基层公务员预防腐败问题研究

赵佳 朱小松

[摘 要]十八大以来，中国政府坚持“老虎、苍蝇一起打”，反腐取得前所未有的佳绩。基层公务员作为公权力的直接行使者，是党和国家执政行政的最前沿，深入到民生的各个领域，其廉洁作风与人民群众的切身利益息息相关。反腐关乎党和国家的生死存亡，关乎人心向背。面对新形势下国情社情的深刻变化，公务员队伍面临着精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极行政、贪污腐化等危险。因此，讨论如何培养和增强公务员尤其是基层公务员防腐拒变的观念和能力是十分迫切和必要的。

[关键词]蚊蝇腐败；权力制衡：对策

[中图分类号]D616 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）06 — 0048 — 02

本文介绍了十八大以来党在“从严治党”方面取得的突出成就，着重探讨治理“蚊蝇腐败”的积极意义，从权力制衡、制定机制、福利保障、廉洁文化和国际合作等五方面提出对策性建议。

一、十八大以来党在治理腐败、从严治党方面取得的成绩

十八大后，中国政府坚持猛打大老虎，勤拍小苍蝇，持续加大反腐力度，频出大招，屡见实效，取得了阶段性进展。截至目前，落马的省部级以上官员已超过120人，其中不乏曾经在政坛上“叱咤风云”的副国级高官。据不完全统计，十八大以来全国已累计查处违反中央八项规定精神问题10万余起，处理人数13万余人。所谓“反腐已近尾声”“反腐一阵风”等消极论调不攻自破，有力地验证了十八大报告提出的，“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”。腐败不论情节如何，职位高低，本质都是一样，都应被清除。

随着反腐进程不断深入，正风执纪越来越严，在“打虎行动”取得了重大进展的同时，“扫蝇行动”也在紧锣密鼓地进行着，与高官落马的大快人心相比，基层公务员的廉洁作风与老百姓的利益息息相关，他们的腐败更能触动老百姓的神经。“千里之堤毁于蚁穴”，这种“蚊蝇腐败”慢慢从内到外腐蚀党的肌体，严重撼动党的执政地位，产生了极坏的社会影响。

二、治理基层公务员“蚊蝇腐败”的积极意义

当前，在部分基层公务员中出现了行政过程中有法不依、执法不严、与民争利、以权谋私、为官乱为等现象。基层党员干部在土地征收流转、农村“三资管理”、惠农补贴、征地拆迁、低保医保中虚报冒领、贪污侵占等涉及民生领域的违法行政行为和借由红白喜事、开业庆典、子女升学、孩子满月、老人过寿等大操大办、敛财聚财以及公车私用、公款吃喝、公费旅游等小贪小腐、“蚊蝇腐败”等问题越来越多地出现在我们的视野中。人民群众反响强烈、深恶痛绝。这些行为严重干扰了经济社会的健康有序发展，影响了党和政府的正面形象，侵害了人民群众的切身利益。

基层公务员作为依法行政的主体，是一切执法行为的实施者。在当前的社情国情下，基层公务员必须深刻理解依法行政和预防腐败的紧密联系，做到严格律己、严格执法、严格用法和严格守法，用实际行动践行全心全意为人民服务的宗旨。

三、预防和打击基层公务员腐败的对策性建议

基层公务员依法行政，彻底清除“蚊蝇腐败”，是我党重拾民心，稳固执政的重要基石，也是反腐战役的关键环节。腐败是由掌握公权的人及其谋私利的欲望两个因素构成的。现行符合中国国情的可有效控制腐败的手段有以下几类。

（一）加快法制进程，实现权利制衡

反腐败的根本在于法制的创新与完善，实现权力制衡。法国著名启蒙思想家孟德斯鸠在总结古今政治实践的教训时，曾作出精湛论述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”〔1〕所以，“限制官员掌握的公权力”指的是分权制衡。

为什么我们在这里强调要分权，而不是直接削减权力呢？因为，公权力本身就是因管理国家和社会而设立的。其不论数量多少、范围大小，都可能会为腐败提供机会。公权力本身不是问题，症结在于使用它的人即公务员的心理和表现。简而言之，“人”才是腐败的源头。在现代社会里，需要公权力管理的事情越来越多，其覆盖面不可避免地越来越宽，领域越来越广。因此，减权根本是无稽之谈，制衡官员手中的公权力才是上策。

在中国，实现权利制衡要坚持法制和民主齐头并进。公务员在行使公权力时要以人民的意志为转移并自觉接受监督。作为立法机关的各级人大和其常委会在构建法律框架和完善法律条文中要充分体现人民意志，响应人民呼声；各级政府及其工作人员在行使行政权力时要遵循客观规律，遵守法律规定；各级检察机关作为独立的司法机关应充分行使司法权，不受外界的干扰与影响。各级纪检监察机关作为党内监督机关，要对涉及腐败苗头性案件早发现、早遏制，对立案案件加快纪律审查步伐，对涉及民生重点领域的行政行为进行全程监督，对已查清事实的腐败案件定性准确、处分适当，巩固反腐败的成果和扩大影响。

（二）制定有效机制，提供制度保障

公务员预防腐败的有效方式是减少公权与私权结合的机会，即使其想腐，也难觅机会。要达到“不能腐”的有效方法就是建立有效机制。

对于腐败行为的预防，关键是要建立一套科学、完整的廉政法律制度，堵塞腐败漏洞，打扫腐败盲区，为反腐败的刑法惩罚设置前置性的法律制度。〔2〕（1）加快针对公务人员的《反腐败法》的立法进程，对职务犯罪对象、行为、范围、处罚等内容用法律条文确立下来。（2）推广公务员财产申报制度。实践证明，财产申报制度在多个国家已被印证为预防腐败最有效的手段之一。在中国，虽有2006年实施的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，但其条款较模糊，使用主体狭窄，申报内容有限，对于不申报、漏报或虚假报告的惩治措施缺失。应当进一步拓宽财产申报的主体范围，公务员本人、配偶、子女、近亲属和其他利害关系人都应纳入申报的主体范围，并对“裸官”情况进行摸查；加强对公务员尤其是领导干部出入国（境）情况和因私护照的管理；适当扩大申报的项目，既包括有价值的动产、不动产，如房屋、汽车等，还应包括财产性权益，如专利权、著作权、发明专利等，并探索建立与国外银行共享财务信息制度。（3）完善社会监督、举报制度。任何个人、组织、法人都可以对公务员的违纪违法行为进行举报。应该简化举报流程、拓宽举报渠道、限定信息回馈期限、对举报内容绝对保密和对举报人人身安全进行保护。

（三）打造廉洁文化，营造良好氛围

我国公民的道德体系中普遍存在着“人情文化”，它虽不成文却深入人心，虽不登大雅之堂却已约定俗称。群众身受这种“人情文化”的影响，在与政府机关和公务员打交道中，总想拉拉关系，走走后门，就是这种“纵容”，为少数公务员的违法违纪提供了“温床”。因此，针对公务员依法行政、预防腐败开展廉政教育是十分必要的。要加快职业道德立法，对公务员的职业道德和工作作风用法律和制度的形式确立下来，提高道德水平，强化内约。要加强公务员职业道德的文化建设，道德是属于整体文化的范畴，不但是法制上要健全它，还要培养与其相称的道德观。〔3〕公务员职业道德的核心理念是提倡对公职人员进行道德教育，由此进化人性的恶，这个是预防和杜绝公职人员腐化的根本之途。由此而言，道德教育可以使政府官员建立自我约束的道德理念。

（四）提高福利待遇，完善保障机制

虽然我们提倡公务员为民服务、不计名利，但公务员在8小时之外回归社会生活时，只是一个普通人，也面临着生存的压力。要打造公务员“不想腐、不愿腐”的心理，就必须建立合理的保障机制。近年来，关于围绕公务员高薪养廉、发放“廉政年金”的争议不断，不少学者认为，不合理的薪酬福利体系也是腐败的重要诱因。公务员薪酬体制改革势在必行，“在可行的范围内实施高薪养廉政策，推进高级行政人员和恰当范围内公务人员的薪酬市场化。”〔4〕

现实情况是，我国公务员的收入较其他国家偏低。但每当提及“高薪养廉”的话题时，，通常而来的是铺天盖地的反对声。一边是公务员收入水平偏低，与其付出的社会劳动不符。公务员对比社会上同工不同酬群体，极易产生心理落差甚至扭曲。另一边是普通民众存在对公务员工作职责的不了解和对公务员“一杯茶水、一张报纸，混一天”的误解。首先，要正确理解“高薪”不是无上限的高，而是较之社会平均工资水平的“微高”。在“廉政年金”上，是按照公务员勤政廉洁程度和工作年限、职级等综合因素来发放。其次，很多人之所以持反对态度，是因为他们认为公务员有很多“隐形福利”、“灰色收入”等。为此，应该将公务员的各项收入、应享福利用法律和制度的形式确立下来并向社会公布，同时纠正个别政府部门“左”的思想，保障公务员的正常福利待遇。坚持长效打击公款吃喝、公车私用的行为。这样，才能真正建立起公务员的合理保障机制。

（五）加强国际合作，形成打击合力

长期以来，打击腐败已成为世界性问题，成为了摆在各国政府面前的一道难题。“追赃难”、“追逃难”、“引渡难”是比较突出的问题。

十八大以来，我国涉外力度加大，与国际组织和各国的合作频繁。在APEC反腐败工作组指导下，积极推动落实《北京反腐败宣言》；利用担任G20反腐败工作组主席国契机，召开“拒绝腐败分子入境机制”第一次会议；积极发挥中美执法合作联合联络小组（JLG）作用；与加拿大召开中加追逃工作会议；与澳大利亚签署有关合作备忘录；陆续顺利开展“天网行动”、“猎狐行动”，公布外逃人员“红通名单”。截至2015年底，共追赃30亿元，追回外逃人员1023人。〔5〕其中，“百名红通”人员中，25人归案。

在取得成绩而欣喜之余，我们还应正视国际合作中存在的一些问题。司法体系上的相对滞后、刑事司法协助在国内缺乏法律依据，重追逃轻追赃、追缴犯罪所得制度不够健全等问题都给我们带来了挑战。对此，我们还有许多工作要做。要积极运用中央纪委监察部网站反腐败国际追逃追赃举报平台，扩大信息渠道。充分利用多种传媒手段，加强对外宣传。进一步开展专项行动，加大打击力度。搭建对外合作平台，开展国际合作。

〔参 考 文 献〕

〔1〕孟德斯鸠.论法的精神〔M〕.北京：商务印书馆，1989.

〔2〕赵秉志.中国反腐败刑事法治领域中的国际合作〔J〕.犯罪研究2011，（01）.

〔3〕中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组国外公职人员财产申报与公示制度〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2013，（04）.

〔4〕李君如.廉政文化建设：拒腐防变的重要工程〔J〕.求是，2011，（03）.

〔5〕张果.对职务预防犯罪的新思考〔J〕.犯罪研究，2011. （01）.

〔6〕段续.2015年纪律审查和追逃追赃工作综述〔N〕.中国纪检监察报，2016，（01）：11.

〔责任编辑：张平凡〕