浅析我国排污权交易制度

李笑飞+王昌宇

摘要：随着环境污染问题的日益突出，排污权交易作为一种具有市场机制的新型环境保护制度得到了各国的重视。这一新型制度对我国现今环境状况有很大的帮助，既促进企业改进生产工艺、降低能耗，又可以有效减少治理环境污染的社会费用，降低环境负荷，提高环境质量。我国虽然开展了排污权交易试点并获得了些成功的实践经验，但受我国地域经济、环境问题和社会发展程度特殊性的影响，排污权交易在推广试用中依然有很多难题需要解决。因此分析排污权交易制度既有理论价值又有现实意义。

关键词：排污权；交易；总量控制

一、排污权交易制度概述

（一）排污权交易制度产生的背景

1、环境污染严重

环境问题的产生与加剧是一切环境管理制度产生的根本原因，随着工业革命的开展和各国经济的持续发展，环境问题上升到危及人类社会可持续的程度。在各类环境问题中，环境污染问题尤其严重。从近几年环保部公布的中国环境状况公报来看，我国的环境污染问题不断加剧，无疑对我国的环境保护管理制度提出了更高的要求，诸如排污收费制度、排污权交易制度等控制排污的环境管理手段逐步引起了我们的重视。

2、污染排放控制成效低

针对严重的环境污染问题，国家虽然制定了相应的政策法规，如《环境保护法》、《水污染保护法》但受我国长期的经济发展模式影响，污染排放控制的成效低。因此，加快排污权交易制度这一新型市场化环境保护机制的研究，将其法律化，使得参与排污交易的各个主体能够有法可依，在保障经济发展的同时控制环境污染十分必要。

3、环境容量概念的提出

环境容量，是指环境的承载量，即环境所能承载的最大的污染量。排污权交易制度对环境污染控制釆取的是总量控制的方法，因此，环境容量概念的确定，为环境污染从浓度控制转向总量控制提供了条件。在未实施排污权交易制度时，政府主要采取浓度控制的方式治理环境污染，虽然有一定成效但弊端较多，如忽视了地区差异性、缺乏经济利益难以控制排污主体的排污行为。因此以总量控制的理念为基础，先确定地区的排污总量，进而用排污权交易制度控制污染总量这一经济手段将更有成效。

（二）排污权交易的涵义及法律性质

排污权交易，指政府运用总量控制的方法，依法授予一定的区域内的排污主体确定容量的资源使用权，在该限额内，允许各个排污主体之间通过交易的方式对自身享有的排污量进行调节，发挥市场的作用控制污染排放量。从实质上看，排污主体基于意思自治签订排污权买卖合同转移排污权，该交易行为是一种具有私法性质民事法律行为，但由于政府要对这一交易进行监管，使它又不同于一般的民事法律行为。有学者就将排污权界定为一种行政许可性权利，认为排污权交易制度是一项政府发挥市场作用控制环境污染的治理制度，属于行政行为的范畴。

二、国内外排污权交易制度的概况及存在的问题

（一）国外排污权交易制度的发展

排污权交易制度最先由美国提出，近年来才受到各国关注。由于最初美国在总量控制以及排放成本上考虑不周，只把主要精力注入排污的技术层面，导致当时的排污权交易制度夭折。经济学家戴尔斯在20世纪70年代初提出排污权交易，这才将排污权交易制度引入环境保护实践中。1976年，美国国家环保局在对河流污染源和大气污染的治理中运用这一制度。在1990年重新修订的《清洁空气法》中，将排污权交易制度纳入法律范畴。鼓励公司参与市场买卖污染权，创先的将排污权交易制度运用在控制二氧化硫排放方面。

（二）我国排污权交易制度的概况

上世纪80年代我国的排污权交易最先应用于水污染领域，排污权交易在水污染领域取得初步成效后又被应用到大气污染领域。进入21世纪，排污权交易在大气污染治理领域的应用不断扩大，以深圳市为例，2013年已全面开启碳排放交易市场。伴随着排污权交易在实践中的发展我国立法也在努力跟进，2014年国务院办公厅颁布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》。

（三）我国排污权交易制度存在的问题

1、法律和政策规定相对滞后

现行环保立法依然受计划经济体制的影响，国家习惯采用行政强制措施管理环境问题，对于一些特殊的环境问题，不能灵活应用管理机制予以解决。而排污权交易制度也没有纳入环境保护法的规定，缺少关于排污权交易制度的国家性法规，这样一来排污权交易制度就得不到普及。就我国现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》来说，虽然这些污染防治单行法中也涉及到一定的与排污权交易有关的相关法律规定，如排污总量控制以及排污许可证制度的相定，可仍未形成一套完善的排污权交易制度。一些交易试点地区依照自身情况，制定了具有当地特色的相关条例，显然这些规范并没有很强的法律效力，且适用的范围有限。

2、排污权交易市场不规范

由于我国排污权交易市场不完善，对排污单位出售结余排污权的行为不规范，导致一些有富余排污权的企业肆意限制出售或不出售自己剩余的排污权，以达到阻碍竞争对手的发展的目的。有的甚至哄抬价格，故意扰乱交易秩序。还有很多企业对排污收费制度的理解不正确，认为只要缴费就可以排污，因此，他们不会去购买排污权，富余排污权企业更不必出售排污权，排污交易市场严重不规范。

3、排污权交易监管力度弱

有完备排污权交易系统的国家，在排污权交易的实施过程中都有一套成熟的监督管理体制。在美国，为保证排污权交易制度的顺利实施，从最初交易参与者的确定到最终许可证的审核，各个环节都制定了相当严格的标准。我国排污权监督管理机制不健全，不能准确查明一些排污单位恶意上报错误信息以逃脱对排放超标污染物的缴费的现象，从而造成实际排放量与政府管理部门信息不对称。因此，我国已经初步形成的管理办法和管理体系可操作性较差。

三、完善我国排污权交易制度的建议

（一）建立健全的排污权交易法律体系

唯有将建立在市场经济体制下的排污权交易制度纳入环境法的范畴，让排污权交易有法可依，才能确保交易的合法性，公平性。因此，相关法律部门应制定出完善法律法规，使其上升为国家性法律。与此同时，各地方政府可以自行制定符合当地要求的具体操作细则，以便促进排污权交易工作的完善。

（二）规范排污权交易市场

首先，规范排污权交易市场是此制度成功实施的保障。排污权交易市场应该由政府相关机构进行管理，确保交易能够顺利进行，应允许排污企业在法律许可的范围内自由交易排污权。其次，端正买卖双方对于排污权交易的态度。在限制有富余排污权的企业恶意囤积排污权的同时，也要提高购买排污权的排污企业的准入门槛，限制效益低，污染高的企业进入交易市场。

（三）完善排污权交易的监管制度

排污权交易的转让与买卖主要是通过市场机制来进行的但也需要政府部门的有效监督。首先要转变政府职能。排污权的有偿转让，需要在政府的适当干预和监督下进行。但是，政府的职能应该发生一定得转变，避免使用行政手段发放排污权额度，而是通过经济手段发挥调控作用来代替原来的行政命令。同时还要建立相应监督管理系统，努力维护交易市场的秩序。其次要促进污染物排放总量减少。政府可以在每笔排污交易中总结各地出现的环境问题，尤其是环境问题的高发区，以及各地都会出现的普遍环境问题，针对排污权的卖出和买进作出相应解决对策，利用行政手段逐步控制及减少污染物排放总量。（作者单位：河北经贸大学法学院）

参考文献：

[1]王广起.排污权交易应用研究[M].中国社会科学出版社，2012.

[2]武广艳.排污权交易制度研究[D].山东大学，2013.

[3]邓蕊.排污权交易制度理论问题研究[J].经济与法制，2010（2）.