宁夏节约用水奖惩办法研究

刘学军，景清华，陆　军，周志轩

（1.宁夏水利科学研究院，750021，银川；2.宁夏水资源管理局，750001，银川）

宁夏节约用水奖惩办法研究

刘学军1，景清华2，陆军2，周志轩1

（1.宁夏水利科学研究院，750021，银川；2.宁夏水资源管理局，750001，银川）

随着经济社会的快速发展，宁夏回族自治区的水资源供需矛盾越发尖锐。为了促进水资源高效利用，保障用水安全，实现以奖促节、以惩迫节，宁夏开展了节约用水奖惩办法研究。综合宁夏不同区域、行业用水实际，对节水奖励的层级、对象及奖励条件、依据、标准、处罚措施等进行分析研究，制定了奖惩办法，其实施将对节水型社会建设产生积极的促进作用。

节约用水；奖励；处罚；办法；研究；宁夏

宁夏回族自治区是一个水资源短缺的地区。近年随着经济社会的快速发展，水资源供需矛盾越发尖锐。促进各行业节水、挖掘节水潜力、提高水资源利用效率、保障用水安全已经成为全社会的共识。为此自治区人民政府依据 《中华人民共和国水法》，提出尽快建立、实施《宁夏节约用水奖惩办法》（以下简称《奖惩办法》），为实现以奖促节、以惩迫节，开创全社会节水的新局面提供保障。由于国内外还缺乏由政府组织的节水奖惩机制深层次研究，且节水奖惩办法必须面对经济社会用水的各行业，开展节水成效考核指标、奖励范围、奖励层级、奖励标准、处罚办法等具体问题成为奖励办法制定的难点。

一、《奖惩办法》研究的背景

1.应对水资源短缺形势

宁夏干旱半干旱面积占总面积的75%以上。多年平均年降水量289 mm，蒸发量高达1 250 mm，人均水资源可利用量664 m3，是黄河流域平均水平的1/3，是世界平均水平的1/9。近年一大批关系国计民生、涉及自治区社会经济跨越式发展的工业园区、能源基地、大中型项目相继建设，宁夏经济社会进入了快速发展时期，水资源短缺已经成为经济社会发展的主要制约因素。破解宁夏缺水困境，已成为宁夏党委和政府以及水利行业的重大问题。现阶段宁夏的水资源可利用总量已无法突破，挖掘节水潜力已成为解决水资源短缺的现实措施，而占用水总量88%以上的农业成为节水的当务之急，也是宁夏节水的最大空间所在。改革与创新节约用水管理制度，建立节水奖惩机制，实现以奖促节、以惩迫节的新型理念，对宁夏水资源的优化配置具有重要意义。

2.落实最严格水资源管理制度

严格水资源总量控制，实行各市县地表水用水总量、地下水可开采总量、排污总量和取水户取水总量“四个总量”控制，是落实最严格水资源管理制度、实现自治区水资源供需总体平衡的现实要求。对取水总量已经达到或超过初始水权分配指标的地区，暂停审批新增用水建设项目。对取水总量接近初始水权分配指标的地区，限制审批新增用水建设项目。要落实最严格的水资源管理制度，严守水资源“三条红线”，真正实现“谁节水、谁受益，谁浪费、谁受罚”，必须建立强有力的奖惩办法，实现重奖重罚，将各行政区域、用水户节约用水的行为与落实最严格水资源管理制度、严守“三条红线”挂钩，责任共担、利益共享。

3.提高用水效率

宁夏整体用水效率不高，引扬黄灌区粗放型灌溉方式仍在持续。2014年全区灌溉水利用系数0.475，引黄灌区0.45，扬黄灌区0.63。宁夏已制定了长期节水发展规划，亟须在体制、机制上，尽快完善符合区情、水情的节水型社会建设法规体系，采取各种方式广泛深入地宣传节水知识，强化节水意识，落实节水管理制度，充分调动公众的积极性和主动性，形成建设节水型社会的合力。为促进和鼓励节约用水工作、加强用水管理、提高水资源利用效率，结合宁夏不同区域、各行业用水实际，研究、制定宁夏节约用水奖惩办法，成为当前完善水资源管理体制、机制的重要课题。

二、节水奖励层级与条件

1.节约用水奖励的层级

根据水法规定，各级人民政府应该对其管辖范围内，在开发、利用、节约、保护、管理水资源方面成绩显著的单位和个人进行奖励。奖励的层级分为自治区级奖励、市级奖励、县（区）级奖励。

①自治区人民政府奖励对象。年取用水量低于控制指标的节水县区，自治区级节水型城市、先进节水型载体、节水型社会建设达标县、最严格水资源管理与节水型社会建设考核获得优秀等次的地级市，自治区评定的节约用水工作先进单位、个人。

②市人民政府奖励对象。市水行政主管部门管理的节约用水户，先进节水型载体，最严格水资源管理和节水型社会建设优秀县（区），市级节约用水工作先进单位、个人。

③县（区）人民政府奖励对象。县（区）节约用水户，先进节水型载体，县级节约用水工作先进单位、个人。

2.节约用水奖励的条件

①奖励原则。对节约用水的县（区）、用水户，依据当年节约水量每年给予奖励；对最严格水资源管理和节水型社会建设优秀县（区），每年给予奖励；对节水型城市、节水型社会建设达标县、先进节水型载体给予一次性奖励；节水工作先进单位、先进个人每3年评选奖励一次。

②节水县区、节水达标县、节水型城市奖励条件。认真贯彻执行节约用水的政策法规，全面落实用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污能力控制等最严格水资源管理“三条红线”制度，重视节约用水工作，节水型社会建设考核为良好以上；取用水量在分配指标范围以内，节水效果明显；节水型达标县、节水型城市考核达到考核标准，经自治区水安全管理委员会考核，授予自治区级“节水型县区”“节水型城镇”荣誉称号。

③节水型载体奖励条件。大力推广节水技术，积极采用先进的节水器具、工艺进行节水改造，无超定额或超指标用水；节水效果明显，用水量低于用水控制指标；获得“节水型载体”荣誉称号，择优给予奖励。

④节水型社会建设先进工作单位或个人奖励条件。认真贯彻执行节约用水方面的法律、法规和各项政策，在节约用水的管理、宣传，节水风气的形成，节水制度的建立与完善，节约用水措施的落实等方面起到模范带头作用；在节约用水器具、节水技术、工艺研发与推广等方面取得重要突破，取得明显社会、经济、环境效益，被自治区水安全管理委员会评定为节水工作先进单位或个人。

三、节水奖励标准研究

宁夏已开展了节水型社会建设先进集体奖励，但奖励均没有严格与节水量挂钩，只是在节水先进县区评选的基础上进行一定额度的奖励。为了提高奖励的针对性，真正实现“谁节水、谁受益”，本次制定节水奖励标准时，将节水量作为节水奖励的重要依据，严格按照节水量核定奖励金额。

1.节水量的核定

节水量是指县区取水控制指标与实际年度用水量的差值。现取水指标的确定有以下三种方法。

①根据作物种植结构、面积，已发布实施的宁夏农业灌溉用水定额，核定田间净用水量，再考虑各级渠道的水利用系数，确定农业灌溉用水指标。按照工业生产产品数量与发布实施的工业用水定额核定工业用水指标。按照生活用水定额与用水人数核定生活用水量。

②按照各县区水权分配指标，遵循丰增枯减原则，结合黄河年度实际分水情况，核定各县区耗水指标作为控制指标。

③根据黄河年度分水情况，自治区政府每年下达各县区农业取水指标和用水总量指标作为控制指标。

方法①中，灌溉面积、种植结构、渠系水利用系数、工业产品产量、生活用水人数及用水时间等难以准确核定，取水指标难以准确核定，不具可操作性。方法②需要核查各县区实际耗水量，由于缺乏耗水监测设施，且工作量巨大，确定各县区耗水量十分困难，因此也难以实施。方法③能够方便、准确核定各县区年度用水指标，而且现有监测设施基本可满足对各县引水总量、农业用水的监控要求，提供的数据相对较准确。

本次节水奖惩办法制定中，将自治区政府下达的年度用水指标作为各县区用水控制指标。县区年度节水量为自治区分配各县区取用水指标与县区年度实际用水量的差值。

2.节水县区奖励标准

为落实自治区领导提出的重奖重罚、以罚促节要求，参照国内相关省区节水奖励标准研究，结合宁夏实际，分别以县区农业用水指标、用水总控制指标作为评价指标，依据2012、2013、2014年 22个县区用水量，设置5种方案进行测算，测算结果见表1。

①县区节水，按节水量×1倍农业水价予以奖励，其中引黄灌区农业水价为0.030 5元/m3，扬黄灌区水价为0.15～0.175元/m3。

②县区节水，按节水量乘5倍农业水价予以奖励。

③县区节水10%以上部分，按5倍农业水价予以奖励。

④县区节水占用水总量控制指标10%以下（含10%），按1倍农业水价给予奖励；10%以上、20%以下 （含20%）的，按2倍水价给予奖励；20%以上、30%以下（含30%）的，按3倍水价给予奖励；30%以上、40%以下 （含40%）的，按4倍水价给予奖励；40%以上的，按5倍水价给予奖励。

⑤县区节水10%、20%、30%、40%以内部分、40%以上部分，分别按照1、2、3、4、5倍农业水价进行奖励，超用水10%、20%、30%、40%以内部分、40%以上部分，分别按照1、2、3、4、5倍水价进行加价收费。

表1中正值为奖励，负值为罚款。考虑超用水加价收取水费没有上位法与相关政策的支持，在本次县区节水奖励办法制定中，不再考虑超用水加价收取水费。综合考虑各种方案的优缺点，结合政府财政承受能力，最终选定以用水总量作为控制指标，县区节水按年度节水量1倍农业水价予以奖励。

表1　不同节水奖励方案奖励测算结果　单位：万元

3.先进节水型载体奖励标准

分析节水型灌区、企业、机关事业单位、服务业单位、学校、社区等节水型载体基础单元，只有最基础的节水型载体（用水户）开展节水，节水型县区、城市才能获得节水成效。对节水型载体的奖励实行择优奖励，属一次性不重复奖励。国内已开展的节水型载体奖励多与节水量直接挂钩，节水奖励金额占节水金额 （节水量×水价）的10%～50%不等，奖励金额从单位节约的水费中支取，直接计入生产成本，属单位内部的奖励。本次制定节水型载体奖励属各级政府奖励。由于用水户类型较多，其用水水价不同，且节水成本差异较大，需针对不同用水户类型，制定不同的节水奖励标准。

（1）节水型灌区奖励标准

为了使制定的节水奖励标准更加科学、合理，对节水型灌区奖励标准设计了两种方案。

库井灌区连片67 hm2以上，引（扬）黄灌区连片670 hm2以上，按照灌区节水量乘1倍农业水价予以奖励。

对自治区级节水型灌区 （示范区），库井灌区连片67 hm2以上，按300元/hm2元给予一次性奖励；引（扬）黄灌区连片670～3 350 hm2，按300元/hm2给予一次性奖励；超过3 350 hm2，按375元/hm2给予一次性奖励。

由于申报节水型灌区数量、面积都较难预测，增加了奖励的不确定性。经反复测算、论证，制定节水型灌区奖励标准为库井灌区连片67 hm2以上，引（扬）黄灌区连片670 hm2以上，按照灌区3年平均节水量乘1倍农业水价予以奖励，每年自治区奖励节水型灌区6个（不重复奖励）。灌区年度节水量为灌区作物灌溉面积与对应灌溉定额乘积的和与实际年度用水量的差值。

（2）节水型企业奖励标准

自治区工业企业众多。在本次节水型企业奖励中，以节水量作为奖励的依据，设计了三种节水奖励方案，节水量为企业年工业产品产量与工业产品用水定额的乘积与年度实际用水量的差值。

①奖励金额为节水量乘1倍的工业水价。

②奖励金额为节水量乘0.3倍的工业水价。

③用水量在50万m3以上，奖励金额为节水量乘0.2倍的工业水价。

现自治区工业企业年用水量在50万m3的企业有数百家。为了加强工业企业的节水，应该重点抓好大型用水企业的节水工作。经过奖励测算与综合对比分析，方案③具有可操作性，也符合相关部委对工业企业节水奖励的相关政策要求。因此制定节水型企业的奖励标准为获得节水型企业称号、用水量在50万m3以上，依据节约水量一次性给予0.2倍工业水价奖励，自治区每年奖励节水型企业5个。

（3）节水型单位奖励标准

针对节水型机关事业单位、学校等的生活用水，设计两种奖励方案。

①奖励金额为节水量乘1倍的水价。机关事业单位节水量=单位长期工作人数×工作人员日耗水定额×年法定工作日-年度单位实际用水量。学校节水量=学校长期工作学习的学生及教职工人数×城镇生活人均日耗水定额×年法定工作日-年度单位实际用水量。

②对自治区级节水型机关（单位），100～500人的一次性奖励 10万元，500～1 000人的一次性奖励20万元，1000人以上的一次性奖励30万元。

经过测算、对比分析，以及可操作性检验，方案②具有可操作性。自治区每年奖励节水型机关（单位）10个。

（4）节水型服务业单位奖励标准

节水型服务业单位数量庞大，但单个用户用水量普遍较小，生活用水节水量难以核定，本次不作为奖励对象。

（5）节水型社区奖励标准

自治区已将节水型社区的评选统一纳入达标星级和谐社区，而达标星级和谐社区对节水的要求标准较低，研究认为达不到重奖重罚的目标，因此采用鼓励性奖励措施，对自治区级节水达标星级和谐社区一次性奖励1万元，每年奖励节水型社区10个。

4.其他奖励

对于节水达标县、节水型城市的奖励，考虑建设成本，奖励具有补贴建设成本、以奖代补的意义，且属于一次性奖励，制定奖励标准为节水型社会建设达标县一次性奖励300万元，设区的节水型城市一次性奖励300万元，最严格水资源管理和节水型社会建设考核获得优秀等次的地级市一次性奖励100万元。自治区每年奖励节水型达标县3～5个、节水型城市1个、最严格水资源管理和节水型社会考核获得优秀等次的地级市1个。

结合宁夏用水管理、节水技术研发、推广等具体实际，对在节约用水管理、服务保障、技术研发推广、宣传等工作中贡献突出的自治区级节约用水工作先进单位奖励10万元，先进个人奖励1 000元。3年评选一次，每次奖励节水工作先进单位40个，节水工作先进个人80个。

为了促进各县区落实用水户奖励和促进引黄灌区浅层地下水的利用，对各县区设立奖励补助资金，其中每年节水奖励补助500万元，地下水利用电费补贴200万元。

四、超指标或超定额用水的处罚

根据水法以及国务院、水利部相关法规，结合宁夏实际情况，制定超指标、超定额用水处罚措施。

①除农业生产、水力发电、城镇供水企业外，取用水单位或个人超计划、超定额用水累进收取水资源费。超出计划或定额20%以下部分，在规定标准基础上加1倍计征；超出计划或定额20%（含20%）不足40%部分，在规定标准基础上加2倍计征；超出计划或定额40%及以上部分，在规定标准基础上加3倍计征。

②对用水总量超过指标的市、县（区），限制审批涉水项目，暂停审批除饮用水以外的新增用水项目。

③正常年份用水总量超过指标10%的市、县（区），自治区政府对主要负责人进行约谈；连续2年超过指标10%的，效能考核一票否决，政府主要领导和分管领导不予评先评优。

④对获得节水型社会建设达标县、节水型城市、节水型载体等荣誉称号的，3年复核一次，复核不合格，撤销其荣誉称号，3年内不得参评涉水类奖励。

⑤对超指标取（用）水、违反规定取（用）水以及在公共供水管网覆盖范围内应该关闭自备井而未关闭自备水源井等行为，依照相关法律法规给予处罚并予以通报。

五、《奖惩办法》的制定与实施

《奖惩办法》确立了分级奖励、多节多奖、超用水受罚的原则。自治区建立节约用水奖励基金，基金由收取的水资源费、超定额用水加价收费、水权转让、社会捐赠、政府财政补助构成。明确自治区给予奖励的五类对象及奖励标准，提出了超用水处罚措施，明确奖励实施的主体为各级人民政府，规定奖励单位的资金主要用于节约用水户奖励、节水设施改造和节水型社会建设工作。鼓励利用非常规水资源、农业生产开采利用浅层地下水，节水奖励基金给予补助。《奖惩办法》经过反复论证、修改，现已基本定稿。经测算，自治区2016—2025年度年奖励费用4 700万元左右。《奖惩办法》的实施，必将对宁夏节水型社会建设起到积极的促进作用。

［1］中华人民共和国水法［M］.北京：中国法制出版社，2002.

［2］肖幼.农业节水激励机制及其措施［J］.中国水利，2005（15）.

［3］贵阳市人民政府.贵阳市节水奖励制度［R］.1989.

［4］北京市人民政府.北京市城镇节约用水奖励办法［R］.1986.

［5］深圳市人民政府.深圳市创建节水型企业 （单位）专项行动奖励办法［R］. 2009.

［6］珠海市人民政府.珠海市居民节水奖惩办法［R］.2009.

［7］杭州市人民政府.杭州市城市节约用水奖励办法［R］.2010.

［8］宝鸡市人民政府.宝鸡市节约用水奖惩规定［R］.2007.

责任编辑杨轶

Studies on reward and punishment methods for water saving in Ningxia

Liu Xuejun，Jing Qinghua，Lu Jun，Zhou Zhixuan

Water demand over supply has been increasingly severe in Ningxia Hui Autonomous Region along with fast economic and social development.Studies on reward and punishment methods for water saving are carried out，so as to encourage highly-efficient use of water，safeguard water supply，encourage water saving and punish waste of water. Studies are also made on objects of giving water-saving reward，terms and conditions and criteria combining the wateruse reality of different areas and industries in Ningxia，as well as ways of placing punishment.It is believed that reward and punishment shall play a positive role in the formation of water-saving society in China.

water conservation；reward；punishment；method；research；Ningxia

TV213.4

B

1000-1123（2016）03-0003-04

2015-09-22

刘学军，研究员，长期从事节水灌溉、水利工程技术研究。

水利部科技推广计划项目“宁夏引黄灌区经济作物滴灌技术集成示范”（编号：TG1506）。