中国大都市区治理的问题与挑战

董礼胜，丹尼尔·库布勒

(1.中国社会科学院研究生院，北京102488；2.苏黎世大学政治学系，瑞士苏黎世8914)



政策分析

中国大都市区治理的问题与挑战

董礼胜1，丹尼尔·库布勒2

(1.中国社会科学院研究生院，北京102488；2.苏黎世大学政治学系，瑞士苏黎世8914)

摘要：改革开放后，中国的城市化进程不断加快，而且，这一进程被中央政府作为城市发展和经济现代化建设的组成部分加以推进。城市化进程要求多个地方政府间的合作及高层级政府的介入，这一点对于政府治理提出了新的挑战。通过对长江三角洲都市区、京津冀都市区和关中—天水都市区三个截然不同的案例展开比较分析，能够加深对中国城市治理的认识与理解。分析发现，垂直式领导在中国城市治理模式中占据主要地位，但中央政府在不同模式之中所扮演的角色及介入方式有所不同。

关键词：大都市化；大都市区治理；中央政府；地方政府

全球化与城市化这两种力量使世界面貌出现翻天覆地的变化。在世界范围内，城市化进程不断加快，城市规模迅速增长。与此同时，城市的空间表象也随之发生改变。传统意义上作为地域综合性社会经济实体的城市已经不复存在；围绕商业和投资区位因素的国际竞争对传统的地域经济集聚造成了压力，使不同聚居地通过人才、商品和服务的流动而相互连接。当前，跨越了传统市镇和直辖市行政边界的大范围居民区(即大都市区)成为城市存在的主要形式。这些大都市区将成为21世纪世界范围内大多数公民社会经济和政治生活的载体。[1]

改革开放后，中国呈现出大都市区兴起的现象。根据联合国2012年发布的报告，在过去的数十年里，中国城市人口占总人口的比例从1990年的26.4%增长为2011年的50.6%，增幅接近100%。一些城市的人口和面积快速增长，出现了巨型城市，例如，北京市拥有1 900万人口，上海市居民总数为2 300万，重庆市居住着2 800万人，它们是世界上大规模的城市。在将来一段时间内，城市化仍将作为中国政府经济现代化进程中的重要部分被继续推进。相关预测估计，至2025年将有超过2/3的中国人口居住在城市和大都市区。

大都市区的兴起对政府治理的体系、结构与策略带来巨大的挑战。其中一个典型的问题是，大都市区涵盖的区域包括多个地方政府的行政辖区，其治理政策的深度与广度往往要求更高级别政府的介入。因此，大都市区的治理与传统城市或地方政府的治理截然不同。在这一背景下，本文对1978年改革开放后中国大都市区的治理提出更深刻的理解。为此，本文将中国案例放在“区划调整和地域重构”[2](即作为城市区域增长和扩张导致的地域国家科层重组)的学术争论的背景之下进行探讨。这个讨论中具有突出意义的观点是：全球化资本运作导致的国家规模在大都市区层面的重新组合。[3]12在中国，先前的研究已经表明中央政府在大都市区治理中的重要角色，例如，对珠江三角洲的案例分析已经表明中国的大都市区治理依靠自上而下且强有力的国家干预模式来实现其政府治理目标。[4]在本文中，我们提出需要找到更为精致的角度对中国的各个大都区展开研究。

为了实现这个目标，本文将分三步进行深入讨论。首先，从理论角度对大都市区治理进行概括，并将其与中国具体国情相结合；其次，回顾改革开放后中国城市化进程的具体特征；再次，针对大上海都市区、关中-天水都市区和京津冀都市区三个相互形成鲜明对比的案例，具体讨论改革开放后中国城市治理的主要模式；最后对上文进行总结，并对中国大都市区不同治理模式的未来发展做出推测。

一、治理大都市区的理论探讨

对中国大都市区治理案例进行分析时应该将其与相关的理论背景联系起来。大都市区的治理可以被理解为涉及大面积城市区的公共政策供给，是属于公共政策与公共管理范畴的传统课题。但是，当前这个领域的相关文献主要是基于经济合作与发展组织成员国的经验；作为其研究对象的城市在规模上远小于中国的大都市区。对此，本文的疑问是这些关于大都市区治理的文献中的核心论点与要点是什么？哪些论点和分析与中国大都市区治理相关？

(一)提升都市区治理等级的长期争论

在日益成型的经济全球化背景下，构建大都市区范围的治理能力通常被认为对提升城市的竞争力至关重要。但是关于如何具体实现这个目标的学术与政策争论却一直没有停止，这项争论的根本点在于寻找能使高度分散的机构与城区内的功能空间相一致的最佳方式。当前，世界范围内的大都市区都是按照“地理政治区位因素”划分的，这对地方政府在大都市区范围内的政策制定与服务提供造成一定的困难和挑战。一方面，有充足的证据表明，大都市区在制度上的分散性已经对整体治理的出现构成阻碍。同时，对于解决问题的种种可能方案也存在着大量反对意见。大卫·洛维在1999年指出，这些反对意见已经成为社会科学领域最漫长的争执之一。这项从20世纪开始的争议主要包含三个方面：

1.制度上的合并是解决碎片化治理问题的首选方案。传统意义上，所谓的大都市区改革学派一直提倡政府的合并，旨在让制度和机构上的边界与大都市区的功能范围相符合。政府合并的支持者认为，整合后更加集中的治理系统将缓解大都市区不同区域间的社会隔离现象及政府调节支出需求与财政能力的空间错位，同时还能保证那些覆盖大都市区全境的公共政策能促进社会公平和经济发展。[5]

机构合并可通过三种方式实现。第一种是由核心城市或城市郡县(美国)主导的郊区合并。第二种是建立以整个大都市区为范围的权力机构，如具有广泛职权与自治权的双层治理机构。这样一个“巨人式”的治理机构将获得更多职权、更充足的预算与人力、更直接的选举方式，以制定更加有效和高效的政策。这样大都市区域范围治理机构的例子并不少见，如20世纪70年代，英国的部分都市郡(但是随后很快被废除)，北美的波特兰、明尼阿波利斯-圣·保罗和多伦多等城市都采取了这种方式。于1947年建立的东京都政府的案例中，也多少能看见“巨人式”的治理机构的模式。一些其他国家和地区在过去的几十年中通过更加灵活的新机构改革方式取得显著成果，如近年法国与加拿大的“城市共同体”改革案例、德国的斯图加特与汉诺威以及英国的大伦敦政府。但是，担心政府政策失控与抗拒改革的地方认同主义还是导致了一系列失败实验。[6]第三种是趋向于区域综合治理体制的方式，要求高级别的政府机构(如省级、联邦或州级)对大都市区进行控制。这种情况被称为“中层大都市治理机构”。[7]在这种方式最具代表性的“澳大利亚模式”[8]中，考虑到地方政府的机构和能力不足，主要的大都市区是由州政府进行管理。在一些特殊案例中，大都市的功能区域已扩大到截留了控制区域充足资源的地区政府，如拥有强有力省级政府机关的西班牙马德里市；在瑞士苏黎世，州政府已掌控大都市区的主要公共政策领域。但是就一般情况而言，高级别政府机构主要通过控制关键领域(如交通运输、通讯与能源)在大都市区域治理中扮演重要角色，如纽约市就属于这种情况，港务局(纽约州与新泽西州共同运营)或帝国发展公司(纽约州)等涉及公共利益的部门或企业被所在或周边的州控制；巴黎市的情况与此相似——中央政府控制巴黎市的机场、公共交通、燃气与电力部门。

2.多中心治理与碎片化管理的益处。长期主导本研究领域的大都市区改革学派及其所倡导的制度改革的观点受到公共选择论者的批评。公共选择论者认为，一个具有多个政府的大都市区应该被看作一个复杂的地方公共经济体，这比将其隐喻成一座迷宫、一片丛林、一块拼接被单和一锅烩菜的缺乏理性的组织更好。[9]一方面，公共选择理论学者根据蒂波特提出的公民“用脚投票”的观点认为，自治地方选区间的竞争将有助于实现公共需求的有效满足与公共服务的合理分配。为了吸引居民与企业，地方政府将保持低税率、提供良好的公共服务且对公民高度负责。另一方面，他们强调自治原则，即小聚居地治理机构对于调解冲突、构建地方合作关系有较大积极性。当小聚居地治理机构力求更高的公共服务效率时，他们会进行自愿的机构间合作以实现规模效应。因此，整个大都市范围内的合作将会自然而然地实现。公共选择理论的观点有力地指向“制度碎片，而不是合并；地方自治，而不是集权的政府”。

对于公共选择理论的主要批评集中在：蒂波特的公民选择理论不完善、该模型在社会公平方面存在缺失；特别是对于住房的公民个人选择被认为是“慢性住房短缺状态下的个人英雄主义行为”[10]，这种情况在低端市场尤为明显。因此，近年来对公共选择理论的研究开始淡化对公民流动性的强调，如部分学者建议区分公共服务的提供(决定公共物品与服务由何种方式提供)与公共服务的生产(将投入的资源转化为服务)。[11]他们认为，竞争在公共服务提供方(如直辖市政府)与公共服务生产方(如服务合同商)的领域内均有发生，但是只有后者独立于公民的选择之外。

3.新区域主义与大都市区治理的第三种方式。大都市区治理难道确实要求机构的人为合并？那些碎片化的管理机构能否自行实现合并？集权治理是否真的比聚居地自治更加优越？自1950年以来，大都市区改革学派与公共选择论支持者对于自己支持的观点进行了大量的研究，但实验性证据依然具有不确定性。[12]尽管如此，这些证据还是表明：大部分大都市区现象引发的公共问题都是经过地方政府、其他级别的公共机构、私营部门、公民团体相互之间的正式或非正式网络得到调解和解决。大都市区治理的第三种方式将注意力集中在这种大都市区治理的政策网络上，并由此总结出一种新的区域主义。[13]

第三种治理方式建立在地区范围的治理(即在对参与者进行协调的基础上产生地区层面的公共政策)时，其不仅来自多层级治理的研究[14]，这种治理同时强调高层决策(大都市区改革的传统)和竞争(公共选择传统)，而且可以通过谈判来实现这两者。这一点回应了以下方面，即：欧洲日益增长的相互依存情景下，协调国家范围内政策制定过程的方式中，自愿合作与共同决策制度的重要性。新区域主义的治理方式表达了对地域机构设计更加宽松的观点，通向新区域主义的途径多种多样，这其中包括机构的合并；只要把提高国际竞争力的生产政策参与者成功地联系起来，自治地方间的自愿合作在功能上便是等同的。

了解以下内容十分重要。随着新地区视角的出现，辩论的范围是如何扩大的？在争论起始，大都市区被视为一个自给自足的系统。大都市改革者与公共选择学者都将注意力集中在效力、效率与公平上。对他们而言，大都市区治理能力本质上是有效的全地域规划、高效的公共服务和财富在各个大都市区范围内的公平分配。新区域主义则揭示一个新的观点，它强调经济全球化作为背景框架，大都市区治理的问题必须通过这个框架予以解读。新区域主义者认为，鉴于大都市区经济在全球范围内互相竞争这一情况的存在，大都市区治理的精髓就在于提供重要的区位优势，以保证、维持、提升区域竞争力。他们还认为，大都市区并不是相互隔离、自给自足的地域体系，而是全球中心主义秩序的一部分，该秩序与治理相关，因为它为地方参与者创造机会的同时也对他们进行制约。

一些支持新区域主义的学者认为，大都市治理是一个全球化的资本制度问题。[3]15来自全球化的压力不仅导致大都市区域内的治理重组，而且从总体上对国家形成影响——国家机构越来越在大都市范围内重组。由此，大都市区治理问题增加了一个新的范围，不再局限于各个大都市区内的地方利益问题，而是与更广泛的国家机构更新和发展相关。这不仅涉及大都市政府与上级政府的纵向关系的重组，而且涉及公共和私人参与者之间变化了的关系。大都市区治理日益成为一个涉及地区、国家甚至超国家层级(例如欧盟)的话题，也是一个涉及工商业界和公民社会的话题，原因在于他们在大都市经济的国际竞争力上具有既得利益。

(二)相关理论与中国具体国情的相关性

中国从1978年开始的改革所带来的经济与社会转型突显了大都市治理理论内部辩论的关联性。一方面，经济体制改革带来几轮决策权的下放，财产权被分散给地方政府，增强了其在政府关系中的份量。一些观察家甚至将这种基于地方政府权力得到极大加强的现象描述为“基于中央与地方政府协商的联邦主义”。尽管仍是一党领导的多党合作体制，但中国不再像1978年改革开放前那样整齐划一。行政的、政府的甚至是政治的分散化日益明显。另一方面，经济改革使得中国参与到全球经济活动中，使作为经济生产活动主要区域的大都市发生始料未及的人口与经济增长。确实，改革开放之后，治理这些大都市的能力成为国家发展的关键因素，并且在未来将扮演更加重要的角色。

二、中国的大都市化进程

中国大都市区治理是如何在不断扩张、不断分散化的城市地区中运作的呢？在开始分析这个问题之前，我们需要利用数据回顾一下改革开放后中国都市化进程的历史。当今的中国都市化的核心特点是什么？通过对资料的分析发现，中国的都市化进程正以令世界惊讶的速度向前推进。中国的城市发展速度之快、规模之大，使其不同于世界其他的大都市区。[15]

从表1可以看出，世界的主要城市被归入7个等级。整体上看，从第1等级到第7等级，城市的数量在递增。这些城市之中，中国大陆的上海、北京、广州和深圳分别归属于第2、3、6和7等级，这些城市成为全球化城市是中国实施改革开放战略之后逐步实现的。在20世纪40年代及更早期，上海是东亚地区最重要的大都市区。改革开放后特别是1990年开发浦东新区的政策制定之后，新的发展动力不断被注入这个1950年开始逐渐落后于亚洲同类城市的老大都市区。北京和广州的发展现状则全部归功于过去30年使中国经济总量跃居世界第二的高速经济发展和快速城市化进程。这些原先拥有较好基础的城市实现“蜕变”，由中国国内的大城市成长为国际化大都市区。

表1　世界城市发展评级(2010年)

资料来源：全球化与世界城市(GaWC)http://www.lboro.ac.uk/gawc/world2010t.html.

深圳则是一个较为特殊的例子：1970年之前，这个城市一直以一个地图上没有标出的小渔村的形式存在，但是作为中国改革开放的四个经济特区之一，深圳发生了翻天覆地的变化，到2012年底，该城市已经成为一个国际化的大都市，拥有1 500万人口。整体而言，中国大部分城市成长为国际化大都市所耗时间较短，且具有很多其它国家大都市发展进程中未具备的特征，如：第一，大小与规模。大部分国家仅有1～2座大型都市,而中国拥有15座人口超过200万人的大都市，其中有13座城市的人口超过了500万人。第二，增长速度。相比世界上其他经过漫长的发展形成、作为成熟经济体产物的大都市，中国城市的发展速度是卓越非凡的，可谓惊人。第三，城市发展。西方国家的世界级大都市的支柱产业大部分是服务业，中国的大都市则偏重于制造业并仰赖于发展型政策。第四，国家主导的市场经济。西方国家世界级大都市基本都是资本主义经济体，中国则是国家指导的市场经济，这一混合制度极具活力。第五，一党领导下的多党合作制。西方国家的世界级大都市都采用自由、多元化的政治制度，中国大都市区则是在中国共产党领导下的多党合作制框架内进行治理。第六，一党领导的多党合作制与因地制宜。在一党领导下的多党合作制框架内，地方政府具有灵活性，可以依据各自特点作出变通。政府间关系具有横向和纵向两个维度，并受到这两个方面的交互影响。

通过对中国城市化过程的进一步观察可以发现，尽管城市发展受到全球化的影响，但是这种影响显然是次要的。中国各级政府在这一过程中扮演着主要角色。中国大都市区的发展对于全球化的反作用比全球化对于其发展的影响更加显著。中国快速的城市发展引起世界的关注，但对于发展过程中的经验是否应该被借鉴这一问题，还存在着争议。

通过对世界上其他地区城市发展经验的总结，我们可以发现政府分别扮演的三种角色：首先，中央政府起主导作用；其次，地方政府在中央政府的引导下起作用；最后，地方政府起主导作用。当今世界上主要发达国家政府在大都市区发展过程中均采用第三种方式，例如在美国，包括纽约、芝加哥和洛杉矶在内的城市发展规划由地方政府决定。中国政府在大都市区发展过程中则趋向于前两种方式。目前，中央政府在京津冀一体化进程中起决定性作用；在长江三角洲发展规划中，地方政府在中央政府的引导下相互合作以提升综合治理能力。接下来，有必要进一步了解近年来中国大都市区的发展。

在表2的14个中国大陆大都市区中，重庆拥有最大的土地面积，为82 401平方公里；深圳市面积最小，为2 050平方公里。重庆的人口居于全国之最，截止2010年底有2 884万人；杭州的人口最少，截至2010年底为215万人。这些城市的面积和人口都远大于西方同类城市。最明显的是，2010年伦敦大都市区与纽约都市区的面积分别为1 572平方公里和782平方公里，而人口均为800万人，还不到北京和上海的一半。

表2　中国15个城市的面积与人口(1970～2010年)

资料来源: 中国国家统计局、香港政府统计处、相关地方政府门户网站、经济学人信息部的报告。

从人口增长的角度看，表2的14个城市中有13个在过去的40年中人口增长在2～5倍。其中，长春人口增长率最高，从143万人增长到745万人。哈尔滨的人口增长则最慢，从1970年的212万人增加到2010年的313万人。同中国这些大城市相比，西方城市的人口增长率则低得多，如：伦敦在过去的60年中人口才增长一倍；纽约则花了40年才实现这一指标，使得城市人口达到700万人；巴黎耗时40年城市人口才翻番，达到200万人。更重要的是，西方国家人口增长是通过200年前开始的现代化进程实现的，所以，中国城市人口的增长速度的确非常之快。

以建立时间为标准，中国的城市可以分为四个类型：首先是包括北京、武汉、广州、重庆、南京、西安、成都和广州在内的历史超过1 000年的古都；其次是天津、沈阳这样拥有200～1 000年历史的城市；再次是诸如上海、长春和哈尔滨这样有100～200年历史的城市；最后是深圳这样历史不足100年的新兴城市。这些城市中，较年轻及年轻的城市建城都少于200年，但都拥有数百万人口：截止2010年，上海的人口超过2 300万人；深圳的人口是1 035万人；长春的人口为745万人；杭州的人口最少，但也有215万人，这一人口规模超过西方国家很多大城市的人口规模。在这些飞速发展的城市中，建城尚不到40年的深圳完全是在中央政府的政策指导下建立并获得飞速发展的；长春与哈尔滨近40年的快速发展也归因于中央政府的主导，上海大都市区的快速发展则与这三个城市有所不同，其周边的地方政府发挥了更多的作用，但依然是在中央政府的指导下实现快速发展。

为进一步了解这些城市，有必要对其经济情况展开分析，1978～2010年期间中国大陆6个城市的经济情况如表3所示。

表3　中国6个城市的区域内生产总值(1978～2010年)

资料来源: 上海基本信息网、北京市统计局、香港政府统计处、天津统计信息网、武汉市统计信息、中国国家统计局。

可以看出，1978～2010年，上海、北京、天津、武汉、广州和深圳等6个城市的GDP均实现了大幅度增长，仅从GDP增长幅度来看，增长幅度最大的是北京，其百分比变化是3 127%(1978～2010年)，增长幅度最小的是武汉，百分比变化仅为185%，但必须注意的是，这185%所表示的是2000～2010年的百分比变化，这一速度是西方国家绝大部分城市无法比拟的。更为重要的是，中国的大部分城市在最近30余年一直保持高速发展，这一点也是西方国家绝大部分城市难以企及的。这种高速增长主要得益于中央政府实施改革开放战略，各主要城市在中央政府的主导下高效地实施一系列改革措施，有效地推进经济、社会、文化等领域的发展。近十余年以来，在中央政府主导模式之外，逐渐发展出另一种模式——地方政府在中央政府指导下的城市化。这种模式的出现，使一种特殊的、提升大都市治理能力的方式——谈判(其它两种是协调与多中心主义)——成为中国某些大都市区提升治理能力的主导方式，这种方式在大都市区各组成城市之间、政府与公益部门之间、政府与私营部门之间的应用，有效地提升了中国的大都市治理能力，加快了中国大都市区的出现及构建进程。

从单个城市的GDP总量来看，中国大部分城市的GDP总量尚无法与西方国家主要城市的GDP总量相比，但从GDP增长速度来看，中国大部分城市的GDP增长速度是西方国家主要城市难以企及的，这意味着，只要中国的城市在一定时期内保持目前的GDP增长速度，其GDP总量将会超过西方国家大部分城市。但有一点值得注意，中国大部分城市的GDP主要依赖第二产业，第三产业对GDP的贡献值相对较小。目前，中国正处于产业转型期，这一时期的重要任务之一是降低GDP对第二产业的依赖、提升第三产业对GDP的贡献率，这一过程之中，如果未能很好地处理好某些已经出现的问题，极有可能会导致GDP增长速度下降，某些情况下甚至会致使GDP总量下降，这些潜在风险的出现必然严重影响中国大都市区的治理进程。

三、中国大都市区的治理

基于对长江三角洲都市区、关中-天水都市区和京津冀都市区三个截然不同的案例分析，我们发现中央政府在大都市区治理中不仅继续扮演着重要的角色，同时还推动着跨大都市区的功能整合。然而，大都市区治理模式在局部上的变化和分散化的行政管理方式，导致了各级政府部门间的激烈竞争。尽管政府机构设置高度集权且单一，中国大都市区治理依然具有管理的分散性。

(一)中国十大都市区简介

目前，中国最重要的都市区共10个，分别如下：长江三角洲都市区；珠江三角洲都市区；京津冀都市区；山东半岛都市区；中原都市区；辽中南都市区；长江中游都市区；海峡西岸都市区；成渝都市区；关中-天水都市区。这10个都市区中，最后2个地处中国西部，中原都市区和长江中游都市区地处中部，其它6个都市区都位于东部。

长江三角洲都市区、珠江三角洲都市区和京津冀都市区是中国三个特大都市区，其中，长江三角洲都市区是中国第一个世界级的大都市区、中国经济最发达的地区、国际公认的六大世界级都市区之一。珠三角都市区是中国乃至亚太地区最具活力的经济区之一。京津冀都市区包括北京、天津、河北的13个城市，是一个以核心城市和次中心城市等为主要“节点”且注重都市区内外主要交通走廊和产业带发展的都市区。山东半岛都市区地处中国环渤海区域，产业基础雄厚，城镇体系较为完善，综合交通网络发达，济南、青岛成为区域双中心。中原都市区以郑州为中心、洛阳为副中心，是河南省乃至中部地区承接发达国家及中国东部地区产业转移、西部资源输出的枢纽和核心区域。辽中南都市区以沈阳、大连为中心，该地区城市高度密集、大城市所占比例最高。长江中游都市区以武汉、长沙、南昌为中心城市，涵盖武汉都市区、环长株潭都市区、环鄱阳湖都市区为主体形成的特大型都市区。海峡西岸都市区以福州、泉州、厦门、温州、汕头为中心城市，和其余21个城市共同组成。成渝都市区横跨四川省和重庆市，以成渝经济区为依托，以为成都和重庆两市为双核。关中-天水都市区以大西安(含咸阳)为中心、宝鸡为副中心，该区域为陕西人口最密集地区，经济发达、文化繁荣。

(二)对三个典型大都市区的进一步分析

1.长江三角洲都市区分析。国内学者通常认为长三角城市之间联动关系的构建是基于不同城市之间的协调。具体而言，为这一地区专门设立的机构是“上海经济区规划办公室”，它的职责是为确保地区经济发展而对相关地方政府间的关系进行协调。1996年，长三角城际经济发展协调系统正式确立，上海市、江苏省、浙江省和安徽省共一市三省的16个城市参与其中。2000年后，这16个城市在旅游、科技、信息和交通等多个领域开展了项目合作。2002年，“长江三角洲地区城市市长论坛”拉开帷幕，使得该都市区内的地方政府间合作进入实质阶段。2004年，国家发展与改革委员会正式发布长三角地区发展规划。2011年11月，上海市枫泾镇和浙江省嘉善县之间的省际公共交通线路作为长三角地区的城市间人员往来的试点项目正式开通。在地区合作委员会有效地运作下，多市共同发行了可跨区使用的公交一卡通。截至2012年，上海、宁波、湖州、台州、常熟等城市均加入该试点项目。目前，像长三角城市协调机制这样拥有常设办事机构和市长协作论坛秘书处的地方政府间沟通合作平台在中国仅此一个。2012年，该机构第12次会议在浙江省台州市举行。与会市长一致同意对长三角地区进行产业升级，将相关产业迁移至安徽-江苏城市带、安徽北部城市带、江苏沿海城市带和浙江省西南部地区。此外，上海市、浙江省、江苏省的常设协调委员会决定设立旨在为长三角地区一体化进程提供政策咨询的专家咨询委员会，并一致同意应该在将来发挥企业与社会团体的积极作用。2014年，国务院文件《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提到沿江五个都市区的发展规划和战略定位，首次明确安徽作为长江三角洲都市区的一部分参与长三角一体化发展。

从表面看，中央政府在这一过程中并没有扮演主要角色，而且不同城市之间的协调始终主导着长江三角洲都市区的构建。但是，从实质看，在长江三角洲都市区发展过程中，中央政府一直发挥着重要作用。上文已经提到，地域性规划是国家层面的政策，如国务院在2014年发布相关指导意见。随着涉及多方面利益的区域间城市互动常态化，公众和媒体对其关注度也大大提高。但是这些行动者都在中央政府所制定的框架内开展活动；同时，中央政府还负有对城市合作过程中发生的种种争论与纠纷进行仲裁的职责。由此可见，长江三角洲都市区的城市化进程属于“地方政府在中央政府指导下的城市化”模式，而非“地方政府发挥强大效用的城市化”模式。

2.京津冀都市区的分析。中央政府在京津冀都市区的发展历程中一直发挥着最为关键的作用。在其发展历程之中，最为重要的文件是中共中央政治局于2015年4月30日审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》。这一纲要的出台，明确了京津冀都市区的发展方向，有效地推进了京津冀都市区的发展进程。在这一背景下，京津冀都市区内的各个城市将在特定领域展开沟通与合作。但相比之下，中央政府在这当中的作用是根本性的。

中央政府在京津冀都市区的发展历程中发挥关键作用的原因主要有：第一，北京是首都，中央政府对所在地的发展十分重视，北京市受中央政府的影响程度明显高于其它城市；第二，天津是中国北方的经济中心，其在地理位置上紧邻北京，与(除北京之外)其它城市相比，天津市也明显受到中央政府的影响；第三，河北省与北京市和天津市相邻，与(除北京市、天津市之外)其它省市相比，河北省受中央政府的影响程度很高，而且，河北省的经济发展还明显地受到北京市和天津市的影响。但上述理由还不足以使中央政府直接介入。同其他的大都市区形成的原因相似，京津冀地区内在的需求促进了城市间的合作。在长江三角洲和珠江三角洲都市区，经济上的需求在都市化过程中扮演了主要角色；但是京津冀地区不同，政治上的因素在地区合作中起到催化作用。北京与天津作为直辖市，政治权重显然大于河北；同时，河北省内并没有副省级城市，这种行政等级层面上的差距对城际间合作设置了障碍。

目前中国城市在行政级别上共分为4级：一是中央政府直接管辖的直辖市，行政级别相当于省或自治区。这4个直辖市分别是北京、上海、天津、重庆。二是副省级城市。这些城市共有15个。该级别城市有两个类型：首先是像南京和沈阳这样的省会城市；其次是宁波、青岛、厦门和深圳这样的地区性经济中心。这些城市的级别介于省市之间，享受国家的特殊政策，但是接受省级政府的管理。三是地级市。截至2010年这些城市共有268个。四是县级市。截至2010年这些城市共有370个，接受所在辖区高级别城市的管理，个别享受省直管县的待遇。

直至不久前，中央政府直辖的北京市和天津市都还是由政治局委员担任领导。这种较高的行政级别，使得作为合作伙伴的河北省在大都市化进程中面临着前所未有的挑战。毗邻两个国家级直辖市，河北省的发展一直受到北京市与天津市巨大的政治和经济影响力的限制，甚至一些有价值的资源也被吸收。这样消极的影响在全国范围内是特例，在这种背景下，中央政府介入大都市化进程显得十分必要。

在中国，因为中央政府的特殊地位与重要性，推动城市化进程的“地方政府自主决定”的模式失去生存空间。大部分中国大都市化案例都属于“中央政府指导”模式。在上文提及的10个大都市区当中，只有长江三角洲都市区的地方政府在中央政府的指导下扮演了大都市化进程中的主要角色；珠江三角洲的大都市化进程是否属于“中央政府指导”模式，还有待进一步观察与分析。对于此案例，如果将香港与澳门排除在外，那么珠三角地区的城市化进程则应归类为“地方政府在中央政府指导下的大都市化”模式。因为香港与澳门属于特别行政区，其与广东省开展的合作项目，必须经过中央政府的批准；而广东省内的城市，在没有得到授权的情况下，也无法与香港、澳门特别行政区开展合作。

3.关中-天水都市区。关中-天水都市区坐落在陕西省中部和甘肃省南部，包括6个城市及1个行政区，总占地面积79 800平方公里，截至2007年的总人口为2 842万人。该都市区以大西安为中心(包括西安市)、宝鸡为副中心，还覆盖了天水、铜川、渭南、商洛、杨凌、平凉和陇南等城市。

2011年，陕西省与甘肃省决定在其“提升关中-天水经济开发区合作框架协议”内，优先开展科学与技术领域的合作。此举强调建设“一核、一轴、三辐射”，让这一地区的区域经济整合进入了一个新的阶段。其中，“一核”指的是包括咸阳市在内的西安大都市；“一轴”指的是依靠陇海铁路和连霍高速公路构建西部地区发达都市区和产业带；“三辐射”包括以西安、宝鸡两个主副中心为核心的道路交通辐射网。这些措施旨在实现生产要素的合理分布，加强地区间的经济合作，推动周边城市的经济发展，使第三代移动通信技术、电讯基础设施与业务应用成为该工业带的核心产业；同时，尽快实现广电、电话与移动三网合一和数字电视的推广也涵盖在该计划内。

总体而言，地方政府在关中-天水都市区的构建中扮演的角色与长三角都市区、京津冀都市区中的角色截然不同。相比长三角都市区，地方政府在关中-天水都市区构建过程中发挥了更为重要的作用；而与京津冀都市区发展相比，中央政府在关中-天水都市区构建中的影响力则要相对小些。这是否意味着我们可以从关中-天水都市区的案例中总结出所谓的“第四种模式”？答案是否定的。该案例依然属于“中央政府主导”模式。尽管中央政府在该都市区发展中的参与度低于京津冀地区，但这只是程度高低而已。事实上，中央政府近几年两次对该大都市区发展施加了重要的影响：2009年，国务院同意建立关中-天水经济区，很大程度上促使该地区内的地方政府对都市化的相关问题达成共识；2014年，国务院批准“关中-天水经济区发展规划”，加快了大都市化建设的进程。由于历史原因、地区间的不平衡发展以及环境和文化因素，关中-天水地区作为新兴都市区，其治理水平低于长三角都市区和京津冀都市区。

(三)对三个典型大都市区的对比分析

从以上的分析可以看出，长三角都市区与京津冀都市区属于完全不同的两种模式——前者是“地方政府在中央政府指导下的城市化”模式，后者是“中央政府发挥强大效用的城市化”模式。根据目前的情况看，与长三角都市区相比，京津冀都市区的整体发展水平显得较为落后，其原因主要是：北京、天津和河北三个省市的发展水平差距较大；目前已经形成的北京都市区、天津都市区和唐山都市区三者之间的协同运作仍处于初级阶段；长三角都市区的一体化进程早于京津冀都市区；尽管这两个都市区都位于中国东部地区，但是，长三角都市区直接面对太平洋且拥有长江黄金水道这一便捷运输通道，这两点明显优于京津冀都市区。

长三角都市区的发展情况优于京津冀都市区，这一情况的存在并不意味着“地方政府在中央政府指导下的城市化”模式优于“中央政府发挥强大效用的城市化”模式。长三角都市区发展初期，其发展模式是“中央政府发挥强大效用的城市化”模式，随着这一都市区逐渐发展壮大，中央政府对其干预力度稍有降低，使其发展模式变更为“地方政府在中央政府指导下的城市化”模式；除长三角都市区之外的9个都市区都是在中央政府的强力指导下发展起来的，没有中央政府的强大影响力，这些都市区的出现时间会推后。从这些情况来看，中国的都市区发展应该遵循这样的道路——第一阶段采用“中央政府发挥强大效用的城市化”模式；待都市区发展到一定程度之时，中央政府逐步降低干预力度，使这些都市区的发展变更为“地方政府在中央政府指导下的城市化”模式，从而进入第二阶段；其后，中央政府根据各都市区的实际发展情况适时调整干预力度，以保障这些都市区的健康、有序发展。

相比京津冀和长三角都市区，关中-天水都市区在治理水平上相对落后。这种现象是因为如下原因造成：

首先，历史原因。关中-天水都市区位于中国的西北部。从夏朝(公元前2070年至公元前1600年)到唐朝中期(公元618～907年)，关中-天水地区对于各个王朝的形成、经济发展、民族融合、文化传统、国内外交通的发展起到至关重要的作用。从唐朝晚期开始，该地区对于中国的影响开始逐渐减退，主要原因是西域少数民族切断了联结唐王朝经中亚通往欧洲的丝绸之路。在接下来的朝代中，社会经济中心开始逐渐朝东南方向转移。随着海上丝绸之路的开通，中国东部沿海地区在国家经济中的重要性与日俱增，东西部发展水平差异开始出现。清朝晚期，旨在实现自强的洋务运动在以上海为代表的长三角和其他沿海地区展开，这一地区的现代化进程也随之推进并遥遥领先于包括关中地区在内的中国内陆。关中地区在1937年开始的抗日战争中受益于国民政府对后方的建设，经济和社会获得短暂的发展，但这一情况在战后出现明显变化：战后充足的资金和中央政府的重视使得大上海都市区得以确立其作为中国经济中心的重要地位，其政府治理也得以维持在比较好的水准上。从明朝(公元1368～1644年)开始作为都城的北京，作为政治中心，也同样具有较高的城市治理水平。

其次，中国不平衡的区域政策。中华人民共和国1949年成立后，中央政府在关中地区着手实施许多工业建设项目，其中最著名的“三线”工程建设开始于1964年，目的是为抵御外敌入侵而在全国构建众多的工业基地。许多大型军事工厂在中国中西部地区拔地而起，他们当中的绝大部分都位于偏远山区。至1980年，随着国际局势的变化，中央政府改变了策略，这些工厂中的许多转为民用甚至关闭。而出于改革开放的需要，区域性政策再度向东部沿海地区倾斜。在中央政府的授权下，东部沿海地区可以享有税收、贷款和吸引外资等方面的优惠政策，进一步导致东西部差距的拉大。到1990年，尽管中央政府对西部大开发投入大量资金，但是巨大的东西部差距依然无法在短时间内得到改善。

最后，环境与文化因素。关中-天水都市区地处中国西北内陆地区，自然环境相对严酷，民族构成比较复杂，陆路与水路交通不便。这些区位因素都使这一地区对于国内外投资缺乏吸引力，同时，尽管关中地区拥有自周朝开始的悠久历史，但是没有在中国主流文化中占据决定性的地位，现代商业和市场的意识在当地也相对淡薄。所以，该地区城市化发展需要文化和理论支持。而在这些方面，长三角都市区和京津冀都市区都具有更加明显的优势。

四、对于分析结果的讨论

中国正在加速推进城市化进程，这一进程中最为重要的是都市区的建设，在这方面，中央政府规划了十大都市区并采取一系列措施提升这些都市区的建设水平，有效地推进中国的城市化进程，并极大地改变世界的都市区格局。实现高水平的区域治理对于这些都市区今后的发展至关重要。值得注意的是，中国都市区的构建模式类似于西方大都市区治理的“新区域主义”模式，即对现有的制度与政府机构间的关系进行调整，而不是强调大刀阔斧的制度改革或依赖于多中心的地方政府自治。中国大都市区治理理念中强调策略、政策和领导力的重要性。为了应对改革开放后政府部门日趋碎片化的趋势，国家引导的资本市场和一党执政的政治体制使得中央政府在改革过程中扮演了永久性的重要角色。从上文的三个案例可知，中国的都市区建设进程中存在两种模式——“中央政府发挥强大效用的城市化”模式(京津冀都市区及关中-天水都市区)和“地方政府在中央政府指导下的城市化”模式(长江三角洲都市区)。

但是，无论中国大都市区治理采用何种模式，中央政府的影响一直显而易见。通过对三个案例的分析，再次确认了先前提到的“中央政府发挥强大效用的城市化”模式的存在。相比西方国家，可发现中国城市化治理中垂直尺度的概念更经常出现，但中央政府影响大都市区治理的方式不尽相同。“中央政府发挥强大效用的城市化”模式与“地方政府在中央政府指导下的城市化”模式的最大区别在于：前一种模式中，中央政府对都市区中的各地方政府进行强有力的干预；后一种模式中，中央政府对都市区中各地方政府的干预力度明显降低，都市区的发展主要依赖于各地方政府在谈判的基础上实现各领域的合作。

这种情况中隐含着的对于中国未来大都市区治理的启示是什么？首先，一定程度上的分散式大都市区治理为政策的革新与响应创造了有利条件；分散式的管理为市民与利益相关者更加富有意义的参与开辟了途径。其次，因中央政府介入程度会随着领导人换届而改变，中央政府何时降低干预的力度并允许地方政府拥有较大的灵活性变得难以确定。所以，我们可以得出结论：第一，在“地方政府在中央政府指导下的城市化”模式中，中央政府依然拥有强大的影响力，中央政府会根据都市区的具体情况适时地调整干预力度；第二，由于强大的中央政府的存在，盛行于西方国家都市区建设进程之中的“地方政府发挥强大效用的城市化”模式不会在中国重演；第三，不同领导集体对都市区的发展程度的判定有一定差异，这一点会影响都市区发展模式的变更时间点，因此，都市区发展到何种程度中央政府才会逐渐降低对地方政府的干预度是难以用一些具体数据来衡量的——即使从理论上给出一些具体的衡量标准，中国的中央政府也未必会采纳。由此可见，对“中央政府何时应该开始逐渐减少对都市区内的地方政府的干预”展开研究面临的难度较大。然而，我们可以推断，随着这些大都市区的快速发展，中央政府会逐渐减少直接干预，并允许地方政府进一步发挥自主性。

参考文献：

[1] Hoffmann-Martinot V, Sellers J. Metropolitanization and Political Change[M].Opladen:Verlag für Sozialwissenschaften,2005：25.

[2] Savitch H, Vogel R K.Regionalism and Urban Politics[M]//Davies J S, Imbroscio D L. Theories of Urban Politics.London:Sage,2009:36.

[3] Brenner N.New State Space: Urban Governance and the Rescaling of Statehood[M].Oxford:Oxford University Press,2004.

[4] 杜玉粉.汉唐宏观历史视阈下的丝绸之路解析[J].赤峰学院学报(汉文哲学社会科学版)，2014(3):15.

[5] Lowery D. A Transactions Costs Model of Metropolitan Governance: Allocation Versus Redistribution in Urban America[J]. Journal of Public Administration Research and Theory, 2000(1):49.

[6] Lef vre C. Metropolitan Government and Governance in Western Countries: A Critical Review[J]. International Journal of Urban and Regional Research, 1998(1):10.

[7] Jouve B. Les Formes de Gouvernement Urbain en Europe[J].Disp, 2003(152):38.

[8] Sansom G, Dawkins J.Australia: Perth and South East Queensland[M]//Slack E, Chattopadhay R. Governance and Finance of Metropolitan Areas in Federal Systems. Don Mills (Ontario):Oxford University Press,2013:15.

[9] Parks R B, Oakerson R J.Metropolitan Organization and Governance: A Local Public Economy Approach[J].Urban Affairs Quarterly, 1989(25):18.

[10] Kriesi H.Economics and Politics: Towards a Dialogue between Economics and Political Science[J].Swiss Political Science Review, 2005(4):249.

[11] Parks R B, Oakerson R J. Regionalism, Localism, and Metropolitan Governance: Suggestions from the Research Program on Local Public Economies[J].State and Local Government Review, 2000(3):170.

[12] Keating M.Size, Efficiency and Democracy: Consolidation, Fragmentation and Public Choice[M]//Judge D, Stoker G, Wolman H. Theories of Urban Politics. London:Sage,1995:50.

[13] Wallis A D. The Third Wave: Current Trends in Regional Governance[J]. National Civic Review, 1994(3):291.

[14] Hooghe L, Marks G. Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance[J]. American Political Science Review, 2003(2):233.

[15] Savitch H V, Gross J S, Ye L. Do Chinese Cities Break the Global Mold?[J].Cities, 2014(41):155.

[16] Chan Kam Wing. Misconceptions and Complexities in the Study of China’s Cities: Definitions, Statistics, and Implications[J].Eurasian Geography and Economics,2007(4):385

[责任编辑：王少泉]

Issues and Challenges of Metropolitan Governance in China

DONG Li-sheng1，Daniel KüBLER2

(1.Graduate School，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China；2.Department of Political Science，University of Zurich，Zurich 8914，Switzerland)

Abstract:Since the reform and opening-up, city-regions are on the rise in China, and urbanization is expected to continue as the central government intends to further push the process as part of the city development and economic modernization construction. The process of urbanization requires cooperation of many local governments and intervention of higher level governments, which puts forward a new challenge to the government management. This paper aims to provide an improved understanding of city-regional governance in China, focusing on three contrasting examples (the Yangtze River Delta Metropolitan Region, the Beijing-Tianjin-Hebei Metropolitan Region, and the Guanzhong-Tianshui Metropolitan Region). Vertical leadership plays a major role in the urban governance model of China, but the role of the central government in different modes and the way of its involvement are different.

Key words:metropolitanization；metropolitan governance；central government；local government

收稿日期:2015-10-25

作者简介:董礼胜(1955-)，男，浙江鄞县人，中国社会科学院研究生院政府政策与公共管理系主任、教授； 丹尼尔·库布勒(1969-)，男，德国海德堡人，苏黎世大学政治学系教授。 黄山(1988-)，男，福建福州人，美国犹他大学MPA硕士。

中图分类号：D523

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)02-0080-13

*本文获得董礼胜和丹尼尔·库布勒授权发表，美国犹他大学黄山译。