我国口岸查验模式改革与机制创新探讨

葛卜峰

口岸查验是国际贸易活动中的重要环节，也是主权国家保障口岸安全的重要手段，属于国际通行做法。在当前，国际经济社会发展进入了历史新阶段，贸易因素和形势发生着巨大变化，口岸查验工作也迫切需要转变工作职能、优化方法途径、真正提升口岸查验工作在保障安全和促进贸易便利化两个方面的重要作用。

一、当前口岸查验存在的主要问题

1.口岸查验部门政出多门，各自为政。以海运口岸为例，对出入境人员、交通工具和进出口货物的查验，海关、边防检查、检验检疫、海事部门都负有职责。虽然各有侧重，但由于四个查验部门互无隶属关系，容易造成多头执法，重复管理。

2.口岸查验环节多、手续繁，效率低、费用高。现行的口岸查验机制以专业分工为基础，不同查验部门多次查验。就检验检疫来说，内部也存在着各专业条线分别查验，各查验环节相互牵制，直接导致查验环节多、效率低、通关成本偏高。

3.口岸信息化水平较低，难于互通共享。地方电子口岸标准不统一、建设水平不均衡。各查验部门都有自身的业务管理系统，造成信息化平台重复建设、数据缺乏整合， 未能建立起一个覆盖面广、互连互通的统一通关信息平台，造成进出口收发货人需要重复申报、重复录入的情况。

4.口岸查验执法尺度不尽统一。口岸查验涉及面广，执法依据繁杂，有一定的自由裁量空间。不同口岸查验抽查比例不统一、抽查批指定存在主观性、掏箱要求不一致、查验内容存在偏差，查验细致程度不一。不同的执法尺度导致各口岸通关效率差别较大。

二、国外口岸查验管理主要模式

根据不同国家国情和发展水平的差异，国外口岸查验管理主要呈现两种模式：

1.由机构重组主导的“嫁接”式口岸管理模式。将海关、检验检疫、边防检查、海事等口岸查验部门实施职能整合和机构重组，改革原有的口岸查验机制，实施统一管理。这种模式以美国、加拿大为代表，通过整合管理资源和执法力量，提高了口岸查验管理效率，既保护了国家安全，又便利了合法贸易。以美国为例，整合后的海关和边境保护局承担边境巡逻、移民、动植物卫生检验检疫等口岸查验管理职能，在美国历史上首次实现了“一口对外”。同样，加拿大将海关、边检以及动植物检疫部门合并，边境保护的功能被大大加强。

2.由机构合作主导的“合作”式口岸管理模式。充分发挥现有机构的作用，以部门间的信息互通、资源共享、协调配合为基础，进行口岸管理机制和模式改革，提供“单一窗口”式口岸管理服务。这种模式以新西兰、欧盟为代表，通过科学统一的规划和先进的科技手段，对现有查验资源合理、充分运用，改革成本较低，满足了权力制衡的需要，保障了国际贸易的安全便利。以新西兰为例，通过在口岸管理部门间完善法律法规、签订备忘录、建立联合工作小组等来实施口岸管理，手续得到简化，费用得到降低，信息与情报互通加强，口岸管理更加透明、高效。

三、我国口岸查验机制建设对策建议

1.全面厘清检验检疫法定职能，优化内部机制

（1）明晰工作职能，实现检验检疫“规范查验”。全面落实依法治国、依法治检的工作要求，结合全系统“三个清单”工作，明确检验检疫部门的职能和权力，界定口岸查验工作的内容和具体要求，统一领导、统一流程、统一操作规范，做到规范查验。对确实需要在口岸完成的检验检疫查验工作，在总局层面确定具体职责范围、工作要求和具体实施意见；对法律没有明确要求或根据实际情况可以不在口岸查验的检验检疫监管工作，可以优化相关机制，加强事后监管。

（2）优化工作布局，实现检验检疫“一次查验”。在简政放权和法检制度改革的大背景下，检验检疫工作的目标和任务在深化改革的过程中发生着重要变化。检验检疫工作格局和资源配置出现与实际工作不适应的状况。一些港口局由于业务量增长迅速，长期以来都处于人力资源特别是一线专业人员不足的现状，口岸查验工作任务重，加之配套改革措施没有及时跟进，出现了在检验检疫内部都无法实现一次查验的困局，一批货物需要检验检疫多个业务部门分别查验，给进出口货物通检带来不便。应加强对检验检疫内部一次查验的研究，在业务量大的口岸成立专门的口岸查验部门“一口对外”，无法在口岸查验的则由相应业务部门实施后续监管。

（3）以区域一体化为契机，实现检验检疫“协同查验”。区域一体化，乃至于条件成熟后的全国一体化，是检验检疫部门提高便利化水平的一项重大举措，对口岸查验工作既带来了挑战，也带来了有利的条件和机遇。运用整体思维，借助检验检疫一体化合理分配口岸查验资源，在机遇风险大小的基础上科学分析口岸查验需求，对风险较高的检疫查验项目在入境口岸一次完成，对风险较低的查验项目根据贸易的需要选择适当的地区进行检验检疫查验，有利于缓解入境口岸查验资源的不足，促进贸易便利化。协同查验以全国检验检疫统一信息化平台为基础，以全国统一的执法尺度为保障，以货物流、信息流为一体，能够全面提升口岸查验工作的效率和成效。

2.强化关检合作，促进口岸查验大通关

（1）建立健全“三互”大通关建设工作机制。完善多部门联合参与的工作机制，建立关检合作查验领导协调工作组，在单一窗口、区域一体化等具体部署要求下，全面推进关检一次查验。统筹建立全国大通关公共信息平台，推进公共项目建设，完善平台功能，在统一平台上实现海关与检验检疫部门及港口各方的数据交换和信息共享，为实现关检合作一次查验打好基础。通过数据平台的信息对碰，下达共同查验指令，实施查验后将查验结果全部上传平台，定期对共同查验工作进行效果评估，逐步优化。

（2）加快推进“单一窗口”和“一站式作业”。依托统一信息化平台，建立关检数据交换通道，建立信息互换共享的机制，实现互联互通。简化和统一单证格式和数据标准，通过单一窗口实现“一单多报”、信息共享。经口岸关检共同查验后，通过统一信息化平台向企业反馈查验和监管结果，下达放行指令，实现“联合查验、一次放行”。对关检一方实施的口岸查验，其查验或监管结果应在信息化平台及时反馈，并实现部门间执法信息的共享共用。

（3）口岸查验监管设施资源共享共用。在口岸一次查验机制完善的基础上，及时研究配套相关的查验监管设施资源，结合口岸核心能力建设及口岸综合能力建设的契机，从口岸发展的整体上进行查验设施的建设和配备。可由地方政府牵头主导，统筹规划，有效整合，在现有的查验资源基础上，建立口岸查验中心，海关与检验检疫的相关口岸查验工作在查验中心一次完成，避免查验设施和资源的重复建设，最大程度地促进和放大关检合作一次查验的效率优势，促进贸易便利化。

3.口岸查验全面融合，实现单一化查验

（1）建立更广泛的“一口对外”管理模式。在“关检合作”、“单一窗口”的基础上，借鉴美国“一口对外”的工作经验，建立由海关、检验检疫、海事、边检等多部门参加的口岸控制工作委员会，统一领导和协调口岸查验工作。在口岸只存在一个综合窗口，货物通关一次查验、一次放行，口岸查验工作的实施由口岸控制工作委员会统一指令、统一标准、统一执行。配套建设全国口岸查验一体化平台，货物经口岸查验后在全国范围内多部门、多区域快速验放。

（2）建立更科学的“多线配合”工作机制。由于各部门查验工作特性和特定要求的不同，需要严格区分，根据不同的查验要求进行多线配合。一线查验，即综合窗口查验，查验的内容为涉及口岸安全、经济安全、人员健康等风险高、危害大，必须在口岸一线完成的查验项目。二线查验，即各查验部门实施的特定查验或一线反馈的补充查验，实施必要的检验检测。一线查验快速放行，二线查验严密高效，辅以后续监管手段，形成“多线配合”的查验工作机制。

（3）建立更严密的“纵横联动”监管网络。通过横向的多部门配合和纵向的多线配合，形成具有中国特色的口岸查验机制，实现通关便利和严密监管。多部门配合需要建立全面的信息共享机制，充分落实“信息互换、监管互认、执法互助”。多线配合需要全面掌握贸易信息并做出全面合理的风险评估，科学划分一、二线的查验品种和项目，实施有针对性的查验，并以专业实验室为技术支撑，提高口岸查验工作效率和成效。