浅谈档案执法工作中存在的问题及对策

文/河北省张家口市档案局　白晓军

浅谈档案执法工作中存在的问题及对策

文/河北省张家口市档案局白晓军

本文分析了档案执法工作中存在的问题及对策。

档案执法工作；存在问题；对策

档案行政执法是国家档案行政管理部门在档案行政管理领域内，依据《档案法》所赋予的权力，对违反档案法律、法规的行为给予行政制裁。作为档案行政执法主体的档案行政管理部门，在全面推行依法行政、宣传档案法律法规、依法行使监督检查权力、查处档案违法案件、确保国家档案安全等方面都做了大量的工作。但是，由于多种因素影响，还存在一些困难和问题，主要表现在：

一、社会档案意识和档案法制意识差，是制约档案行政处罚的主要障碍

社会档案意识是人们对档案及档案工作认识和反映的整体观念，《中华人民共和国档案法》颁布至今已近20年，经过各级档案部门的不懈宣传和努力工作，全社会的档案意识普遍得到提升，各级人民政府也将档案工作列入了国民经济和社会发展规划，档案事业蓬勃发展，各项工作有了长足的进步。但是，还存在着许多不容忽视的问题，如个别部门领导对档案工作不重视，没有设立专门档案机构和档案管理人员；档案人员素质不高，责任心不强，有些基层档案管理人员兼职过多或频繁调动，难以安心档案工作；档案工作的重要性还没有被全社会所认识，档案为社会服务的方式方法尚需创新，档案仍未真正走近寻常百姓；依法治档多停留于书面，而档案法制观念淡薄更使行政执法缺乏坚实的社会基础等等，上述种种原因都在一定程度上为档案行政执法特别是行政处罚增加了障碍。

二、实际工作中的形式主义、相互推卸责任是行政处罚的客观障碍

由于社会、历史等多方面的原因，造成人们普遍认为档案部门是“清水衙门”，既无权也无钱，只是保管档案资料的地方，加之对于档案部门行使执法权感到难以理喻，因此即使查处到某些违法案件，碍于说情者的“面子”，要求通融的“理由”，也难以真正行使处罚；甚而有些单位对发生违法案件置之不理，找上面施加“压力”，使档案执法人员产生违法难究还不如顺水推舟的思想。这些以权压法，以言代法、以言废法的事情难以解决，档案执法工作就不得不流于形式，在执法检查中看看、说说、提些要求、讲讲希望了事，档案执法工作不能发挥其应有作用也就成为了必然。

三、档案执法人员素质偏低，不善于执法是行政执法的人为障碍

执法人员的素质，在很大程度上决定着执法工作水平的高低，为此档案执法人员既要熟悉档案工作，又要成为懂法、用法的行家，这样才能在执法中排除各种干扰，慧眼辩真伪，金睛识真假，娴熟地应用法律手段，合理、合法、公正地处理违法案件，维护档案法律法规的严肃性。而目前，一些档案执法人员，习惯于就业务论业务地去指导，缺乏让管理客体从法律角度去认识档案违法问题。再者，执法队伍不稳定，调整、变动频繁，必将造成“立法如林，执法无人”的被动局面。三是一些档案执法人员观念发生错位，他们很少花费精力去钻研档案法律、法规及执法工作，从而来提高执法水平。四是从知识结构上看，尽管某些执法人员是大中专毕业，但真正学档案专业的人员极少，系统地学习行政法学等法律知识的人也不多，这样“以己昏昏，焉能使人昭昭？”

四、档案执法工作缺乏连续性与经常性是影响行政执法效果的重要因素

法制本身所具有的稳定性、连续性、严谨性与科学性等特征，决定了档案行政执法工作必须持之以恒，常抓不懈，才能取得较好效果。但在某些地方没有长远规划、只凭短期突击，每年组织一两次档案执法检查，使得检查时发现问题普遍，处理时却难以彻底解决；或者即使取得阶段性成果，也难以得到巩固。另外，档案违法行为有其手段的隐密性及其社会危害影响的局部性的特点，决定了违法案件一经产生，也很难立即为社会所知和被行政执法部门及时发现，如果本单位不举报，行政执法部门难以掌握案件详情，这也为档案执法增加了难度。

五、现行体制导致档案行政执法主体关系不顺，是影响档案行政执法的又一障碍

修改后的《档案法》赋予了部门处罚权，弥补了档案行政管理手段较为薄弱的缺点，无疑对档案行政管理和执法监督起到了有力的保驾作用，广大档案执法工作者无不为之雀跃。然而遗憾的是在机构改革中，各县区的档案行政管理部门都被列为县区委的事业机构，而事业单位因不具备行政执法职能，不能作为执法主体，有悖于《档案法》的要求。《行政处罚法》明确规定：事业单位作为行政处罚主体，条件有三：1.法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。2.行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。3.受委托的组织必须符合《行政处罚法》规定的条件。由此可见，党委的事业机构不是合法的执法主体，自然就不具有行政执法监督检查权，更无权行使行政处罚。

上述种种障碍，是当前档案行政执法中面临的主要困难和问题。而要破除这些障碍。一是扎实开展档案法制宣传教育活动，不断增强全社会档案意识和档案工作的法制观念。二是坚持依法管理档案事业，强化档案行政监督，努力提高档案依法行政的能力和水平。三是不断完善档案法规体系建设，为档案事业健康发展提供政策保障。以此为基础档案行政管理部门目前应重点做好以下几项具体工作：

（一）加强档案法治意识，提高依法行政能力。为保证档案行政执法的顺利进行，卓有成效地行使其法律职权维护法律尊严，最重要的就是得到社会的理解和支持。这就要求档案行政执法部门要提高档案法制宣传，加强全社会档案意识的提高，加强对舆论宣传工作的领导，使全社会对档案工作有一定的认识，懂得如何保护档案。其次档案行政管理部门正确行使行政执法权，要大胆执法，严格执法，维护档案法律的尊严与权威，充分发挥档案管理部门的行政效用，促进档案法制事业建设的进一步发展。

（二）健全档案执法机制，强化行政执法责任。档案行政管理部门要敢于执法、勤于执法、善于执法、严于执法，这是一个有机整体。但目前，首要的是“敢于”。要做到从严查处，就必须做到四个到位：一是要有灵敏的信息传递机制，靠纵横交错的管理网络，向档案行政执法部门及时反馈档案管理中存在的问题乃至检举违法行为，使执法查处及时到位。二是要有严格的责任考核机制，靠档案行政系统内部的职能监督和外部的层级监督，使执法查处必须到位。三是要有公开的民主评议监督机制，靠政务公开和主动听取人大、司法、新闻媒介和政府法制等部门，以及补救管理对象的语言意见，使执法查处自觉到位。四是要建立健全本部门执法人员岗位责任制，使责任到人，用制度来约束执法人员高质量地完成执法工作，真正使执法查处落实到位。

（三）加强执法监督力度，提高依法行政水平。行政处罚是否落实到位，准确执法是关键，为保证行政执法准确无误，要认认真真做好执法前的准备工作和仔仔细细研究案件性质，认真组织查处，决不走过场，按照“两法一条例”的有关规定正确运用法律，既可以避免错罚，出现错案，又能够维护法律的严肃性。

（四）规范档案执法程序，加快法制化管理步伐。行政程序是法定的一系列前后相连的行政工作步骤。法定行政程序的目的是为了统一协调行政机关的行政活动，使行政机关在统一完整科学的行政程序中行使权力，从而保证行政活动的公平性，防止错误的行政行为给相对人和公共秩序带来损害，行政处罚程序是指行政执法机关实施行政处罚的过程和必须的步骤。行政机关在档案行政执法工作中，只要认真按照行政处罚程序执行，才能得心应手，才能维护法律权威，使档案工作逐步步入法制化轨道。

档案行政执法是档案行政管理部门的新课题，真正意义上的执法工作我们开展了10多年，其存在的问题也不止上述所提到的，调研中就近年来执法工作的实践中所遇到问题，提出了一些见解，请同志们批评指正。