城市化背景下生源大量入城，乡村生源相对减少
——教师编制随生源流动是否可行？

本刊记者　阳锡叶

城市化背景下生源大量入城，乡村生源相对减少
——教师编制随生源流动是否可行？

本刊记者阳锡叶

2015年起，怀化市统筹教师编制资源，探索建立与生源流动相适应的教职工编制调配机制，并对各县（市、区）来主城区就读的各段学生数进行了统计，按照编制标准确定了应从各县（市、区）调整的教师编制数。当年从各县（市、区）调整教育编制305个到怀化主城区，其中155个给了鹤城区，150个给了市直学校。

怀化市教师编制随生源流动机制改革出台之后，既有赞成的声音，也有反对的声音。记者深入调查发现，问题焦点不在于改革本身，而是在城镇化加速的背景下，教师编制城区不足、农村余编缺员的难题究竟该怎么突破？

主城区：大量学生入城缺编严重

“我头发都愁白了。”鹤城区太平桥小学校长姚飞拍了拍头发说。该校2012年9月开学，当时核编16个，后来一直没有增加，现在学校有临聘老师23人，很多老师都由高校大四实习生顶岗。由于临聘老师流动性大，素质又不能够保证，家长非常不满意。这几年，每年新增一个年级8个班，刚性需要20名老师，“每到开学前都非常着急。”

像太平桥小学这样的学校并不少，记者从鹤城区教育局拿到的一份2016年秋季新起始年级及刚性扩班各学科教师需求调研表显示：钟秀学校，新增一年级8个班，刚需20人；华都小学，新增一年级8个班，刚需20人；河西学校小学部需扩班4个，刚需10人……9所学校今年总计共刚性需求教师90人。

据统计，怀化市城区现有义务教育阶段学生49641人（包括市直学校），而非鹤城区户口学生达31263人，占62.98%。其中一年级新生中，中方县有802人，麻阳县有86人，芷江县有116人，辰溪县有360人，溆浦县有548人，通道县有17人，靖州县有22人，会同县有61人，新晃县有34人，沅陵县有97人，洪江市有322人，市外有1451人。

“外来学生的逐年增加，加大了城区学校的编制需求，编制若不能实现跨区域调剂，怀化城区义务教育办学将难以为继。”怀化市教育局副局长曾庆明说，近5年城区新生每年以2500名的人数增长，5年至少增加了1万个学位，去年调剂305名教师编制到主城区之后，目前仍然缺编，其中鹤城区仍有代课教师280余人，市直学校有180余人。

怀化市编办分管事业单位编制纪检员周良武告诉记者，这几年，编制部门已经尽最大努力支持教育编制，前几年通过“挖潜”从其他部门调整了450个编制到教育系统，对教育系统内部也进行清理整顿“挖潜”，共督促返岗661人，辞退113人，同时缩短教师编制调整时间，由过去三年一调整到现在“一年一调整，半年一微调”，尽量盘活教育编制资源。

“到2015年，编制资源已无潜力可挖，但是编制总量不能增长的红线又不能碰。”周良武说，“主城区每年都会遇到这个难题，而一些县市农村学校余编相对较多，因此，我们请示了省编办，又提请市委、市政府研究，以市为单位进行编制统筹，市本级和鹤城区教育编制不够用，在全市范围内调剂解决。”

调出县：维持正常教学仍需等量教师

那么，编制调出的县（市、区）又怎么看待呢？

芷江侗族自治县和溆浦县去年分别被调整出27个和47个教师编制，记者来到两县教育局，听到的几乎是一片反对声，一位县教育局干部甚至直言这是“拆东墙补西墙，解决不了根本问题”。

“我们是反对的，编制调整不能忽视下面的困难。”芷江县教育局局长唐非坦言，芷江县有40000多名学生，只有1280个教师编制。这几年，芷江县城同样有大量学生涌入，2016年秋季入学，城区5所小学估算在不择校的情况下班额就达到65人，师资需求同样紧张，仅城区学校就差老师100余人。

“对于农村学校，一些学校流出了几名或者10多名学生，但是班级并没有减少，这就要保证基本的师资配备。”唐非说，“如果编随人走，那就意味着农村学校没有人来上课。”

他仔细给记者算了一笔账：该县目前仍有95个教学点，其中有上百名学生的只有2个，最少的仅有2人。这些教学点，不可能按照师生比来配备教师，而只能根据班师比配备。加上目前学前教育没有核编，教师编制占用的还是中小学编制，这样一来，导致师资更加紧缺。目前，该县农村还有临聘教师141人。

唐非说，这几年，芷江县委培了60名免费师范生，将来都要入编，还有特岗教师服务期满的也需入编，仅今年就有80多人。“由于编制总量控制，编制减少，如果这些老师入不了编，我们的农村师资更加难以保证。”

“不科学、不合理。”溆浦县教育局人事股股长唐春景同样持反对意见。他说，溆浦县是有近100万人口的大县，2003年核编6545个，10多年来没有变过，“但是班级在增加，去年全县净增学生3000人，按50人一个班算，净增60个班，师资十分紧张。去年秋季，双井中学因为缺教师几乎开不了学，校长急得寝食难安。”

记者从怀化市教育局了解到，随着城镇化加速推进，农村人口流动性加大，农村学生正呈逐年减少趋势。目前，按师生比算，多数乡镇学校编制有富余，但教学班级并未减少，维持正常教学仍需等量教师。而按湘政办发【2002】44号文件规定，村小23人以下只核定1个编制，多数村小不能开齐、开足课程，更谈不上专任教师教学。

统筹动态使用编制应成改革方向

“编制总量不能增加，如何最大限度盘活现有编制资源，在区域内能够动态调节、统筹使用便成为了教师编制改革的方向。”湖南师范大学教育科学学院教授刘丽群说，在城市化进程加速的背景下，学生大量流入城市，怀化市进行教师编制随生源流动机制改革应该说是一种很好的探索，长远来说也很有必要。

“但是，目前用编主体还是在农村。”她说，教师用编问题必须考虑城乡两个实际，要在保证农村学校师资的基础上随生源流动，这样才能既不损害农村教育，又最大限度盘活教师编制资源，“教师编制随生源流动绝不能搞成拆东墙补西墙，而应是一种资源优化。”

刘丽群认为，目前，中小学教师编制管理体制明显存在很多问题，比如管理过死，城乡倒挂，按师生比核编不切合农村实际等，是导致中小学专任教师紧张的重要原因，“教师编制起码要保证基本的教育教学需求。”

刘丽群建议，首先要建立健全补充更新机制，以县或者地级市为单位，负责好教师编制的总量核定和宏观管理，给足教师编制，及时补充教师。同时，加快完善区域统筹机制，真正建立起“县管校聘”体制，打通教师动态调配通道，促进教师合理流动，实现教师资源重组优化。

“目前，最可行的，还是要把教师由单位人变成系统人。”曾庆明也认为，要推行教育编制管理新模式，对教育编制实行“总量控制、动态管理，教育使用、编办监控，跨区调剂、合理配置”的管理模式，这样才能最大限度调动现有教师资源。

“打个比方，有两所学校离得比较近，这两所学校的体育、音乐老师便可互相兼任，如此一来，就充分利用了教师资源。”曾庆明说，“而不是过去这个老师定岗定编，只属于这所学校，另外学校无法调配这所学校的老师。”

据了解，湖南“乡村教师支持计划”已提出，县级教育部门在机构编制部门核定的编制总额内，按照班额、生源等情况统筹分配各校教职工编制，并报同级机构编制部门和财政部门备案。全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理体制改革。

不过，真正落实“县管校聘”还有政策障碍。“我们没有具体的操作方法。”周良武说，作为编制部门来讲，实行的是精细化管理，必须到人到单位，而这个单位是以学校为单位的，“目前编制部门只能通过缩短编制周期，比如半学期一调整，以尽量盘活资源。”他说，要实现教师编制“县管校聘”，目前缺少顶层设计，下级编制部门又不能违背编制管理规定，“如果顶层设计上有联动机制，那是可以的。”

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