省直管县体制改革经济绩效的实证研究
——以江苏省为例

李丹梅，汪 涛

（南京师范大学地理科学学院,江苏南京210023）

1 引言

改革开放以来，我国为促进各地方经济发展进行了一系列改革尝试。在改革开放初，为促现代化发展，实施市管县体制改革，到1994年底，除海南省以外，全国各地都实行了市管县体制。市管县体制的确在改革初期对我国城乡经济发展、推动工业化进程、促进区域市场形成等方面发挥着重要作用[1]。然而，随着我国社会市场经济体制的逐渐完善，市管县体制日益暴露出其缺陷。具体表现为，我国政府是以GDP作为政绩考核的标准，这使得地级市为了其自身的利益，利用其领导地位和行政权力，盘剥与压制县（市）、农村，限制了县域经济的发展，阻碍了城乡协调发展；其次，我国普遍存在市县经济实力不匹配现象，即经济实力较弱的地级市，管理数量较多的县，这种“小马拉大车的”模式缺乏推动城乡一体化的能力；且市管县体制存在管理层次过多，行政成本过高，行政效率不高，政府职能转换不到位等弊端。为改变这一现状，扩大县域自主权，促进县域经济快速发展，我国从2002年起，各地先后开展了省直管县体制改革。2009年6月，国家财政部颁布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(财预[2009]78号)，明确要求，在2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政的改革。到2016年为止，全国已有25个省份以及四个直辖市实行了省直管县改革，其改革内容以强县扩权、扩权强县和财政省直管为主。试点数量巨大，覆盖面超过了全国非民族自治区域的2/3。

伴随着“省直管县”改革浪潮在全国各地的推进，众多的学者、专家纷纷从不同的视角出发对省直管县体制的改革进行深入的研究。国外学者的研究状况，由于西方国家基本上是实行两级地方管理体制，不存在市管县的问题，有关省直管县方面的直接文献研究很少。但国外侧重于对行政区划、区域管理体制、财政分权的研究[2-8]，其中有值得我国行政体制改革学习和借鉴的经验和措施。国内学者对省直管县体制改革模式[9-10]、省直管县体制改革影响因素[11-12]、省直管县体制改革的绩效[13-17]等方面进行了研究。随着国内外之间交流的增多以及国内国情的变化，国内学者对于我国现阶段政府管理的方式、效率、改革等问题提出不同见解，在学术上也取得了一定的成绩。关于省直管县体制改革后，县域经济会产生如何的变化，县域经济的壮大能否推动城乡一体化的发展，促进区域的协调发展，成为今后省直管县研究重点。本文以江苏省为例，通过定量分析验证省直管县制度的确立对县域经济发展产生的影响。一方面为江苏省接下来进一步深化改革，加快全面省直管县试点改革推行提供依据，另一方面探讨区域一体化背景下，我国东部发达地区的行政制度创新路径。

2 方法与模型

省直管县体制改革对于县域经济发展产生影响如何?这需要比较被直管县在政策实施前后两个时间段GDP变化。然而，影响县域经济发展的因素较多，单纯依据GDP这一统计变量的变化来判断县域的经济发展状况是不科学的。因此不仅要考虑其他因素对县域的经济发展所产生的影响，更需要排除其他因素对被直管县经济增长的影响情况下，将“省直管县”体制改革所带来的影响分离出来进行分析。

因此，通过以上分析，本文根据经济学中，经济增长理论以生产要素的角度考虑经济体增长过程中投入与产出之间的关系，最著名的索罗一斯旺模型把资本、劳动、全要素生产率作为解释变量,对经济增长做出分析。借由这一思路，在对江苏省这一转型经济体特征理解和思考后，加入制度因素的变量，来构建估计模型进行分析。由于全要素生产率这一要素无法直接测定，且在短时间内一般看作不变，因此本文模型中没有考虑该变量。

本文构建估计模型如下：

式中，i表示江苏省各县（市），t表示年份,PGDP表示人均GDP（单位：元）；D表示“省直管县”改革虚拟变量，是最受关注的变量，因为它度量了“省直管县”政策对县域经济发展的影响。根据江苏省进行省直管县体制改革的时间和范围，实施改革的县(市)取值为1，未实施改革的县(市)则取值为0；FI(单位：元)表示人均投资额；FE（单位：元）表示人均财政支出；WP表示从业人口比重；IN（单位：元）表示农村居民人均纯收入；ε为误差项。

在（1）式的基础上，取对数对模型进行改进,得到新模型如下：

3 数据来源与处理

3.1数据来源

为验证省直管县这一政策因素与江苏省县域经济之间关系，本文通过引入虚拟变量“省直管县”来构建面板数据模型，进行定量分析。面板数据来自于江苏省统计局提供的2001~2015年《江苏省统计年鉴》中的44个县(市)的GDP、年末总人口、全社会固定资产投资额、从业人员、财政支出、农村居民人均纯收入统计数据。江苏省从2007年对全省52个县（市）实行省直管县财政管理体制改革，紧接着于2008年江苏省政府下发《关于进一步扩大县（市）经济管理权限的通知》，赋予县（市）更大的经济管理权限，经济管理原则上由省直接对县。江苏省在改革的模式上采取的是单边突破的模式，即指在仅财政体制上的省管县改革。其中江苏省在2007年共有52个县（市），但进行了撤县设区行政改革，到2014年江苏省县（市）为44个。且江苏省于2008年扩大县（市）经济管理权，因此本文“省直管县”政策实施产生效应年份从2008年开始计算。因此，本文选取江苏省44个样本县自2000年至2014年相关的社会统计数据来构建面板数据。

3.2数据处理

本文采用2000－2014年江苏省44个县（市）的面板数据进行回归，在进行回归之前，为确保计量回归结果的真实性和可靠性，需对面板数据进行单位根检验。本文采用Eview6.0软件对各变量进行单位根检验，其稳定性检验结果显示变量是一阶单整。因此需进行协整检验，本文采用Kao和Pedroni方法进行检验，检验结果通过了协整检验，说明变量之间存在着长期稳定的均衡关系，其方程回归残差是平稳的。因此可直接对原方程进行回归。

Hausman检验通常是用来进行判断回归模型是选择随机效应模型还是固定效应模型。Hausman检验的原假设认为，固定效应和随机效应的估计结果是系统一致的，如果检验结果接受原假设，那么，就应该采用随机效应估计；反之，原假设被拒绝，则需要选择固定效应进行估计[18]。面板数据进行Huasman随机性检验，结果显示P值远远小于0.05，因此原假设不成立，本文应选择固定效应模型。此外，对于选择建立个体固定效应回归模型或混合效应回归模型，依据F统计检验的方法进行判断。本文通过Evieve6.0软件得出混合效应模型的残差平方和RRSS=7.366331，个体固定效应模型的残差平方和URSS=1.542449，得出F=53.73>F0.05(43,612)由此可知应推翻原假设，建立个体固定效应回归模型。回归结果如表1。

表1 省直管县改革对县域经济发展影响的回归结果

4 评价结果分析

表1显示了面板数据估计模型的回归结果，从表中可得，在模型（1）中只引入“省直管县”政策虚拟变量对人均GDP进行回归分析，结果显示政策虚拟变量与人均GDP存在正相关关系，且在5%的水平下显著。模型（3）把政策虚拟变量和其他解释变量一同进行回归分析，结果显示，所有变量的Prob.在统计上都显著，可决系数R2由模型（1）的0.8714调整到0.9872，说明该模型的拟合度效果好。政策虚拟变量D的回归系数仍为正值，且在10%的显著水平下显著，这不仅证实了省直管县改革对经济增长产生了正面效应，也说明该模型估计是相对稳定的。政策虚拟变量D的回归系数为0.0156，表明省直管县改革对于县域人均GDP的贡献率约1.56%，即在保持其他变量不变的情况下，省直管县可以促进江苏省县域人均GDP增长1.56个百分点。从模型（2）和模型（3）都可见，人均投资额、人均财政支出、农村居民人均纯收入的回归系数都显著为正值，模型（3）中人均投资额FI的回归系数为0.0324，说明人均资产投资对于县域人均GDP的贡献率约3.24%，说明随着社会资产投资的增加，县域经济增长也不断增加。这与我国以投资为主要动力的经济发展模式有关，投资越高，更能拉动地方经济增长。人均财政支出FE的回归系数为0.4036，表明人均财政支出对于县域人均GDP的贡献率约40.36%，这说明“省直管县”政策的实施，其中下放县级财政管理权，赋予县级财政更多的可支配权，扩大财政支出用于提高县级政府在基础建设等公共产品和公共服务方面的能力，能够更好地通过各种渠道将资金投入生产领域，加快资本的形成，进而促进县域经济的增长。农村居民人均纯收入的回归系数为0.6409，说明农村居民人均纯收入对于县域人均GDP的贡献率约64.09%，即在保持其他变量不变的情况下，农村居民人均纯收入促进江苏省县域人均GDP增长64.09个百分点。且在模型（3）中与其他解释变量相比，农村居民人均纯收入在统计上最显著，对县域人均GDP增长的贡献率最大。这也说明通过“省直管县”体制的改革，扩大了以“三农”为主的县域经济自主权，能够使县级政府对全县基础设施建设、公共服务设施建设、产业布局与优化等重大问题做出因地制宜的决策，壮大县域经济，从而增加农民收入，反过来，农民收入的增加，促进人们消费能力和消费水平的提高，最终拉动县域经济的增长。而从业人口比重与人均GDP呈负相关关系，这表明依靠劳动力的增加对经济增长带来反面效应，这说明要促进县域经济的发展，需加快江苏省县域产业的升级，促进江苏省以劳动密集型为主的产业向资金、技术型产业转变。

5 结论

省直管县体制改革作为我国行政体制管理领域的重要改革，其改革效果如何，对于县域的经济产生怎样影响，是一个具有重要政策含义的问题。本文通过对江苏省省直管县体制改革与县域经济发展之间的关系进行实证检验。结果表明，在其他影响经济增长的解释变量保持不变的情况下，省直管县政策可促进江苏省县域人均GDP增长1.56个百分点，这说明实施省直管县体制改革对试点县（市）的经济发展起到促进作用。这为江苏省继续深入推进省直管县改革，早日实现由财政省直管向行政省直管县改革转变提供有力的支持。本文存在一定不足，没能进一步研究分析1.56个百分点是来源于财政分权还是经济分权。同时，由于本文只选取江苏省的数据进行研究，因而本文的研究结果无法支撑直管县改革在全国范围内推广。

同时为充分发挥省直管县政策的优势，本文就深化江苏省省直管县改革提出以下几个建议:第一，进一步扩大扩权范围，逐步扩大县域自治的权利，以此不断激发县级政府的动力，转变政府的职能,促进县域经济更快的发展。第二，协调好市与县之间的关系，避免恶性竞争。由于实行省直管县政策以后扩大县（市）的管理权，县于市处于竞争关系，县市有可能各自为政而形成行政壁垒，最终损害区域经济发展。第三，改革要因地制宜，不仅在省际层面，由于各省之间发展水平不均衡，地区与地区之间差别很大，因此对于省直管县体制改革的推广不能采用“一刀切”的方法进行，在改革采取模式、改革程度上要区别对待；即使在同一省内经济发展水平、财政收入等存在差异，如江苏省的苏南地区整体上强于苏北地区，因此要充分发挥政府的调控职能，处理好在下放财政管理权以及经济管理权出现的横向和纵向上的不平衡问题。

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