浅谈我国环境影响评价制度的不足及其完善建议

李巧霞

河南可人科技有限公司（450000）

浅谈我国环境影响评价制度的不足及其完善建议

李巧霞

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环境影响评价制度是环境保护的重要手段和措施，健全环境影响评价制度对于开展环境影响评价活动，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。在实施环境影响评价实际工作中也出现了一些问题，存在一些不足之处。这些问题主要是：环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全。针对这些问题提出了相应的对策和建议。

环境影响评价；法律制度；存在问题；建议

1　环境影响评价制度在我国的发展

我国的环境影响评价制度是在借鉴国外经验，结合我国的具体国情的模式下逐步发展起来的。环境影响评价制度作为一项正式的法律制度首创于美国。

继美国之后，瑞典、澳大利亚分别在1969年的《环境保护法》和1974年的《联邦环境保护法》中效仿美国规定了环境影响评价制度，随后西方各国陆续将这项制度推广开来［1］。

我国在1979年的《环境保护法（试行）》中吸取了国外的先进经验和有益做法，原则规定了扩、改、新建工程时，必须要提出环境影响报告书，这标志着环境影响评价制度的正式确立。1980年的《基本建设项目环境保护管理办法》规定了环境影响评价的程序、范围和内容。

1981年和1986年又两度对该办法进行了修订，使之更加完善。进入20世纪90年代，我国的环境影响评价进入快速发展阶段，从1992年到1994年的3年间，执行的环境影响评价项目数分别为36366、34276和31476，分别占当年建设项目数的61%、57%和63%。1998年11月，国务院第10次常务会议通过了《建设项目环境保护管理条例》，并发布实施。该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都作了明确规定。

2003年9月1日，《中华人民共和国环境评价法》正式出台，作为国家对环境影响评价制度的最高立法，对环境影响评价制度作出了更加系统、完整和明确的规定，最终从国家法律的高度肯定了这项制度。

2015年3月6日，环境保护部环境工程评估中心发布 《建设项目环境影响评价资质管理办法》（修订征求意见稿），征求对新修订资质管理办法的意见。

其中有较大变动的部分：限制事业单位以及与审批部门相关机构不得申请资质；提高申请机构环评工程师数量要求；报告所有章节均需环评工程师主持编制；报告要符合合同复印件；调整为按照环评工作复杂程度进行划分，制定了须由具备甲级评价范围机构编制环境影响报告书的建设项目目录；增设地方环保部门对环评机构及从业人员予以通报批评、限期整改的行政处理权限。

2　环境影响评价制度的建议

2.1增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环评活动

随着可持续发展战略的提出和实施，世界各国越来越多地把立法政策、替代方案等战略环评作为完善环评的重要内容，政策、法规等环评对决策科学化有重要意义。

政策、法规的环评可以超越少数政策制定者的认识局限，全面地对环境进行影响评价。在此基础上，可以及时对某项政策、法规进行修改、补充甚至终止，以防止在政策上产生失误和误导。把立法、政策纳入环评之内是经济发展与环境保护相协调的最好方法。

2.2环评内容应引进替代方案机制

在进行战略环境影响评价时，立法中应规定替代方案的环境影响评价的内容，这样才能体现环境与发展综合决策和预防为主的思想。

国际趋势及国外的经验也表明，环境影响评价的核心是替代方案的分析。环境影响评价所寻求的不是那些没有环境影响的发展项目，而是找出任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的项目方案。

这就意味着所有可能的项目替代方案必须在对一个具体项目作出承诺之前，对它的费用和效益进行审议，包括方案、选址、技术、工艺和原材料等均需予以考虑。因此，根据环境影响评价制度的实质内涵，在立法中应加强对有关替代方案的规定，明确规定环境影响评价制度必须包括替代方案［2］。

2.3完善环境影响评价的评审体制

为了防止地方保护主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响评价机关。前者主要负责中央政府政策、规划、计划的环境影响评价，跨省区的对环境有重大影响的区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。剩余的环境影响评价由后者负责，包括本省的政策、规划、计划的环境影响评价，区域环境影响评价和项目环境影响评价等的评审。

赋予两种环境影响评价的审批结论具有同等的法律效力。其审批机关均为被专门授权的环境影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级环境影响评价审批机关直接受中央级环境影响评价审批机关的领导，并对其负责。

2.4设立专门的环境审批机构

对于机关和审批机关在某种意义上的重合问题，应明确具体的编制机关，设立专门的审批机构，使其二者明确分离，防止机构重合带来的权力重合问题，并注意加大专家和公众的意见所占的比重。

对于建设项目的环评文件仅由环境保护行政主管部门审批的情况，应加强对环评的组织管理。建立专门的建设项目审查委员会、环评专家委员会和专家小组，负责建设项目的环评工作，审查意见必须作出肯定或否定的结论，以此作为是否批准的依据。确保审批机关的权威性、专业性、科学性，避免行政部门的不法干预。

2.5建立有效的公众参与环评机制

《环境影响评价法》第五条、第十一条、第二十一条等规定，对公众、专家参与规划和建设项目环评的范围程序、方式和公众意见的法律地位作了明确规定，但还应进行以下完善。

2.5.1将原则性规定具体化

《环境影响评价法》第五条是原则性规定，缺少具体条文的支撑，给人造成“宣言是规定”的印象。

建议将具体的操作性规范在制定实施细则或有关行政法规、部门规章时予以明确。

2.5.2完善参与的具体程序

我国应该在项目审查和范围界定程序中引进公众参与，由环保部门具体负责组织。

建议在《环境影响评价法》实施细则的制定中对听证会程序作出具体规定，建立健全听证会制度，设置更多的参与形式，如来电、来信、来访等。

2.5.3及时回应公众意见

为体现对公众知情权、参与权、监督权的尊重，不仅应赋予规划部门和建设单位信息公开、及时征求公众意见等义务，还应考虑对规划部门和建设单位回应公众意见的基本要求作出详细规定，确保公众意见不被形式化处理，造成规划部门和建设单位“只听取，不采纳”的状况。

2.6健全环境影响评价监督机制

环境影响评价是项目可行性研究的重要组成部分，为决策者提供依据，是保证建设项目符合可持续发展的重要手段。

如果不切实履行环境影响评价制度而开工建设，就有可能造成对环境的巨大污染和破坏，给社会和公众带来极大的危害。《环境影响评价法》主要是采用行政处罚的手段来追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效地调动其督促履行职责的积极性。

3　结语

《环境影响评价法》的实施可以说是一项十分具有挑战性的任务，它要求政府确立起更加公开民主的决策方式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还有待于在实践中不断发现，不断总结，及时解决。只要我们锐意改革，不断进取，发现问题，解决问题，环境影响评价制度就会发挥环境管理的巨大作用，使我国环境影响评价制度更加进步与完善。

［1］劳嘉葆主编.造纸工业污染控制与环境保护［M］.中国轻工业出版社，2000.

［2］杨学富主编.制浆造纸工业废水处理［M］.化学工业出版社，2001.