“近约束”优化市政项目融资的必要性

罗珊+靳鑫元

【摘要】近年来我国地方政府债务问题受到广泛关注，而市政项目建设占地方政府债务资金的比重最高。2011年开始我国实行地方政府自行发债试点，这为地方政府举债融资支持市政项目建设提供了新思路。本文基于委托-代理理论实现帕累托最优的约束条件，剖析“近约束”机制优化市政项目融资的必要性。

【关键词】近约束 委托-代理 市政项目融资

城镇化对于我国经济发展发挥着至关重要的作用，不仅如此，城镇化对于改善人民生活水平，促进社会进步也功不可没。城镇化的不断发展，使得我国城镇居民人口迅速增加，城镇居民生活环境不断改善，从而对于市政基础设施与公共服务需求也同步提高，因此，进行大规模的市政项目建设势在必行。无论何种建设项目，对于资金的需求不可或缺，市政项目也是如此，而市政项目的特殊性即公共品属性，政府参与建设是必要条件。也由于其这一特殊性质加之城镇化进程不断提速，政府对于市政项目建设的大量投资致使政府背负的债务越来越重。在我国现行的政府预算和财政税收体制下，我国地方政府因市政项目建设产生的地方政府债务引起社会各界的管制，其债务规模过大引发各方对于债务危机爆发的担忧。而另一方面，我国坚持走新型城镇化道路，这就要求政府进一步支持市政项目的建设，为居民扩大市政基础设施规模、提升公共服务质量，从而改善城镇居民生活环境，提升生活质量。当然，这促使地方政府进一步举债融资以支持市政项目的建设。本文基于委托—代理关系实现帕累托最优的约束条件，依靠“近约束”保证市政项目投融资信息对称，提高市政项目投资效率，降低政府债务风险。因此，本文具有较强的现实意义。

一、“近约束”、委托-代理关系的概念

目前，国内学者没有对近约束的概念做出明确的界定，本人认为近约束即近距离的约束，指主体双方能够缩短时间与空间上的距离，主体方能够足以清晰观测到客体方的行为决策，以便根据自身的需求对其做出利于自己的指示。

委托-代理关系即一个或多个行为主体（委托方）根据契约，授予另外的行为主体（代理方）一定的决策权并为其服务，根据得到的服务数量及质量对代理方支付报酬。在支持市政项目建设的过程中，若以财政拨款进行则中央政府为委托方，地方政府为代理方；若由地方政府举债融资则投资者为委托方，地方政府为代理方。本文探讨的是地方政府举债的类型。

不难看出，委托-代理理论中，代理方拥有决策权，委托方处于信息劣势。若代理方属于风险偏好型，且委托方并不能够对代理方的决策行为进行有效地监控，势必因信息不对称面临较大的风险，反之就算代理方属于风险偏好者，若委托方能够监测到代理方的行为决策，那么对于行为结果的改变是有余地的。因此，对于委托-代理关系而言，如果建立一个约束机制，保证代理方从自身利益出发选择最有利于委托方的策略，那么就能够实现帕累托最优。因此，在委托代理关系中亟须解决的是信息不对称问题。

在政府支持市政项目建设的条件下，由于地方政府为了达到政绩考核的标准，往往忽视潜在的债务风险，而要想实现帕累托最优，那么必须要求委托方即投资者直接监测代理方即地方政府，减少空间时间上的距离实现“近约束”机制。

二、“近约束”的委托-代理机制的必要性

我国正处于新型城镇化的历史进程中，对于城镇化的基础设施建设、公共事业建设和公共服务建设依旧需要大量的资金。但是，市政项目作为典型的公共品，天然具有垄断收益性和社会公益性双重特征，这使得其融资难度大大提升，选择何种融资方式成为解决这一难题的焦点。

从我国市政项目投融资行为特征和地方政府的偏好，加之过往的市政项目投融资方式的历史经验进行分析，可以发现，由于我国地方政府晋升竞争以及中央政府对地方政府考核等原因，使得地方政府在市政项目建设的投资方向上有所偏颇：偏重于基建设施、城市建设、经济性基础设施、生产类基础设施；轻于科教文卫、生活类基础设施、社会性基础设施、农村建设以及生活类基础设施。更重要的是，地方政府支出结构上的不合理，加上债务负担不断积累，潜在的风险也随之不断提升。

由于市政项目投融资与生俱来的垄断性，因此在市政项目建设初期一般情况下由政府主导，另一方面因为市政项目的公益性，这导致地方政府背负的债务不断累积，数额不断增大。而随着地方政府债务越积越多，这就需要私人部门的参与。根据我国城镇化进程的具体国情，凭借债券市场进行市政项目融资是一个最佳的方式。但是在这一过程中隐性问题存在，首当其冲的就是市政项目资金使用者与债务偿还者是错配的，而委托-代理的激励机制能够较好的处理这个问题，并且如果委托者越是能够对代理人的行为选择观察深入、确切，这样便更加能够提高委托-代理的效率。因此，“近约束”在此便发生了极为重要的作用，它使委托人能够直接监督代理人的行为选择，这直接解决了委托-代理关系的缺点即信息不对称问题，使委托-代理机制实现帕累托最优。并且“近约束”也能够提升政府投资效率，对于金融市场的稳定性有所帮助。

三、“近约束”的委托-代理机制的作用

对于市政项目投融资实行的“近约束”机制，即地方政府为代理方，当地居民投资者为委托方，由地方政府举债进行融资，当地居民购买债券，并对政府的行为进行有效监督。

汲取国外经验教训，当地居民持有地方政府债券及地方政府债务类型为内债，这对于金融市场的稳定具有重要作用。首先，由当地居民持有地方政府债券，当国际市场发生动荡时，有利于本国经济金融环境的稳定。以2009年欧债危机为例，2010年爱尔兰本国投资者持有比例为18.04%，外国投资者持有比例为81.96%，到2012年二者分别调整到27.76%和72.24%；2009年希腊本国持有者比例为21.03%，外国持有者比例为78.97%，到2011年分别调整至26.74%和73.26%，除此之外，西班牙、意大利等国家的本国投资者比例纷纷有所提高。欧债危机发生后，本国投资持有者比例较高的国家能够保持较高独立性，而高度依赖国外投资的国家更倾向于希望得到援助，因此可见内债有助于国内金融市场的稳定。其次，“近约束”机制下，国家在财政政策的使用选择上有更大的空间，针对国内具体情况制定刺激经济政策，可谓对症下药。“近约束”机制在提升政府负债率的贡献上也发挥极大的作用。以日本为例，2012年其政府负债率为201.63，极为重要的原因便是本国投资者持有比例竟达到91.4%之高。

众所周知，美国城镇化程度极高，其运用“近约束”机制进行市政项目投融资的经验极为丰富，其中“近约束”机制实施的一个典型便是最受欢迎的债券之一：“收入债券”。该债券由市政项目设施收益为保证，政府以这部分收益还本付息。美国地方政府在为市民提升生活环境质量的同时，向这些基础设施受益者征收费用，相对于强制性地征税，当地居民更能够接受这种形式。将公共品化为消费品，在征收费用的条件下，不仅可以提升服务质量而且可以刺激居民消费。

而回归国内，在当下财税体制极易政府预算的各种条件制约中，我国地方政府在积极发展城镇化的进程中债务问题令各方担忧。这也成为地方政府进行市政项目建设的瓶颈。借鉴美国经验，若直接引进“近约束”的委托-代理机制，将市政基础设施的直接受益者转化为债券持有者，那么他们直接参与到市政项目建设的资金筹集过程，并且能够直接监督地方政府在市政项目建设中的行为决策，在这些项目具有经济收益的背景下，当地居民投资者不必过分担心投资风险过大的问题，另一方面也丰富了居民的投资渠道，从而达到帕累托最优状态。

前文提到资金使用与债务偿还的错配问题，而“近约束”委托-代理机制很好地解决了这个问题，地方政府举债融资，由市政项目的“经济性”还本付息，即谁是举债者谁就是偿还者，这使得地方政府的权利与责任直接匹配起来。除此之外，有债券持有人也是市政项目设施使用者直接进行监督，能够极大提升资金的使用效率与降低风险。

参考文献

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作者简介：罗珊（1992-）女，汉族，贵州遵义人，硕士，贵州大学经济学院研究生，研究方向：商业银行经营与管理。靳鑫元（1991-）女，汉族，河北保定人，硕士，山西财经大学统计学院研究生，研究方向：应用统计，数据挖掘。