探讨新一轮土地利用总体规划修编重点及创新

于明峰

摘 要：在土地利用规划体系下，土地利用总体规划占据重要地位，对于社会经济发展具有宏观调控的作用，然而，在社会经济快速发展的背景下，当前的土地利用总体规划的可操作性降低，无法满足现阶段以及今后社会经济发展对于土地资源的需求，这就需要进行新一轮的土地利用总体规划的修编。

关键词：新一轮土地利用总体规划 修编重点 创新

通过制定土地利用总体规划，有利于保障土地资源的安全性。土地利用总体规划在实施的过程中，推动对土地的宏观管理，但是就目前的社会经济发展形势而言，土地利用的背景发生一定的变化，随之应当规划修编新一轮的土地利用总体规划。

一、上一轮土地利用总体规划存在的问题

我国上一轮的土地利用总体规划，是在 1997年至 2010年进行的，也是有史以来具有深远影响的一次规划，与之前的土地利用总体规划相比，无论是编制规划，还是实施规划，亦或是法律地位都有所提升。该土地利用总体规划，不仅有效地加强对全国耕地数量的控制，而且为土地用途管制制度的实施提供重要保证，一方面实现对土地集约型的利用，另一方面推动社会经济的可持续发展，然而，随着社会的进步与发展，进一步地推动城市化工业化的进程，上一轮的土地利用总体规划暴露出众多的问题，具体表现为以下几个方面：

（一）土地利用总体规划缺乏实用性

上一轮的土地利用总体规划，采取自上而下的控制方式，明确地规定建筑用地总量应控制在上一级规划所确定的控制指标内，而且基本农田的保护面积以及耕地的保有量应当在上级规划所确定的控制指标之上，通过采取自上而下的指标控制方式，一方面可以加强对占用耕地的控制，另一方面避免盲目扩建而占用过多的耕地，然而，上述的规划指标都是将第一轮的规划作为基本参数，比较重视加强对耕地的保护，从而保障粮食的安全供应，然而，各类指标的分配，缺乏对实际经济发展的考虑，导致缺乏一定的合理性，主要是由于过于分散的小城镇以及独立工矿，加之缺乏足够的大中城市发展的空间，而且每一块土地都在规划图上明确用途，但是落实到具体的实施却是非常的困难。

（二）资源的配置缺乏合理性

对于耕地指标以及基本农田的保护率，有着过高的定位。部分地区甚至将山地以及水域纳入至基本农田范围内，以此提升基本农田的保护率，此外，缺乏对城市化快速发展的考虑，未留出提供给个别乡镇建设的预留地，除此以外，生态保护的指标缺乏合理性，未对原生态的沼泽以及湖泊等制定严格的限制开发的界线。

（三）缺乏与其他专项规划的链接

在土地利用方面，土地利用总体规划与水利交通，生态环境建设以及城市建设存在突出的矛盾，此外，土地利用总体规划在规划期限方面与城市规划以及村镇规划存在不同。一方面，由于城镇规划与土地利用总体规划的用地分类体系不同，另一方城市规划之中的城市人口以及土地利用总体规划之中城镇人口的统一测算口径不统一，结果是一般来说城镇规划的实际建设用地范围都要大于土地利用，总体规划所确定的城市村庄以及城镇建设的用地规划，给土地利用总体规划的实施带来较多的困难，不需要经常地修编以及调整土地利用总体规划，而且会降低土地利用总体规划的权威性与严肃性，无法充分地发挥出宏观调控的作用。

（四）缺乏足够的市场性与预见性

在修编以及实施土地利用总体规划的过程中，仅仅借助于行政与法律手段是不够的，还需要依靠经济手段，增强市场竞争的意识，依据土地资源以及资产的价值效用，规划控制土地的使用，许多发达国家在这方面获得大量的经验，然而，就我国的土地利用总体规划而言，在规划的编制与实施方面，严重忽视市场以及经济手段的作用，不仅降低规划实施的可操作性，而且降低了规划实施的灵活性。

二、新一轮土地利用总体规划修编重点及创新

（一）加强与经济制度的结合

在制定新一轮的土地利用总体规划的过程中，应加强与经济制度的有机结合，一方面要避免由于市场失灵而浪费土地资源，另一方面要对土地资源配置过程中利益均衡方面的问题加以充分的考虑，通过经济手段的应用，推动实现土地利用总体规划的目标。省政府应立足于保护粮食安全的角度，科学合理地确定好耕地保护以及非农建设的用地指标，站在全局利益均衡的角度上，恰当地分解指标。各市县应当落实保障粮食安全的各项责任，与此同时，应加快非农建设用地指标流动机制的制定，不仅要正确地调节好省政府以及市县政府的耕地保护利益，而且要恰当地调节好地方政府以及地方政府间的耕地保护利益关系，充分地调动起地方政府以及农民加入至保护耕地的行列，加强对耕地的保护，为粮食安全以及生态安全提供重要保障。

（二）加强与其他专业规划的链接

在修编土地利用总体规划之前，各级政府加强各部门的链接，加强建设部门、计划部门等与国土部门的合作，此外，通过开展调查研究活动，从而重点统一以下几个方面的口径，分别是，第一，规划期限；第二人口范畴；第三用地分类体系等，此外，土地利用总体规划编制时，应与以下几个部门的专项规划进行充分的链接分别是，第一，农业部门；第二，交通部门；第三，能源部门；第四，环境部门；第五，水利部门等，从而合理地将产业布局以及功能分区确定好，按照相关的法律法规，切实地落实各项规划协调与链接方面的工作，尤其是加强与城市规划、生态环境规划以及交通水利规划等方面的链接，将其作为新一轮的土地利用总体规划修编的重点内容。

三、结语

综上所述，土地利用总体规划，一方面为土地资源的安全提供重要保障，另一方面为合理的使用与保护土地提供重要依据，是国家展开经济宏观调控的重要方式，为此，加强对新一轮的土地利用总体规划的修编意义重大，这就需要树立起科学的规划理念，进一步明确土地利用总体规划的重点内容，促使土地利用总体规划在实用性以及可操作性方面有所提升，加强对土地利用总体规划的监管，提高新一轮土地利用总体规划的修编的实施质量，促进社会经济可持续的发展。

参考文献：

[1]胡存智.新一轮土地利用总体规划修编重点及创新[J].中国国土资源经济，2010，03：4-6+54.

[2]张勇.关于我国新一轮土地利用总体规划修编的探讨[J].广东土地科学，2010，05：4-8.