社会管理创新中的公众参与
——一项基于江苏、云南两省的调查研究

周建国，魏　强，张　丽

社会管理创新中的公众参与
——一项基于江苏、云南两省的调查研究

周建国，魏强，张丽

社会管理创新本质上要求引导公众有效参与社会管理实践。基于江苏、云南两省的农村和城市公众参与的调查，研究发现，基层社会管理实践中公众参与的程度和水平总体上较低，存在大量的“象征性”公众参与，不利于“公民素质”的养成；互联网使用率城乡差异极大，而在社会管理中的网络化参与方面差别并不显著；农民利益的组织化程度低，在反映与维护自身权益时缺乏理性。有效推进社会管理创新中的公民参与，政府的自我解放非常关键。同时，应适应复杂性社会发展的特点，合理应用大数据等新技术，实现精准管理。

社会管理；创新；公众参与；传统社会；非传统社会

一、问题与背景

改革开放以来，随着国家和社会的相对分离，社会问题日益增多，社会管理也被提上议事日程。早在2002年中共十六大上，就强调要“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，改进管理方式，保持良好社会秩序”。执政党把社会管理和公共服务放在了同等重要的位置，作为一项引导社会转型的重要战略任务来统筹推进。在传统社会向现代社会转型的过程中，城市化进程发展过快、社会利益关系不协调、社会事务复杂性增强等一系列问题的出现，对进行社会管理提出了严峻挑战，政府不仅要应对社区、社会组织与社会事业等传统社会领域的矛盾，而且还要积极应对风险社会、虚拟社会以及转型社会等非传统领域的社会冲突。如果协调不好，就会导致经济发展停滞、贫富差距拉大、陷入中等收入陷阱等，影响社会和谐与社会稳定。有效地应对这些挑战，需要对社会管理进行适时的创新，更新管理理念，创新管理方式，实现社会公共治理，适应当前的社会发展形势，推动社会建设，保障社会和谐。

从本质上来讲，创新社会管理，实现社会治理，要求在社会管理中实现从“单一主体”向“多元主体”的转化。在社会管理创新中，多元主体良性互动的实质是公众的有效参与。因为，创新社会管理的根本是要回应公众之要求，维护公众之利益，实现公众之福祉。中共十七大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，归宿点也在于“公众参与”。在体制的框架内，“党委领导、政府负责、社会协同”比较容易通过整合政治资源、行政资源而得以实现，而由于“公众”游离于体制之外，推进有效的“公众参与”则十分不易。实现有效的“公众参与”，不仅是当下社会管理创新的重点，也是需要付出更多关注予以解决的难点。

二、概念内涵与文献综述

（一）国内研究综述

中共十四届三中全会之后，“社会管理”迅速成为政界与学术界的热门话题。近年来，尽管学术界对社会管理的重要性形成了高度共识，但对社会管理的认识却莫衷一是。关于社会管理的主体，有学者认为政府是唯一的主体，也有人强调社会是社会管理的主体，还有人则坚持社会管理的主体包括政府、社会和个人［1］。就具体内容来说，社会管理的基本内容包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面［2］；童星认为，社会管理是对社会公共事务中除了政治统治和经济管理事务以外的那部分事务的管理和治理。其具体对象或工作内容可以分为七个方面：社区管理、民间组织管理、社会事业管理、开放社会管理、虚拟社会管理、多元（分化）社会管理、风险社会管理等［3］。创新是一个除旧革新的行为和过程。以往的政府创新的研究主要集中在创新扩散、组织创新性和过程理论模型。

“公众参与”这一概念来自于西方，翻译中有“公共参与”“公民参与”“公众参与”等不同的表达方式。“公众参与”这一表达方式更为合适地体现出了参与的主体［4］。公众参与是指具有共同利益、兴趣的社会群体对政府的涉及公共利益事务的决策的介入，或者提出意见和建议的活动。公众参与包含三个主体要素：参与主体；参与对象；参与方式［5］。公众参与在一定程度上是在代议制民主出现危机时出现的，它弥补了代表性缺乏的不足，当然它也会带来效率低下、“乌合之众”等问题与困境。

（二）国外研究综述

“社会管理”在国外的研究起步较早。对社会管理的研究最初是在处理政府与社会关系，罗伯特·B·登哈特等认为要以公民为中心提供政府的公共产品与公共服务［6］。类似的理论还有“多中心治理”、“福利社会”、“合作网络（政策网络）”、“后福利国家”、“社会资本”、“第三条道路”、“社会系统理论”、“治理理论”、“公民社会”等。由于西方社会民主政治的体系性建构相对完善，在社会管理创新方面的研究，则更多侧重于具体的社区治理中创新的措施选择，如社区政策以及政府与社区的合作。另外，一些关注于虚拟网络的社会管理研究也不断增多，相应的机构设置也在完善，如英国在城市警署设立了电脑犯罪机构，澳大利亚新南威尔士州成立了网上警察局等［7］。

对于公众参与社会管理的问题，美国著名学者卡罗尔·佩斯曼在《参与和民主理论》中指出精英民主是不充分的民主，他认为真正的民主是公众直接参与公共决策，公众应该直接参与到社会管理当中［8］。安德鲁·亚克兰在《公众参与的对话设计》中指出可以表达公众参与真实意图的标准为：包容性，透明、公开性，尊重允诺、可达性、有责性、代表性，相互学习，有效性等。美国政治学者约翰·克莱顿·托马斯在《公共决策中的公民参与》中提出了根据政策质量与政策可接受性两个变量的分析为公众有效参与公共决策的五种模型，为公众参与的可操作性提供了参考。对于公众参与的程度，根据谢尔·阿恩斯坦的公民参与阶梯论，公众参与从低到高、从不成熟到成熟的发展经历了三个阶段、八个层次［9］。

总之，国内外对社会管理创新中的公众参与虽然已有较丰富的积累，但缺乏对当下中国实践的总体把握，特别是对城乡之间差异认识不足。现有研究成果主要集中于对传统社会中公众参与的研究，尤其是对村民参与的研究。随着非传统社会特别是虚拟社会的迅速扩张，近年来人们对虚拟社会管理中的公众参与给予了更多关注，但研究成果相对较少。

三、研究设计与数据分析

（一）研究路径与方法

本研究分四步完成。第一步是研究框架的设计。在梳理相关研究文献的基础上，对纲领性文件、全国社会管理创新典型案例等进行分析，架构社会管理创新中公众参与的分析指标。第二步是运用德尔菲法，对分析指标进行诊断。第三步是调查阶段。调查中主要运用随机抽样法和深度访谈法。2015年1月12日、13日在南京市六合区农村和南京市城区进行了预调查。2015年1月在云南寻甸县、昆明市区以及南京市六合区、南京市区分别进行了问卷调查，同时对部分农民、市民和社区管理人员进行了半结构化访谈。

（二）数据处理与分析

1.问卷的信度分析

本次调查共计发放问卷1000份，回收353份，其中农村152份，城市202份，回收率35.3%。受制于回收问卷的数量，某些细节问题的检验可能无法完成，然而考虑到城市问卷（9页）与农村问卷（5页）较长，同时，我们对调查对象进行了深度访谈。对问卷样本能够代表我国社会管理创新中的公众参与总体情况的问题，我们参考Wallace and Mellor（1988）的方法，比较按时返回问卷的数据与预定截止日期之后返回问卷的数据之间是否存在显著性差异。上述对照之间不存在显著差异，可以认为样本数据能代表总体。本问卷调查的回收率和数据质量是基本令人满意的，达到了进行相关研究的要求。

信度检验。克朗巴哈系数法（Cronbach's alpha）是检视信度的一种方法，由李·克朗巴哈在1951年提出，目前社会科学研究最常使用的信度分析方法。首先，鉴于城市与农村问卷设计的不同，先从江苏与云南两省的城市问卷一致性着手。运用SPSS19.0统计软件对城市251份问卷的信度分析如下图所示。

注：数据来源于问卷数据可靠性统计分析。通常Cronbach α系数的值在0和1之间。如果系数不超过0.6，一般认为内部一致信度不足；0.6-0.7之间还可以接受；达到0.7-0.8时表示量表具有相当的信度；达0.8-0.9时说明量表信度非常好。

可以看出，两省的城市问卷一致性程度非常高，量表信度非常好，满足问卷设计的信度要求。

其次，从两省的农村问卷数据来看，如下图所示，Cronbach α的值为0.636，在0.6-0.7之间，处于可以接受的水平，基本满足问卷信度要求。

2.问卷的效度分析

问卷的效度主要从内部效度、外部效度、构思效度三个方面来说明。就内部和构思效度方面来说，本次调查根据文献和实际经验建立假设性理论结构，并且通过德尔菲法确立具体的问卷测量指标体系；并且，通过访谈和前测问卷调查对问卷具体指标的编制做出了修改与完善，并且设计了适切的测量题项。而就外部效度来说，我们选择了恰当的、代表性的被调查者以及江苏与云南两个具有典型性的省份，调查的具体对象是政府工作人员、积极关切社会管理工作的城市居民以及农村居民，这使得调查更具可行性、结果更具代表性。这些都为问卷设计构建了较高的结构效度，保证了问卷测量的准确性与可靠性。

四、研究发现

基于访谈以及问卷调查的数据分析，研究发现：

（一）在农村中，公众参与停留在“象征性”的公众参与层面

新公共服务理论认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系，强调在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来开展服务，“公民优先”理念是处理政府与公众关系的基本准则［10］。而协商民主理论肯定了公众积极参与政治生活的意义与价值，在保证公共利益的实现的基础上，保障个人权利为公民积极参与提供有效机制，以弥补共和主义民主和自由主义民主理论的缺陷［11］。阿恩斯坦在1969年发表“市民参与阶梯”，她把公众参与分为3个层次、8种形式［12］。阶梯理论告诉我们，公众参与由于参与程度的不同存在着参与效果上的差别。正如阶梯理论所分析的，在我国农村中很多情况下的公众参与可以界定为“象征性参与”。在农村问卷中，对“参与态度”这一问题的回答，如下表1所示。60.9%与27.8%的人分别选择了“宣传后积极参与”和“主动参与”，而“经过宣传动员，我也不一定参与”仅占比6%，农民在参与社会管理的意愿方面表现出很强的积极性，并且实践中的参与率较高。

表 1　公众参与社区活动状况（意愿）调查

（二）虽然互联网使用率城乡差异极大，但在社会管理中的网络化参与方面，城乡差异并不显著

互联网的产生和应用为人类的信息交换和社会活动提供了广阔的虚拟空间，在虚拟空间生存的个人、组织及其各种交流交往活动构成了虚拟社会的形态［13］。鉴于网络普及率、识字率以及制度设计的完备性方面存在很大的差距，城市居民与农民在参与社会管理的途径上表现出很大的差异性，主要表现在以下几个方面。首先，在“互联网使用情况”问题上，农村受访者中59.6%选择了“从来不”，4%的选择了“几乎不”；而城市受访者中选择“从来不”与“几乎不”两个选项的共占比17.8%，其余“偶尔”、“经常”与“频繁”占有绝大部分比例，城市互联网使用率要大大超过农村。在问及“了解社会服务信息的方式”，农民37.4%选择了“电视”，19.5%的人选择了“报刊杂志”，还有16.3%选择了“村委会会议”。而城市居民选择较多的渠道是“微博、微信”、“报刊杂志”以及“电视”等三个选项。对比看来，城市部分在获取社会服务信息的方式上偏向于网络化，而农村则通过传统的媒介，如电视、报纸和村委会会议等。在问及“使用互联网来反映自己的意见”这一问题上，农村中绝大部分的人是没有在互联网上发表意见的，仅有11.9%的人时常会发表意见，城市中28.8%的人时常在网上发表意见，稍高于农村的比例。可以看出，互联网使用率上城市大大超过农村，而在涉及到通过互联网发表、反映意见的问题上两者没有太大差别，城市居民与农民在参与社会管理过程中反映利益诉求或建议时，互联网的使用率都不高。与农村居民相比，城市居民掌握了大量的互联网知识与信息，而其用之于社会管理参与方面的却寥寥无几，在社会管理参与中表现较为冷漠。而与此同时，城市居民在反映自身利益诉求时，利用网络的渠道较为突出，如网上论坛、“微博问政”以及政府门户网站等等，而农村中，“找关系”等非正式渠道就比较常见。

（三）农民利益的组织化程度低，在反映与维护自身权益时缺乏理性

利益组织化是指在高度分化的社会中，一些分散的利益主体基于其利益的基本一致性而进行联合并以一定的组织结构约束这种联合的状态。调查数据显示，在问及“是否参与过民间组织”时，52%的城市受访者选择了肯定答案，而且在实际的采访中，大部分付出了实际参与到了社会组织中。而农村中，经过采访后发现53%的人参加过志愿性组织所开展的活动，如修建沟渠、清理街道卫生等，而这些活动本质上来说是一种自上而下的管理模式。另外，很多农民在问及如残疾人联合会、红十字会、少年儿童发展基金会、妇联等组织时，虽有60.9%的人回答了有一定了解，但在进一步问及“如何通过这些组织维护自身权益”的问题上大多数人的回答很牵强。如表2所示，而在“利益没有满足，如何维护权益”这一问题上，农村中2.2%的受访者选择了 “通过闹事争取自身的权益”，0.6%的人选择了“通过游行、示威争取自身的权益”，可见，农村中很多人在权利维护的过程中缺乏理性、组织，而个人的“意气用事”以及充满敌意的“乌合之众”并不能为他们争取更多的权益。而对于该问题的回答，城市受访者大多数人选择了上访，共占比83.7%，权利维护与救济的渠道比较规范、理性。

表2　公众维权方式调查

在城乡二元结构下，农民在自身利益组织化方面“短板”明显，如果社会利益组织化的格局对弱势群体严重不利（特别是农民），则会加剧社会分化和转型过程中的社会分层和“断裂”，导致某些社会群体的边缘化，影响社会的稳定、和谐与发展。因此，关注农民利益的组织化，在中国当前的利益组织化和公众参与制度建设中，都将是一个特别重要的问题［14］。

五、结语：改进社会管理创新中的公众参与的进一步思考

我们在调查中发现，所谓基层的治理无效［15］，实际上可能存在一些误解。因为信息不对称——这种状况可能在相当长时间内还存在——事实上导致公众失去了许多参与公共治理的机会。比如，对于云南寻甸仁德街道和平村2013年的围堤塌方，很多村民表示并不知情。如果知情，他们一定会去抢修。其次，无论是行政路径还是治理路径，内容是决定性因素。如果公共事务与公众的关系度很低，公民参与的意愿必然低，治理也必然无效。调查显示，居民/村民对社区/村委会主导的面子类事务显然没有多大兴趣。再次，理解社会治理的成功与失败不能过于理想化、理论化。在理论的视域里，治理要求多元主体特别是政府与一般公民平等互动、协商共治。但是，在实践领域，尚没有一个社会能够提供如此完美的典范。信息不对称、时间的紧迫性和主体利益多元性、复杂性等多种因素，决定了在治理实践中必须有走在前面的动员主体，必须有组织者、协调者。中国的社会发展状况使得执政党和政府必然承担这一角色。因此，政府尤其是基层政府，应该从公共信息和公共事务的围墙内自我解放出来。

［1］田兆阳，尚秋谨.公民参与社会管理是公民权利的回归和物化［J］.新视野，2005，（5）.

［2］胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系——在2011年2月省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2011-02-20.

［3］童星.创新社会管理［M］.北京：中国社会科学出版社，2012.

［4］付健.城市规划中的公众参与权研究［D］.吉林大学，2013.

［5］李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［6］罗伯特·B·登哈特.公共组织理论［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［7］王成国.社会管理的理论与实践［D］.中国社会科学院研究生院，2014.

［8］卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论［M］.陈尧，译.上海：上海人民出版社，2006.

［9］孙柏瑛.当代地方治理［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［10］孟超.从“基层组织主导”到“社会组织参与”——中国城市社区建设模式的一种可能转变［J］.学习与探索，2014，（12）.

［11］卢瑾.当代西方协商民主理论研究：现状与启示［J］.政治学研究，2008，（5）.

［12］Sherry R.Arnstein.A Ladder Of Citizen Participation［J］.Journal of the American Planning Association，1969，（4）.

［13］颜佳华，郑志平.虚拟社会管理创新研究论纲［J］.太平洋学报，2011，（11）.

［14］秦晖.为什么需要有农民的组织［N］.南方周末，2006-10-19.

［15］林尚立.上海基层治理有效吗［N］.南方周末，2013-12-13.

［责任编辑：索原］

周建国，南京大学政府管理学院教授，博士生导师，南京大学MPA教育中心主任；魏强，南京大学政府管理学院2013级研究生；张丽，南京大学政府管理学院2013级研究生，江苏南京 210023

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1004-4434（2016）01-0096-05

2011年国家社会科学基金重大招标项目“社会管理创新与社会体制改革”（11&ZD028）