在市场竞争中，国家本应该担任制定规则和裁判员的角色，而许多行政机关却充当起市场参与者的角色，正常情况下有参与者违法规定裁判可以取消其参与资格。而政府机关参与其中时，怎么会自己判定自己违规？更甚者，会以其利益为中心，去制定有利于自己利益的规则。大多数国家在规制行政垄断行为时大多会通过法律监督和约束政府机关，但是政府各部门之间的利益有着千丝万缕的关系，怎么肯放权，怎么肯牺牲自己的利益，大多数“官官相护”罢了。这也是行政垄断一直无法根除的症结所在。

二、我国反行政垄断制度设计的缺陷

1、行政主体规定的模糊性：地方立法机关被排除

我国《反垄断法》第8条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”从法条本身看，我国反垄断法并未对行政主体的范围进行规定，也没对行政机关以及组织的等级进行规定。也就是这种模棱两可的规定，使得在现实生活中许多行政垄断的行为是通过立法立法机关或地方政府通过立法实施的。加之我国《行政诉讼法》明确规定抽象行政行为不可诉，地方政府对此方法的运用就更是轻车熟路。因此行政主体规定的模糊性，让许多行政垄断行为披上了“法制性”的外衣，就更加难以查处了。

2、行政垄断行为认定标准的缺失

我国《反垄断法》第五章对行政垄断行为是采用“列举式”的认定标准，考虑到目前我国瞬息万变的经济状况，这种列举依旧是不全面的。该法大部分规定的是规制地方性行政垄断行为的条款，行业性垄断规定甚少。例如，它没有规定政府的不合理授权行为，即在竞争性行业和缺乏法律依据生物情况下，行政机关随意给个别企业不公平的优惠待遇或者不公平的授权，由此使他们和一般企业相比出于不公平的竞争地位。

我国《反垄断法》第51条第1款规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给与处分。”首先，这个条款规定了规制我国行政垄断行为的执法机关是一个所谓的“上级机关”，可“上级机关”毕竟不是一个确定的行政部门或司法机关。并且这些机关里的工作人员大多是行政人员，对反垄断相关的知识知之甚少，专业性不够。其次，政府部门的上下级机关大多有着利益、人情的牵扯，很多情况是明知违法却睁一只眼闭一只眼，大事化小小事化無罢了。

第51条同样提出“反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”，这无疑是赋予了反垄断执法机构一个“建议权”，但这个建议的效力多大，上级机关是否会听取采纳都是一个值得商榷的问题。而且，建议不具有强制性，反垄断执法机构的层级也未必比上级机关高，因此这个规定并未起到什么实质性的作用。

三、实际执行规制行政垄断行为的艰难

1、行政垄断执法机构混乱且层级太低

目前，我国有三家反垄断执行机构：商务部、国家工商总局和国家发展委员会。这三家执法机构由于层级差不多，常常各行其是，有的时候为了自己部门的利益，互相争抢着管，也有时互相推诿，都置之不理。而且我国法律规定行政垄断的执法机构是“上级机关”，反垄断执法机构只有一个建议权。由于这些机关都只是局级机关，上级机关对其提出的建议是否被采纳，在对更高级的行政机关的建议权是否能发挥作用，都是问题。没有一个权威性较强、层级较高的反垄断执法机关，再完善的制度也只能被架空，得不到实施。

2、反行政垄断涉及政治、经济体制改革

讨论行政垄断问题，应立足于考察政治和经济体制根源，并清晰辨识中国与前苏联、东欧国家在这一问题上的异同之处，在准确把握国情的基础上归纳出行政垄断的中国特色，进而对症下药、有的放矢。首先，我国还有部分经济领域由国家主导，国有企业对许多行业市场还有着不可逆转的支配力，一些计划经济时期的做法被保留下来，经常出现政企部分的现象，这些都给行政垄断提供了许多可乘之机。其次，在94年实行了财税体制改革后，地方与中央财权划分，分开收税，地方政府为了保证自己的财政收入，不得不进行地方保护主义来扩大财源。最后，由于目前干部的考核和政绩与地方经济发展情况挂钩，部分官员为了自己职位的晋升，滥用他们手中的行政权力干预经济。而要是反行政垄断真正有所成效，这些不合适的体制都必须进行改革。可是，众所周知改革周期长、成效显著的较慢、难度较大，行政垄断必将会在中国长期存在。

四、结语

尽管目前我国反行政垄断的步伐十分缓慢，成效甚微；尽管我国相关制度的规定还不尽如人意，但是只要我们从不同的阶段分析出反行政垄断举步维艰的原因，逐个击破，一定可以在这方面向前跨一大步。我们应该看到《反垄断法》对规制行政垄断的意义是十分重大的，不仅表明了国家对反行政垄断的决心和态度，也有利于培养我国市场经济的竞争氛围，当前最重要的就是借鉴国外经验结合我国国情，完善反行政垄断的制度，并建立一个权威性、专业性的统一执法机构。我们也要看到，行政垄断问题是研究市场与政府关系的一个十分合适的载体，规制行政垄断的过程，实际上就是我国不断改善政府调节经济职能、实现和维护经济民主的过程，也是我国探寻政府与市场作用的边一次实践。或许前进的路崎岖不平，但我相信我们已经踏上了反行政垄断的破冰之旅。

【参考文献】

[1] 王晓晔. 行政垄断规制的困境与展望[J]. 中国物价， 2014，3.

[2] 王保树. 论反垄断法对行政垄断的规制[J]. 中国社会科学院研究生院学报， 1998，5.

[3] 许光耀. 行政垄断的反垄断法规制[J]. 中国法学， 2004，6.

【作者简介】

刘梦莹（1992—），女，湖北宜昌人，四川大学法学院2014级硕士研究生，主要研究方向：公司法。