依法立法续新篇 良法善治孚民望
——修改《天津市地方性法规制定条例》解读

杨高峰

依法立法续新篇 良法善治孚民望
——修改《天津市地方性法规制定条例》解读

杨高峰

2016年9月28日，市十六届人大常委会第二十九次会议通过了关于修改《天津市地方性法规制定条例》的决定，根据党的十八届四中全会精神和修改后的立法法对2001年施行至今的《天津市地方性法规制定条例》进行了修改，为地方立法注入新的动力。

党的十八届四中全会提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行。”

立法是依法治国的前提和基础，关系党和国家事业发展全局。适应协调推进“四个全面”战略布局新要求，确保实现“十三五”规划顺利实施，对立法工作提出了新的更高要求。2015年3月，立法法这部“管法的法”在全面推进依法治国的开局之年经修改后新鲜出炉。为了适应立法工作新形势和新任务的需要，修改《天津市地方性法规制定条例》这部我市“管法规的法”应运而生。

《天津市地方性法规制定条例》是规范我市地方立法活动的重要基础性法规，条例施行十五年来，对规范和完善立法体制机制，提高立法质量，发挥了重要作用。但是，随着经济社会发展和改革的不断深化，党中央和市委对立法工作提出了更高的要求，人民群众对加强和改进立法工作有许多新期盼，立法工作面临不少需要研究解决的新情况、新问题。推动这部法规的修改完善，不仅是推进依法治国的重要立法实践，更是回应了人民群众对良法的热切期盼。

2016年初，市人大常委会法工委组成专门起草工作组，着手研究修改条例，深入调研了中央和市委涉及立法工作的重要决策部署、新立法法的规定以及人民群众对地方立法的需求，系统梳理了我市三十多年的地方立法实践，起草了修正案草案初稿并广泛征求意见。常委会主任会议决定提请常委会审议，经常委会两次充分审议，通过了修改决定。这次修改决定对条例的二十二个条款作了修改，新增了十三个条款，内容主要涉及发挥立法的引领和推动作用、加强人大常委会对地方立法工作的组织统筹、明确人大主导的立法体制、完善科学立法民主立法工作机制等，重点是市人大常委会的立法工作程序进行了修改完善。

摄影/马宬

凸显立法和改革决策相衔接

党的十八大以来，中央要求立法主动适应改革需求，重大改革做到于法有据。改革和法治相辅相成、相伴而生，在法治下推进改革，在改革中完善法治，是新形势下坚持依法治国的内在要求。立法不能远离改革实践，更不能成为改革决策的障碍，必须努力做到立法和改革决策相衔接，发挥立法的引领和推动作用。

如何实现立法和改革决策相衔接？我市已经有了较为充分的地方立法实践，围绕全面深化改革、滨海新区开发开放和自由贸易试验区建设，先后制定或修改了关于鼓励促进改革创新的决定、自由贸易试验区条例、滨海新区条例等地方性法规，作出了在天津自由贸易试验区暂时调整实施我市有关地方性法

规规定的决定，从立法上为改革发展创造有利的法治环境。这次对《天津市地方性法规制定条例》的修改，首次明确了发挥立法引领推动作用的内容。一是，在总则中增加规定发挥立法的引领和推动作用”“制定地方性法规应当适应经济社会发展和全面深化改革的要求”。二是，明确了调整适用法规的规定。根据中央要求，为实现立法和改革决策相衔接，当实践条件还不成熟、需要先行先试时，立法机关要及时按照法定程序作出授权。修改后的条例规定市人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在本市部分区域暂时调整或者暂时停止适用地方性法规的部分规定。

注重发挥人大在立法中的主导作用

发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进人大立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领推动作用的必然要求。党的十八届四中全会明确提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。新修改的立法法对发挥人大在立法工作中的主导作用作出了更加明确、详实的规定。

人大在立法中的主导作用如何发挥？回顾近几年来市人大常委会的立法工作，在发挥人大的立法主导作用方面，探索形成了一些经验做法：形成了市委领导、人大主导、政府支持、群众参与的地方立法工作格局，充分调动各方面的积极性，正确处理好立法工作各个层面的关系；完善了立项、起草、审议、修改等不同环节的立法工作机制，为人大发挥立法主导作用提供制度保障；积极创造条件使人大代表能够经常深度参与地方立法活动等等。修改后的条例总结已有工作经验，对市人大常委会加强对立法工作的组织协调，在立法工作中发挥主导作用作了明确规定。一是，把好“立项关”。条例规定，编制年度立法计划，应当广泛征集意见，充分开展论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要确定立法项目。二是，加强“起草关”。规定专门委员会、常委会工作机构应当提前参与有关方面的地方性法规草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要地方性法规草案，可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。三是，健全“审议关”。修改后的条例补充完善了常委会分组审议、重要条款单独表决、“打包修改”等方面的内容，明确要求常委会会议安排合理的时间，保证常委会组成人员和列席人员充分发表意见。四是，保障代表“作用关”。修改后的条例从机制上保障常委会组成人员、市人大代表充分发挥在立法中的主体作用。条例规定，编制年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；审议地方性法规案，应当通过多种形式征求代表意见，并将有关情况予以反馈；市人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的市人大代表参加；市人大常委会审议地方性法规案，应当邀请有关的市人大代表列席会议；法制委员会审议地方性法规案，可以邀请市人大代表列席会议，发表意见等。

着力提高地方立法质量

习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。其关键在于提高立法质量，立良善之法、管用之法，根本途径在于深入推进科学立法、民主立法。

近年来，我市在深入推进科学立法、民主立法方面不断改进地方立法工作——坚持开门立法，积极探索立法协商，建立基层立法联系点，完善立法咨询专家制度，通过公示、听证等方式广泛吸纳社会各方面的意见、建议等等，使地方立法工作充分回应社会关切、反映人民意愿。修改后的条例结合工作实际，进一步完善了深入推进科学立法、民主立法的制度机制。一是，将“提高立法质量”明确为立法的一项基本要求，在立法目的中作出规定。二是，从总体上提出要求。制定地方性法规应当科学合理地规定权利与义务、权力与责任；应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与地方立法活动。三是，增加了立法情况说明会、法规通过前评估、制定配套规定、立法后评估、法规清理等推进科学立法的制度措施。四是，明确了公民旁听常委会会议以及公示、座谈、论证、听证、书面征求意见等拓宽公民有序参与地方立法途径的具体制度。

法治蓝图已经绘就，随着《天津市地方性法规制定条例》的修改，我市的地方立法正在扬起新的风帆，开启新的征程。相信在中共天津市委的领导下，我市的地方立法工作必将为天津经济社会发展提供更加有力的法制保障。

（作者为市人大常委会法制工作委员会综合处干部）