自然资源：公有抑或私有？
——国外关于自然资源资产产权的争鸣和启示

文/蔡华杰

自然资源：公有抑或私有？
——国外关于自然资源资产产权的争鸣和启示

文/蔡华杰

自然资源资产产权制度是生态文明制度体系中的基础性制度，基于产权的环境难题解决方案是国外学界青睐的对象，并形成主张自然资源私有化和反对私有化两种相反的观点。十八届三中全会提出要健全自然资源资产产权制度，那么，在健全该制度的过程中我们可以从国外学界的争鸣中获得什么启示呢？

主张方：自然资源私有产权是破解环境难题的灵丹妙药

1. 产权的缺失是自然资源遭受滥用的原因

在国外学界，主张自然资源产权私有化的学者之所以提出以产权明晰划分作为环境保护的解决方案，往往是基于无产权的自然资源常常遭到滥用的现实。较早的亚里士多德、休谟、威廉·福斯特·里奥德（William Forster Lloyd）作出了无产权的公地易遭受滥用的论断，20世纪50年代的一些学者，例如，珍斯·沃明（Jens Warming）、斯科特·戈登（Scott Gordon）和安东尼·斯科特（Anthony Scott）以渔场为案例印证了他们的论断。随后，在20世纪60年代，先后形成了三个有较大影响力的公共事物悲剧的模型，即科斯的《社会成本问题》、奥尔森的《集体行动的逻辑》以及哈丁的《公地悲剧》。三个模型表明，产权缺失或者界定不清均使理性人在现实中表现为对公共利益不关注、对公共产品不爱护，并产生“搭便车”问题。

2. 以产权私有化的方式解决环境难题

既然产权的缺失是自然资源遭滥用的原因，那解决方案自然而然就是对自然资源赋予产权，这也正是自由市场环境主义（Free Market Environmentalism）的主张，其核心观点就是要求“建立一种完善界定的自然和环境资源产权制度”。尽管他们认为公共团体也可以成为自然资源产权的主体，但他们更偏向于完全明确对于自然资源的私人财产权，即通过彻底的出售或赠与，将自然资源完全让渡给私人个体、团体或者公司。这种基于产权，或者更确切地说，基于私有产权的解决方案，必须做到：产权界定清晰。如果个体要从善行中获得收益，从恶行中得到惩罚，就必须对资源赋予清晰的产权；产权得到保障。如果产权的使用无法得到有效监督和保障，冲突就不可避免，产权交易也是不可能的；产权可以转让。虽然界定清晰并能确实履行的产权可以使所有者获得使用产权的收益，但是法律对销售产权的限制却会使所有者失去交易所能带来的潜在收益。以产权私有化的方式解决环境问题，更重要的还在于产权制度能够“激励”所有者做出环境保护的行为，提供将外部性成本内在化的动力。“自由市场环境主义通过创建自然资源私有产权，将自我利益与资源管理联系起来。产权驱动着所有者为其行为的成本和收益负责，并推动能够获取高效率收益的市场交易。”

自由市场环境主义主张，政府不应该对环境问题进行过多的管制，其主要职责应该是对产权进行界定，创造条件保护产权和产权的可交易性，然后以市场机制解决环境问题。运用市场机制应对环境难题，主要是利用价格机制去自发调节生产者和消费者的行为。对生产者来说，当资源的价格上升，就为其提供了创新的动力，推动其寻找新的替代资源或者发明新的技术进行开采。对消费者来说，由于资源和与其相关的商品价格的上升，消费者会减少对其使用，他们会增加对已使用商品的次数，或者回收利用商品，或者寻求该商品的替代物，或者提高商品的使用效率。资源经济学家或地理学家将上述市场机制调节资源的供给和需求称为“市场反应模型”（market respond model）。

反对方：自然资源公有产权也能破解环境难题

就自然资源的产权而言，并非只有私有产权一种。根据布罗姆利的分类，产权可以分为四种：国家财产权、私人财产权、共有财产权和无财产权 。其中的无财产权就是无主产权，这是自由市场环境主义对环境问题的归因。因此，对自然资源赋予产权，除了私有产权，还可将产权赋予国家或者共同体。同私有产权相比，国有产权和共有产权也是解决环境难题的重要手段。

1.国有产权在保护环境方面具有效率与有效性

固有的观念认为，国家在进行环境管制时采取的命令控制型手段是高度无效率的。美国1970和1977年的《清洁空气法》，要求所有行业及其部门都必须遵守环保署的排放标准，而不考虑不同行业或行业内不同部门遵守法律的成本差异；它对新污染源施加最沉重的减排负担，却导致那些旧企业尽量延长古老的、肮脏的设备的寿命，以此来避免建立更加昂贵的新工厂；它通过“防止显著恶化”的管制计划（Prevention of Significant Deterioration），要求那些空气质量优于国家标准的地区，不能将其空气质量恶化到国家标准的程度，由此却牺牲了该地区原本可以对空气无害的经济发展。

对于这些说辞，科尔重温了《清洁空气法》的经济历史，指出由于控制大气污染的技术限制（缺乏空气污染的信息，包括严重程度、所需削减量等信息）和制度限制（缺乏足够的人员来负责实施空气污染管制），1970年的《清洁空气法》和1977年的修正案在环境保护问题上的公共财产权和命令控制型管制方法其实是明智的，大气污染控制不仅有效率，也是有效的。从效率方面看，尽管大气污染控制的费用在不断攀升，但当时的大气污染控制项目并没有昂贵到不可接受的程度，比如在1975年，美国用于大气污染控制的支出仅仅占美国经济总产出的1%。而环保署的研究估计，《清洁空气法》在1970年到1975年的社会净收益是3410亿美元，1975年到1980年的社会净收益翻了将近三番，高达9090亿美元，到1985年，净收益增加到了11300亿美元，1990年增加到了12200亿美元。从有效方面看，从1977年到1990年，所有的标准污染物排放量都在下降，排放量平均下降了24%，空气环境质量大幅度提高，国家标准污染物的环境浓度从1981年到1988年平均下降了22.6%。

2.共有产权在自然资源可持续利用方面具有效率与有效性

共有产权是一种区别于国家所有或个体私人所有，而由部分人/集体所有的产权制度。共有产权最容易被误解为无财产权，这是因为在一个共同体中，没有哪一个成员可以宣称对共同体财产的所有权。其实，共有产权与哈丁所讲的公地是有区别的。公地的特征是不具有排他性，没有正式或非正式制度的管制，任何人都可以自由获取，因此，哈丁所描述的公地悲剧其实是自由获取的悲剧。而共有产权不仅具有排他性特征，而且还受正式制度或者非正式的约定习俗的管制。共有产权的排他性表现在未经共同体组织的同意，非共有组织的成员不能享用共有产权。共有产权的管制性特征体现在共同体的用益权（usufruct）上。一是由共同体成员自行组建管制机构，制定正式的规则或制度对成员进行监督和惩处。二是形成了有利于资源可持续利用的文化，包括倡导合作共享、相互尊重的文化以及对自然存在物顶礼膜拜的宗教文化，这类文化的形成反过来又促进共同体对资源的可持续利用。而就自由市场环境主义所关心的效率问题，科尔也引用达尔曼的研究作了回应，他指出，就开放田野制度之下的放牧而言，村庄共有财产权组织与私人财产权体制相比更有效率，不仅降低了标识和保护个人权利的成本，还能够以比个人私有财产权更低的成本使得放牧的规模收益最大化。

3.自然资源的商品化与市场化存在的矛盾与问题

将自然商品化，福斯特贬之为经济简化论，并指出了其中相互交织的三个矛盾：自然与社会相互分离的矛盾；将自然的内在价值简化成市场价值的矛盾；以金钱关系而不是以生态原则对待自然的矛盾。拉里·卢曼（Larry Lohmann）也指出，将气候条件商品化面临着气候作为使用价值的物理属性与气候作为交换价值的社会属性之间的矛盾：气候条件的整体性与气候商品的局部占有之间的矛盾；温室气体影响的具体性与市场手段的抽象性之间的矛盾；解决气候变化的道德维度与碳市场的投机性之间的矛盾。凯伦·巴克尔（Karen Bakker）指出，私有化不是解决水资源危机的万能药，全球水资源问题是个分配问题，稀缺是一种社会性建构，在很多情形下，不是水资源的稀缺而是水资源没有得到恰当的开发和分配。此外，碳市场的运行伴随着严重的社会问题。一是碳排放配额分配方面的不公平。二是生产者和消费者在市场中的地位不平等。生产者往往将排放限制的成本转嫁给消费者，这给消费者带来了沉重的负担，却给生产者带来了丰厚的利润。三是给第三世界国家的社会动荡埋下了祸根。全球碳市场的形成产生了新的殖民主义形式——“碳殖民主义”。所有这一切均为社会的动荡埋下了祸根。

启示：正确认识和充分发挥我国自然资源资产产权制度及其功能

1.正确认识我国自然资源遭受滥用的产权因素

首先，应该明确的是我国自然资源公有产权的形成是一个自然历史过程，有着自身演进的内在逻辑和客观必然性。体现法权关系的产权植根于人们的物质生活及其所形成的关系，产权是建立在一定经济基础之上的上层建筑。因此，一个社会的所有制就是这个社会的产权关系的决定因素。我国自然资源公有产权的确立和变迁正是由所有制所决定。以土地资源为例，从新中国到社会主义改造尚未完成的过渡时期，由于生产资料公有制尚未完全确立，土地的产权出现了公有与私有并存的结构，1954年的《宪法》除了规定自然资源的国有和全民所有，在第8条还规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”社会主义改造从根本上确立了公有制以后，过渡时期的小农土地私有产权就被消灭，土地产权完全被国家产权或集体产权所取代。改革开放逐步形成公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度后，尽管土地依旧是国有和集体的二元格局，但使用权从所有权中剥离出来，可以视为对所有制变迁的一种回应和调整。

其次，应该明确的是自然资源遭受滥用不是公有产权本身引起的，反而是公有产权的所有权人不到位的结果。所有权人的归位是不断克服问题的过程，这可以在我国的自然资源产权方面的立法和制度变迁的过程中窥见一斑。新中国成立后，刚确立自然资源的公有产权制度时，只明确是国家所有或全民所有，“全民”确实是一个非常抽象的政治概念，从法律上看并不是一个所有者，因此，必须由“国家”代表行使，而“国家”依旧是个抽象的法律主体，其权力的行使需要有一定的执行机关。自20世纪90年代中期以来，我国修订了几个主要的自然资源单行法，并于2007年通过了《物权法》，进一步明确和强化了各种自然资源的所有者，并规定由国务院代表国家行使所有权，而且随着市场经济体制改革的不断深入，自然资源的使用权同所有权分离，并逐渐从无偿取得向有偿获取转变。从“全民”到“国家”再到“国务院”，并最终明确个体对自然资源的使用权，这一过程其实就是将自然资源物权化的过程，即赋予具体的个人、法人对所拥有的自然资源具有排他性的权利，从而自然资源的国家所有权，就分散到具体的个人或法人手中进行使用，从而克服“人人皆无”或者自然资源属于无主产权的问题。

2.充分发挥自然资源公有产权的公共性功能

政府首先要“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。确权为市场交易提供了基础。目前，我国逐步建立起自然资源有偿使用的制度，在土地、林木、矿产、海域等自然资源领域推行市场化改革，逐步引入资源出让和转让的市场交易制度，在大气资源领域，逐步建立并完善碳排放权及其交易制度，这些均是利用经济激励的方法引导企业自觉向合理利用自然资源的方向转化。

自由市场环境主义对自然资源私有化的偏好，最主要的原因在于他们认为私有化及产权的市场交易是最有效率的做法。而什么才是最有效率的方式呢？他们的评判方法就是进行成本效益分析，即以最少的成本实现资源利用的最大效益，这里的“成本”主要是经济成本。在笔者看来，构建一个健全的自然资源产权体系应该不仅仅局限于经济效益的高低，还应该兼顾生态效益和社会效益，形成经济效益、生态效益、社会效益的最优配置。

一方面，自由市场环境主义仅将自然资源视为一种经济价值，而忽视了生态价值。自由市场环境主义是以经济回报来激励自然资源使用者合理利用自然资源，这种方式的施行首先假定了自然资源使用者只关心经济利益，然后计算自然资源的经济价值，从而对使用者起到激励或约束的作用。但是，我们如何对待那些仅具有生态价值而没有经济价值的自然资源？我们是不是也要将其生态价值先转化为经济价值，计算出其货币表现然后加以开发利用呢？其实不然，有时保护自然资源不一定要赋予其经济价值，而是通过“保育”，让自然资源成为“寂静的地方”。

另一方面，自由市场环境主义仅把产权视为人与物之间关系的一种表达，并将终极目标落在“物”的最大使用效用上，从而忽视了产权本应具有的人与人之间关系的一种表达。为此，我们既要发挥国有产权的公共性功能，又要尊重基于集体产权的地方生态实践。自然资源国有产权发挥公共性功能，就是指通过一定程度的国家公权干预，对自然资源进行公平配置，不仅要确保全体公民可以平等、自由地利用自然资源和共享自然资源使用的收益，而且要确保人与自然的和谐发展。此外，国外学者对共有产权的肯定也启示我们应当尊重基于集体产权的地方生态实践。那些以自然资源为基础的当地人民在长期的实践过程中形成了不少合生态的、基于共有制度的生存、生产方式，冒然或粗暴地对共有制度进行变更，不仅会对当地人民的生计造成威胁，而且会对环境造成破坏，所以，我们应当尊重当地人的生态实践，在不得已要进行干预的情况下要通过制度设计确保当地人参与自然资源的共管，将他们的智慧吸纳到环境的共同建设中。

【作者单位：福建师范大学马克思主义学院；摘自《探索》2016年第1期】