中美代议机关的表现形式的比较

袁铭阳

摘要：随着市场经济的不断发展，代议制在现代国家普遍推行，但是由于国家结构形式的差异，其代议机关的表现形式各有不同，中美两国的人民代表大会与美国的两院的代表人员的组成方式也是各有差异，但这两者却都符合了国家的需要。

关键词：代议制；代议机关；国家结构单一；制联邦制

一、代议制的产生背景

“欧洲封建社会末期，由于资本主义商品经济的发展，使许多封建割据国家，变成封建的中央集权国家，亦即统一的民族国家。这种转变的深刻影响之一是民主政治的舞台由小型的城邦国家转换成大型的近代民族国家。”①

随着工业革命的产生与发展，资本主义实现了在全球的迅速扩张，市场经济逐渐席卷了世界上大部分国家，而在此经济基础上也催生出了与之相适应的上层建筑。因为市场经济的生产与生活方式导致民众在日常的经济生活中已经处于一个不断议价的过程，这种议价方式反映在政治生活中便是我们所说的民主政治。我们可以看到，由于市场经济的不断发展，在20世纪，全球掀起了一波又一波的民主化浪潮，民主已经成为一种不可阻挡的趋势。

但是现代民族国家的基本特点是地域广阔，人口众多。这一特点虽然为资本主义的商品生产和交换提供广阔的市场条件，但是却给公众直接参与国家政治生活带来极大障碍。由于公民居住分散、数量众多，无法聚集在一起开会实行城邦制时代的直接民主，因此直接民主制只适合古代社会的特殊条件，无法适用于现代社会之地广人多的情况。所以他们必须选举出代表来行使他们的权力。代议制民主理论应时而生。“代议制民主理论走出了直接民主的困境，解决了公民参与和体制效率之间的矛盾，使得在现代社会地广人多的大国实行民主成为可能。”②

在当代，作为间接民主的制度表现形式——代议制，即由选举产生的代议机关行使国家权力的制度，已逐渐在现代国家中普遍施行。

代议制的产生发展也反映了社会分工日益专业化和国家事务日益复杂化的客观需要。在现代社会中，无论是哪一个统治阶级，只要实行民主政治，都普遍采取代议制的形式，只是具体方式有所不同。代议制形式不同，国家元首、议会、政府的关系和权力分配也不同。由于各国的历史背景、文化传统、阶级状况、经济社会发展等的差异，造成不同国家政体有所不同，其代议机关在国家政权组织体系中的地位和作用也有所不同。

二、中美代议机关的表现形式及其人员组成

“代议制民主是以议会为主要载体的，议会是代议制度的核心，它作为代议机关是代议制民主由理想落到现实层面的中介与关键。”③

（一）美国代议机关的表现形式及人员组成

美国的代议机关是国会，它由参议院和众议院构成，也就是联邦的立法机关，两院在法律上享有平等地位。两个议院根据相同的调解精神，不同的原则组成。“其中一院的组成是由各成员单位派出相同数量的代表组成的，从而使各成员单位不管贫富、强弱、人口多少，都可以使其利益在立法中得到同等的反映，在决策中享有同等的决定权。同时，另一院的构成以各成员单位的人口为基础，依据一定比例选出，使立法能保障和维护各州的特殊利益。”④参议员由每个洲向国会派遣两位，而众议员则由各州的人口比例决定派遣人数。“这样既能反映选区选民的平等代表权，又能反映各州的平等代表权。”⑤也就是说，在参议院中，各洲的地位是平等的，其影响力是一样的，而在众议院中，各洲的地位会由于人口数量的差异而不平等，其影响力也随人口的比例差距产生相一致的倍数差距。

（二）中国代议机关的表现形式及人员组成

中国实行的是人民代表大会制度，遵循的是民主集中制原则。其人大代表的产生，是根据一定的行政区划，按一定比例选举出来的，以此来进行各项立法活动和管理国家各项事务。具体说来就是：人民代表大会的代表由民主选举产生。全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和人民解放军选出的代表组成。至于此中的特殊性，比如说军队代表、农村与城市的选举比例差距、少数民族的代表名额等问题，由于不涉及到我所讨论的根本问题，在此不赘述。

我们可以直观地看到：中国的代议机关的表现形式与美国最明显的区别便是中国没有一个由各省派出同样名额人员而组成的议院。这种不同与其国家的结构形式是密切相关的。

三、产生这种区别的原因

（一）国家结构形式理论

国家结构形式是指一个国家根据什么原则、采取什么方式来划分国家的行政单位，调整国家整体和组成部分之间的相互关系，其实质内容就是中央和地方的权力划分问题。就现代国家结构形式的类型而言，主要有两种：单一制和联邦制。从传统观点来看：单一制国家的权力是中央集权的，联邦制国家则是以分权为特征的，从而将单一制与集权相联系，联邦制与分权相对应。但是，从目前单一制和联邦制的发展情况看，其内涵早已不同于它们在19世纪所包容的内涵，二者之间的区别实际上已经不再是早期那种国家整体是可分还是不可分，是有统一主权还是无统一主权，地域构成单位是可任意退出还是不得退出，经济政治文化联系是被阻隔还是不被阻隔等传统的重大差别。对此，有学者精辟地指出，“采用单一制还是联邦制之争实质上不过是在统一的国家结构体系内如何纵向配置国家权力行使权并规范其运用程序的问题”。⑥如果说以国家权力的纵向分散和集中作为区分单一制和联邦制的标准在单一制和联邦制发展的早期尚谈得上准确的话，那么，当时间推移到20世纪后半叶、甚至21世纪初，在全球化时代各国政治经济文化事务变得愈加纷繁复杂后，再固守传统标准去衡量和审视单一制和联邦制，显然是不合适的，草率地将集权与单一制相联系，使分权与联邦制相对应，只会使单一制和联邦制的区别表面化，对准确地把握单一制与联邦制的关系毫无裨益，甚至可能使人误入歧途。单一制可能以分权为其特征，联邦制国家也可能以集权为特征，二者之间的差别“只是程度上的，不是二元对立的”。⑦“甚至，单一制和联邦制之间的区别越来越模糊，联邦制越来越多地采用具有统属性的方式组织国家权力，而单一制则在不断地增强地方分权，你中有我、我中有你，在某些国家甚至已出现了两者完全融合的趋势。”⑧

对此，有学者⑨特地进行过分类：单一制包含有中央集权单一制、地方自治单一制、中央地方均权单一制，民主集中单一制；联邦制包括中央集权联邦制、分权制衡联邦制、民主集中联邦制、民主自治联邦制，这些类型都可以在现实中找到例子。

（二）美国代议机关的表现形式的产生原因

很显然，美国是一个分权制衡联邦制国家，也正是因为美国的这种联邦制属性，决定了其议会的两院制构成。因为“美国在制定它的宪法时，存在着两种对立的利益，而这两种利益也就产生了两种意图。一些人试图将联邦变成一个各州仍然保持独立的联盟，或者变成一个大会，各州代表可以在这里共同讨论与公共利益有关的事务。另外的一些人则试图将美洲所有殖民地人民联合起来，组成一个统一的国家，并为他们建立一个政府，虽然这个政府权力范围并不大，但在其范围之内却依然是这个国家的唯一代表。这两种理论造成了不同的实际影响。举例来说，如果最终建立的是一个联盟，而不是一个全国政府，那么由于各州无论大小，均以平等的独力政权身份参加联邦，所以最终法律制定的就是洲的多数票，而不是联邦公民的多数票。但如果全美的人民建立的是一个统一的国家，那肯定只能是由公民的多数票来决定法律的制定了。很明显，如果那些规模较小的洲接受了这种意见的话，那么他们必须在遇到涉及联邦主权的问题时，将自身的独立完全放弃，从一个与联邦有着同等地位的政权变成一个大型国家卑微的一部分。第一种办法会让他们归于一个不正当的政权，但后一种办法却又会使他们被吞噬掉。这种情况下，也就是利益与理论发生冲突的时候，理论总是服于现实。最终，立法者采取了一种妥协的办法，将理论上完全不可能妥协的制度强行调和了。在创建参议院时，洲的独立原则获胜了。但在创建众议院时，国家主权理论则获得了优势。”⑩所以美国呈现的是一种两院制形态，这样既保证了洲的独立性，也强调了国家主权，其人员的构成方式也因此不同，参议员由每个洲向国会派遣两位，而众议员则由各州的人口比例决定派遣人数。

（三）中国代议机关的表现形式的产生原因

与美国联邦制不同的是，中国是一个单一制国家，国家划分为各个地方行政区划，其划分是国家根据统治需要，按一定原则进行区域划分的结果，国家主权先于各个行政区划存在，地方行政区不是一个政治实体，不具有主权特征。国家本身是一个统一的整体，只是为了便于管理，才把领土划分成若干行政区域，并据以建立起地方政权，即各地方行使的权力来源于中央授权，并不是地方固有，地方的自主权或自治权是由国家整体通过宪法授予的，各地方政权一般没有单独退出该国的权利。所以这也在某种程度上决定了中国将会采取与美国两院议会不同的代议制形式，即人民代表大会。

由于中国的单一制国家的属性，虽然在现实中存在有民族自治地方和特别行政区等这样一些特殊之处，但从整体上来说，它并不存在着上述的美国联邦与洲两种相互对立的利益以及调和的需要，于是中国在构建议会的具体形式时，并不需要显示作为每个省份独立政治身份的象征，这时，国家主权理论完全占据了优势。

四、这种区别所导致的结果

（一）潜在的问题

在这里会存在一个问题，从理论上来说，在按选区人数比例组建的议会中，必定存在着人口数量多的洲（或省）在议会中占据优势，因为这些大洲的议员人数很多甚至数倍于小洲，所以很容易获得多数票，当从事立法活动时，他们往往倾向于从自身角度出发，从而产生有利于自身的立法，而这样的法律有可能对小洲不利。

（二）应对措施

美国与中国对此的反应不同：在美国，“各州都很年轻，有着相同的社会状况、思想和需求，相互之间的关系十分紧密，虽然它们大小强弱并不相同，但也没有出现让他们的利益变得过于悬殊的差距。”B11所以，大洲的立法倾向并不与小洲的利益相冲突。即使遇到冲突，他们也会慎重考虑自己的议案被小洲的接受程度，因为他们会想到在参议院中，几个小洲可能会因此联合起来反对大洲提案，以此报复在众议院中的大洲的不利于自身的立法。在美国的政治实践中，这样的情况基本没有出现。在美国，各洲都有非常强的独立性，为了享有这种独立性所带来的好处和保持这种独立性，它们都会抵御来自中央的行政权力的过分干预，这种抵御活动主要是通过议会来进行，因为小洲并不需要行政权来弥补在众议院中的不利地位。美国人历来认为，中央集权对自由权构成威胁，如何给予政府必要的权力，但又防止形成危害自由的中央集权是他们最关心的问题。这样的制度设计，使行政权的代表者——总统，被限制在了一个很有限的范围内，而这一个范围，已经足够处理其有关事务。

而中国的各省，由于经济、历史、地理、文化等方面的差异，发展比较不一，我国的东部沿海各省十分发达，西部地区则相对落后，这些因素共同造成了其人口分布的不均，这一现象也直接导致了人民代表大会中各省的人数差异。因为在按比例原则组成人民代表大会时，必然会造成这样一种情况：东部强势的省份代表人数明显多于西部较为弱势的省份。在立法过程中，人们往往会更多考虑到自身代表团的利益，所以倾向于让立法有利于自身所在地区，因为人数优势，他们很容易获得多数票，往往强省之间是利益相关性是很强的，所以他们也更容易产生一致行动，甚至裹挟西部弱省。这样的结果无疑是有利于强势省份的，弱势省份在这样的代表大会中不仅不会受到利益照顾，甚至还会受到损伤。于是出现了强者愈强，弱者愈弱的更加不均衡的状态，加剧了国内矛盾，甚至可能引起不稳定。

但这一结果并没有在我们的政治实践中出现，虽然我国并没有一个类似参议院的机构来弥补弱省在人民代表大会中的不利地位，但是也正因此而减少了对政府行政权力的诸多约束，导致我们有一个相对集权的政府，这在一定程度上也归结于我国的单一制国家的属性。我国的单一制是属于民主集中单一制，与美国相比，伴随着相对中央集权的特点，虽然弱省会在人民代表大会中处于不利地位，但是我们有一个较为强大的政府，它能在议会之外进行许多活动来弥补上述的不足。比如说，虽然东部地区获得了来自西部的大量能源，但是政府每年也往西部投入了大量财政以帮助西部发展。而且我国呈现一种东西方人口经济资源等条件的互补状态，所以政府能利用自身权力进行各项调控与安排，以便实现国家的综合发展。这种集权式政府能更好地整合社会资源，在追求社会公平的同时，尽量实现资源的最优配置，提高了效率。

也就是说，无论是美国的众议院还是中国的人民代表大会，都可能存在一种因地方实力强弱——在一定程度上反映为人口的多少——不同而产生不合理的立法倾向的不足，但两国的对此的反应机制不同，美国是由参议院来平衡，因为它为了要保持洲的相对独立性，不得不限制联邦行政权，而中国则是由政府的行政权力来弥补。

五、结语

政治制度的形式没有孰好孰坏之分，只有适不适合的问题。“好的政体形式首先取决于它与该国家诸多特征的匹配程度。”B12在美国，两院的议会制，更符合美国的自身历史等多方面的状况和民情特点，可以说，“两院制是与联邦制相匹配的一种制度安排”，B13因为它存在着洲的独立性和联邦主权的利益对立和调和问题。而在中国，这个问题并不存在，人民代表大会这样的制度设计比起两院制，在现阶段，显然更适合中国的需要。因为一方面，中国长久以来是一个集权政府的国家，这样的政治导致了民众的一种权威人格的形成，人民都习惯于由政府做决定而不是自己积极参与，大家只需要做好自己的一小部分事就可以了，民情在一定程度上决定了我们的政治实践。民情只能在环境的长期作用下慢慢发生改变而不可能发生突变，如果在这样的民情条件下，让人民去广泛决定并积极参与大量的国家和公共事务，无疑会荒废许多事情，也更没有效率。与现在这样的集权政府比起来，也许并不会变得更好。当然，不可否认的是，随着市场经济的持续发展，民主化浪潮的进一步推进，中国终将建立一个公民社会，并且拥有较为充分的政治上的民主，但在这一阶段，却是很难做出这一突变的。而在另一方面，就中国的发展状况及所处的复杂的国际形势来看，也需要一个强势政府，因为西方国家已经在资本主义武力扩张的时代，利用自身实力，攫取了世界上大部分的资源和财富，然而世界上的资源却是有限的，中国出于自己的国家利益考虑，在市场经济条件下，要想取得长远发展，就必须举国家之力与西方竞争，因为这个时代，人们对战争既厌倦也恐惧，战争的代价太大。而且依目前中国自身实力来看，也无法通过武力战胜西方。只有一个强势的政府才能充分整合与调配国家资源，在市场经济的规则下，与西方列强展开激烈竞争。（作者单位：中央民族大学管理学院）

注释：

① 刑晓红.论代议制的产生原因及运行条件[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2005.

② 郭继兰.走出直接民主的困境——代议制民主理论的产生和发展[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2009.

③ 刑晓红.论代议制的产生原因及运行条件[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2005.

④ 王丽萍.论联邦制国家的特征与类型[J].北京大学学报（哲学社会科学版），1997.

⑤ 任航.代议制的美国模式论析[D].东北师范大学，2009.

⑥ 童之伟.国家结构形式论[M].武汉大学出版社，1997.

⑦ [美]罗伯特D·帕特南.王列，赖海榕译.使民主运转起来[M]，江西人民出版社，2001.

⑧ 孙波.论单一制国家结构形式与立法分权[J].河北法学，2011.

⑨ 指童之伟，他在《单一制、联邦制的区别及其分类问题探讨》一文中对此进行过论述.

⑩ [法]托克维尔.论美国的民主[M].江西：江西人民出版社，2013.

B11 [法]托克维尔.论美国的民主[M].江西：江西人民出版社，2013.

B12 刘建军.中国人民代表大会制度与西方议会制度之比较[J].学习论坛，2010.

B13 王丽萍.论联邦制国家的特征与类型[J].北京大学学报（哲学社会科学版），1997.

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[3][美]詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯.民治政府——美国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[4]刑晓红.论代议制的产生原因及运行条件[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2005.

[5]郭继兰.走出直接民主的困境——代议制民主理论的产生和发展[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2009.

[6]王丽萍.论联邦制国家的特征与类型[J].北京大学学报（哲学社会科学版），1997.

[7]任航.代议制的美国模式论析[D].东北师范大学，2009.

[8]童之伟.国家结构形式论[M].武汉大学出版社，1997.

[9][美]罗伯特D·帕特南.王列，赖海榕译.使民主运转起来[M].江西人民出版社，2001.

[10]孙波.论单一制国家结构形式与立法分权[J].河北法学，2011.

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