基层公务员公共服务动机的结构与前因

文/李锋 王浦劬

基层公务员公共服务动机的结构与前因

文/李锋 王浦劬

20世纪五六十年代以来，公共选择学派用理性经济人假设来研究非市场的公共部门，成功地分析了“经济人”的许多行为选择。然而该理论在对个体的利他行为上解释力不足，也无法解释为何公共组织的雇员相比其他组织更倾向于获得“内在的非物质的机会”。针对公共组织雇员的这种行为选择， Perry和Wise提出“公共服务动机”的概念，来描述这种“个人对主要或者仅仅植根于公共组织中的动机做出反应的倾向”。

研究问题与数据来源

作为基于实证分析提出的理论概念，公共服务动机的概念自提出后就必须回应概念结构、前因、后果及其适用范围等问题。Perry总结学者关于动机以及公共服务价值取向的研究成果，设计了40道题目来测量公共服务动机，并分为六个维度：参与公共政策制定的吸引、对公共利益的承诺、社会公正、公民责任、同情心、自我牺牲。通过一系列分析，Perry删除掉16道题目，并合并了两个维度，认为公共服务动机应包含如下四个维度：参与公共政策制定的吸引力、对公共利益的承诺、同情心和自我牺牲。之后的实证分析大多直接利用Perry的分析框架与问卷题目。学者针对公共服务动机的前因也展开了相关研究，Wright将其归为两类：组织吸引路径与组织社会化路径，前者主要包括父母社会化、宗教社会化、人口学变量等因素，而后者包括组织环境、职业认同等方面的因素。此外，针对公共服务动机的大量研究发现公共服务动机的跨地区测量具有科学性，同时在不同政治、文化背景下，概念具体结构或存在一定差异。

国内关于公共服务动机的结构测量也主要套用Perry的四分类模型以及Perry精简后的24道题目，而忽视了中西方之间不同的政治、文化环境，对公共服务动机结构的本土化验证仍显不足，并未从界定概念结构阶段开始研究公共服务动机问题。此外，当前国内学界对公共服务动机的前因分析较少且并未得出一致结论。

基于此，本研究针对我国中部某市、县、乡三级展开调查，从概念结构分析阶段入手，完整采用Perry原初的六个维度40道题目，并根据近年大陆、韩国、香港等地的问卷调查以及中国特定政治文化的考量，新加入12个条目（最终问题条目共计52个），以更科学地分析公共服务动机的结构，并在此基础上对前因进行探索。最终，调研最终回收1678份问卷。

公共服务动机概念的结构探索

按照研究惯例，笔者计算条目—整体关联（itemtotal correlation），并删除了7个与整体关联程度较低的题目。接下来，研究利用Amos软件进行一阶的验证性因子分析，通过观察外显变量对潜变量的因子载荷，删除掉因子载荷较低的11个题目。之后，笔者发现影响模型效度的重要原因在于“公共政策制定吸引与社会公正”与“社会公正与公共利益承诺”之间存在显著相关。因此，不同于Perry将公共利益承诺、社会公正、公民责任合成一个概念，本次研究将公共政策制定吸引、社会公正、公共利益承诺三个维度合成一个指标，并统称为社会公正。在合并维度后，笔者根据模型生成的修正指数，观察一个题目影响多个维度的现象，删除9道题目。经过三轮改进，模型拟合指数得到明显改进，数据的信度、结构效度、区别效度均通过检验。笔者按照西方学者建构公共服务动机结构的路径，利用本土数据，重新探索了公共服务动机在中国的结构形态。

结果显示，在最终保留的25道题目中，共有18道题目与Perry使用的原始40道题目一致，其中有8道与之后广为采用的24道题目一致，而另外7道题目则来自借鉴中国大陆、韩国、香港等地使用的问卷，表明反映特定文化环境的题目具有较好的测量效果。在由25道题目形成的四维度的本土化公共服务动机概念中， “参与公共政策吸引”代表的公共服务动机的理性动机维度不再存在，这与吴绍宏在澳门的调查，以及Kim在韩国的调查结果类似。而四个维度中，“社会公正”“公民责任”属于规范动机，“自我牺牲”“同情心”则归属于情感动机维度。本次调查、澳门调查以及韩国调查的相似结果也再次佐证，由于东西方文化环境的差别，造成东西方公共服务动机结构的差异；理性动机的维度缺失，情感动机维度的突出，也表明传统的公共选择理论在解释中国基层公务员行为中存在着先天的缺陷和不足。

公务员公共服务动机的前因分析

在本次实证研究中，“组织吸引”主要从性别、教育背景、年龄组、政治面貌等角度进行分析，而“组织社会化”则从组织环境进行分析。为了能够初步研究公共服务动机的前因，笔者按照惯例将公共服务动机按照四个维度进行简单的相加求和，并采取相关分析和逐步回归的方法，分为两个模型进行分析。

通过相关分析，笔者可得到如下结论：公共服务动机四个维度之间仍旧显著相关，教育背景与公共服务动机四个维度相关，教育程度较高的公务员在公共服务动机上的表现可能更好；而组织环境、政府部门层次、是否领导职务与公共服务动机在三个维度上相关，政治面貌、公务员类别、性别、年龄组均与公共服务动机的其中一个维度相关。

由于相关分析研究的是变量之间的依存关系，不能揭示变量间的相互影响的规律和变量的预测效力，笔者进一步采取多元回归的方法，将组织环境各个条目作为自变量，将政府部门层次、是否领导职务、政治面貌、公务员类别、性别、年龄组等作为控制变量，放入多元回归之中。为了检验分析的稳健程度，首先将公共服务动机整体作为因变量，其次再将各个子维度作为因变量进行分析。

首先，本研究将公共服务动机整体作为因变量。结果显示，从个人特征来看，教育程度高、女性、处于领导职务更可能具备较高的公共服务动机，而政府层次则对公共服务动机无显著影响；从组织环境来看，权责明确以及与上级关系良好能够增长公共服务动机。这也表明组织内部环境以及与上级组织的关系较平级组织间关系对公共服务动机的影响更为深远。因为组织内部权责明确，有助于公务员降低行政成本，增强对组织的归属感和树立健康的行政伦理，有助于在工作中实现整体利益。上级单位的信任能够给予基层公务员较为宽松的组织氛围，促使公务员不仅将完成工作任务作为唯一目标，而更愿意提供公共服务。

其次，笔者分析自变量、控制变量对公共服务动机四个维度的影响。数据分析结果发现“权责明确”和“能够向下级下放权力”显著地影响公共服务动机的“自我牺牲”“公民责任”维度，“与上级部门的信任关系良好”则对公共服务动机的“自我牺牲”“公民责任”和“社会公正”维度具有显著影响。其中“权责明确”“与上级部门的信任关系良好”对各子维度的深远影响，再次表明了组织内环境与上下级组织间环境对公共服务动机各个方面的影响。政治环境会影响组织环境与组织目标，中西方政治结构的不同，影响了上下级组织、政府间的关系，也对公共服务动机的形成产生了影响，这也从侧面解释了为何中西方公共服务动机的结构存在差异。

领导职务在“自我牺牲”“公民责任”“社会公正”等方面显著高于非领导职务，而在“同情心”维度则无显著差异。影响“同情心”的指标中仅有教育背景，显示教育层次越高，在同情心方面得分越高，显示学校教育在公共服务动机情感维度方面的培育功能。年龄组对“社会公正”具有显著的负向影响，表明年龄越高的公务员在“社会公正”维度表现更差，也从侧面反映了“组织社会化”或者“政治社会化”对公共服务动机的影响并不一定是线性的，即并不是在公共组织中时间越长，公共服务动机水平越高。政府部门层次、公务员类别、政治面貌则无显著影响。西方文献中常出现的组织目标、组织文化则不影响公共服务动机及各子维度。

结论

研究发现，将西方的公共服务动机概念框架不加验证地套用于中国是缺乏科学性和现实性的。本次研究在这方面进行了初步的改进，按照国内数据建构了公务员公共服务动机的结构。

在影响公共服务动机的前因中，组织环境中的权责明确、与上级部门信任关系良好等因素能显著地提高公共服务动机，教育层次、领导职位等也在不同维度影响公共服务动机。相关分析、两个多元回归的结果高度一致也证实了分析的稳健性。这均表明，建设公正有序的组织环境，加强上下级的协作互动对于提升公共服务动机具有重要作用。同时也进一步揭示，针对公共服务动机的研究不应简单将公共服务动机视为给定，而应更深入地探究其前因，积极探索提升公务员公共服务动机的渠道和有效机制。

总之，按照公共选择理论将公务员单纯视为追求个人利益最大化的个人仍有不足，需要公共服务动机理论对其内在的非物质激励的追求、亲社会的倾向进行解释。只有从物质利益、社会需求、价值诉求等多个角度设计适应公务员需求实现的机制，才有助于培养健康的公务员队伍，并促进公共部门利益的实现和公共价值的培育。

【作者单位：北京大学政府管理学院、北京大学政治发展与政府管理研究所；摘自《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2016年第1 期；原题为《基层公务员公共服务动机的结构与前因分析》】