对我国房产税改革的认识

摘 要：2011年，上海重庆成为首批房产税改革试点，率先出台了房产税征收的暂行办法，打破了自1968年以来的“个人所有的非营业性的房产免征房产税”这一规定。本文结合上海重庆试点房产税改革的背景及两地改革实施的暂行办法，结合实际情况，进一步探讨我国房产税改革的困境。

关键词：房产税改革 沪渝试点 存量房

一、房产税改革的背景

我国自从1994年实行分税制改革以来，地方政府长期缺乏可靠的财政来源，因而形成了我国特有的以土地出让金为主体的畸形地方财政模式。当前土地政策直接导致房屋土地的七十年租金进入住房成本，推高了土地要素价格，高成本直接被开发商分散到了消费者头上，房价也随之水涨船高，同时随着政府对于房地产市场投机行为的打压以及三四线城市房地产市场的需求饱和，导致土地财政受到较多不利因素的影响由此给未来的地方财政收入带来较大的潜在危机。土地的价值由两部分组成，一部分是土地的内在价值，这是由土地资源的稀缺性决定的，因为全世界的土地资源的数量是恒定的，包括已经被人类所利用的和在可预见的未来能够被人类利用的土地，而土地资源是固定的不能移动的，因此在不同的区位范围内存在差异性，这就造成了在某些地区有不可避免的人地矛盾；另一部分是公共部门带来的增值，包括：地方政府投入的基础设施、提供的公共产品（如道路桥梁、绿化、治安）等，这些因素使得公共设施建设投入不同的地区的同等房屋具有不同价值，地方政府应该按照使用者付费的原则以征税的方式向那些享受了政府投入带来增值好处的房屋所有人或使用人收取这部分利益。由于我国缺乏成熟的资本市场，导致大量闲散资金大量涌入房地产市场，根据1986年的《中华人民共和国房产税暂行条例》规定，把个人所有非营业用的房产列为免税对象，导致我国在个人房产的保有阶段就没有相配套的征收体制，个人持有多套房产没有额外成本。同时随着大中型城市土地资源日益枯竭，各种投机因素与恐慌心理的交错又进一步推高了房价。在此背景下，通过改变我国在个人拥有非经营性房产保有阶段没有配套税收体制的现状，从而逐步完善改革以实现对土地财政的最终替代，解决我国当前土地出让制度的弊病，实现资源有效配置，同时为地方财政收入来源提供一条可靠且稳定的渠道。

二、沪渝试点改革的政策规定及特征分析

作为全国首批房产税试点城市，沪渝两地在改革方案与侧重点上各有不同：

上海试点的征收范围只涉及增量房，属于固定税率且税率较低（0.4%-0.6%），在当前土地政策不变的情况下，上海出台的暂行办法会在新购房者和旧购房者之间造成不公；重庆试点的增收范围虽然包括了存量房及增量房，但采取分档征收，只对少量存量独栋商品房征收且还可以家庭为单位相应扣除免税面积，因此不涉及大多数老百姓的房产，其象征意义远大于实际意义。总结起来，上海重庆两地的试行方案都是以个人非营业性房产为征税对象、在自有住房的销售环节（针对增量房）、以商品房销售价格（应税住房每平方米市场交易价格）为计税依据，这使得此次房产税改革的商品税属性显著。房产税理应归类于财产税，财产税以财产为征税对象，属于对社会财富的存量课税，因此房产税应着重对存量房征税。但是由于征收房产税涉及到千家万户的老百姓，牵涉到的相关利益群体众多，如果从一开始便奢望能够大范围大力度征收，没有考虑目前国内对于房产税的接受度，很可能会引发一系列的社会矛盾和问题。从存量房的角度开征房产税目前存在以下阻碍因素：

1.房屋所有者或使用者是否有纳税能力。房产税的征税对象是房产，但房产税的最终来源是纳税人的收入，因此需要考虑房屋所有者或使用者是否有纳税能力。我国是一个传统的国家，几乎每一个家庭都会购买房产，但这并不代表拥有房产就有能力纳税。因为很多家庭都是貸款买房或者是父母支持缴纳首付款，工薪阶层靠工资收入缴纳后续的贷款利息，如果在此基础上对存量房征税，相当于提高了所得税，降低了大部分居民的福利。另外，存量房是过去财富的象征，而对存量房征收房产税却是对个人目前收入的所得征税，如果考虑到那些因过去收入较高或房屋购进价格较低而拥有与当下收入不相称的不动产的人，例如退休老人（只有一套房产自住）和经济情况恶化家庭，那么对存量房征税伤害的反而是老人和低收入群体等弱势群体。

2.存量房的价值评估问题。与商品税相比，征收财产税的各项成本投入更多，需要政府付出更高的征管成本，其中包括征收过程中额外的信息收集成本和重估存量财产价值的成本，以及在征收过程中发生的额外信息收集费用。如果要对存量房征收房产税，必须在大范围征收之前详细掌握现存的房产的信息，保证征收过程中不遗漏不重复征收，并做到最大限度内的公平公正与公开。然而三十年的中国的经济体制改革，造成了国内目前住房产权结构的多样性，不同产权的房屋，其房屋所有者的取得成本是不同的。如果按照沪渝试点暂行条例中以房产交易价格作为税基的方法很难对不同产权、不同获取时间、不同获取方式的房产进行公平征收。

3.土地出让金中隐含的房产税。地方政府作为农地征用市场的唯一买方和市地一级市场供应的唯一卖方，在土地交易中享有绝对的垄断地位，在分税制改革之后，地方政府预算内税收迅速流失，造成其对土地财政的严重依赖，因此地方政府通过限制商住用地的供给不断提高土地出让的价格。虽然在法律形式上，房产税与土地出让金是两种截然不同的制度，租金与税金可以一起实施，但是发达国家的地方财政是以房产税为主要税源，所以土地出让金并没有高到离谱，而考虑到中国的国情，如果不扣除存量房中已经包含的土地出让金，那么政府存在重复课税的可能，会带来社会福利的净损失。在其他体制改革没有同步推进的情况下，我国现阶段的房产税改革是基于现实约束条件下的无奈之举。因此，为了使试点顺利启动而不至造成太大的市场波动和社会动荡的考虑，沪渝两地的房产税试点方案的改革力度有限，征税范围涉及到的人群较窄，税率也相对较低。

三、现行房产税改革制度下的思路完善

我国现阶段实行的房产税改革的主要思路是发挥商品税属性，设置房产持有环节的成本，抑制投机需求；同时，那些持有多套房的房屋所有者也会考虑到增加的税收成本而出售多余房屋，增加了市场上的房源数量。政府通过此次房产税改革，增加房产投机成本，降低房产投机收益，期望达到抑制房价非理性上涨的效果，然而目前沪渝两地的改革方案并没有实现房产税自身的三大功能，即组织财政收入功能、调节收入分配功能和调节经济运行功能。现行试点的房产税改革方案意在调控房价、抑制投资，然而这毕竟不是房产税的财产税属性，因此之后的改革思路，是恢复房产税的财产税属性。然而在此视角下，还有许多准备工作需要展开。房产税改革牵涉到众多利益群体，同时考虑到我国宏观税收负担偏重、居民人均收入偏低、存在大量没有纳税能力的低收入群体等情况，如果贸然在全国范围内对存量房开征房产税，必然会引发激烈的社会矛盾，因此房产税改革是一个任重道远的过程，需要分阶段、按步骤稳步推进，需要与纳税人的承受能力相适应，最终逐步扩大房产税征收范围与征收力度。

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作者简介：范文君（1991.11—）女，重庆人，专业或研究方向：会计实务与内部控制 。