可持续发展视角下雾霾污染的法律治理研究

邢雨　白佳鑫

摘 要 我国在经济飞速发展的同时，雾霾问题日益严重，目前已经成为了国家重点关注的污染问题。在可持续发展战略的推动下，我国在法律上针对雾霾治理做出了一些规定，但其中还存在着一定的问题。为了能够让我国的雾霾污染得到更好的治理，本文认为从立法、执法与追责的角度对雾霾污染的法律治理做出一定的完善是很有必要的。

关键词 雾霾 环境 法律治理

基金项目：东北林业大学创新创业项目《可持续发展视角下雾霾的法律治理研究》结题成果，项目编号：201610225256。

作者简介：邢雨、白佳鑫，东北林业大学2014级法学专业。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.370

随着我国综合实力的不断增强，国家发展所带来的环境问题日益凸显。我国高度关注的雾霾污染，近几年更是在我国各地频发，给人们的方方面面带来了极大的影响。面对环境问题我国坚持贯彻可持续发展战略，坚持生态效益、经济效益和社会效益的统一。 当下我国关于雾霾污染防治的相关法律在可持续发展战略的推动下积极的吸取国外治理雾霾污染的先进经验、听取专业人士及广大群众的合理建议正在不断地做出改进和完善。我国防治雾霾污染的法律制度中最主要的两部法律是《环境保护法》以及《中华人民共和国大气污染防治法》，这两部法律为了适应我国目前的情况都分别于近两年进行了一定的修正，除了这两部主干法律之外，我国一些相关的法律法规中也包含了治理雾霾污染的规定，比如《环境影响评价法》、《可再生能源法》等等。但是我国目前的防治雾霾污染的法律制度中有些法律制度已经过时，不能适应我国目前的现状，对雾霾污染防治所起的作用微乎其微，有些有关的法律制度存有漏洞仍待完善。虽然我国一直在雾霾污染的法律治理上不断努力，但是我国对雾霾污染的法律治理与美国、英国、日本这些治理成功的国家相比起步晚而且缺乏经验，还存有很大的提升空间。

一、我国雾霾治理在法律制度上存在的问题

（一）立法不完善

在可持续发展的视角下，我国关于雾霾治理的立法还不完善。首先，我国至今还未制定出雾霾治理的单行法，对雾霾的治理未达到一针见血的效果，不利于直接强力且高效的治理雾霾。其次，我国目前的法律法规对雾霾的治理缺乏针对性，许多涉及雾霾治理的法律制度不能直面雾霾污染的要害且存在明显的不严谨之处，导致了法律对社会的震慑力过小，雾霾治理缓慢。最后，我国于今年正式开始实施的新修正的《大气污染防治法》针对雾霾做出了一定的修正，虽然该法被称为“雾霾法”且在雾霾的法律治理上具有一定的进步性，但其中的规定仍存在不完善的地方比如：“存在很多倡导性的立法，没有具体的硬性标准，在一定程度上削弱雾霾治理的效果；相关配套的法律法规还未跟进，尚未形成一个全面的法律治霾网，降低雾霾治理的效率。”因此我国雾霾污染的法律治理在立法上有待更进一步的完善。

（二）追责形式单一且处罚力度小

我国在法律上对雾霾问题打击力度不够是我国雾霾治理一直未能看到明显的效果的主要原因之一。首先，我国污染环境入刑标准过高，这样就会放任一些缺乏社会责任感的人、企业或单位以游走于法律边界的状态不顾环境疯狂的追求利益，与原本起震慑作用的初衷大相径庭。其次，我国法律关于污染环境的追责形式过于单一，其中包括责令改正、停业关闭等非刑罚的追责形式，刑罚措施有罚金、拘役、有期徒刑。这种过于单一的追责形式，不能达到预防与惩罚的目的。最后，对于雾霾污染我国刑法的处罚力度过小且并未单独对雾霾污染问题做出规定，在我国刑法中对环境污染的最高处罚为有期徒刑，刑法的威慑力远未达到效果，不能让污染大气之人望而生畏，关于雾霾污染的处罚力度必须加大。

（三）有法不依执法不严的情况严重

面对雾霾的法律治理我国还存在着有法不依执法不严的现象，造成这种现象的原因，笔者认为可以从以下两个方面来分析：

第一，政府方面的问题。我国规定环保机关既受上级部门的领导又受制于当地政府的财政制约 ，使环保部门的行政监管与执法工作受到政府干扰甚至压制，无法充分发挥其作用；地方保护主义普遍存在，环保部门的行政监管与执法工作有时会严重影响某些作为地方经济发展支柱的污染企业，与地方经济、政绩等利益发生冲突，当地政府面对这种情况普遍会包庇企业或向环保部门施压影响环保部门的工作。

第二，环保部门方面的问题。首先，我国对于雾霾污染普遍存在有法不依执法不严的现象，这与我国环保部门自身的局限性是分不开的。我国大部分地方环保部门工作人员的业务水平与自身素质不达标。其次，我国很多地方环保部门硬件设备水平不达标，设备技术落后，不能第一时间监测到准确信息及时的应对雾霾污染。最后，我国环保部门面临着没有指示其他部门权力的尴尬，工作起来需要经过很多程序而且浪费时间，极大地影响了执法的效率与效果。

（四）缺乏地方特色立法

我国幅员辽阔，各地之间存有一定的差异，雾霾治理也需要有针对性。真正高效治理雾霾，国家与地方必须紧密配合、协作。随着我国新修订的《大气污染防治法》的完善与实施，各地特别是雾霾污染重灾区更应该在此基础上加快制定适合本地区的地方特色立法。但目前我国大部分地区的有关防治雾霾的地方性立法还未及时的出台，不利于地方因地制宜、因时制宜、求同存异的高效治理雾霾。

二、我国雾霾法律治理的对策

（一）加快完善我国立法

加快完善我国关于雾霾治理的立法，提高雾霾治理的效率，笔者认为可以从以下两个方面完善我国关于雾霾治理的立法：

第一，加快制定我国雾霾治理的单行法。雾霾治理的单行法只针对我国雾霾污染问题作出详细的法律规定，一针见血的解决雾霾污染问题。其可以根据雾霾自有的特点以及我国雾霾污染的现状制定法规治理雾霾，比如从雾霾的防治标准及达标规划、雾霾的来源及防治、雾霾的监督管理、雾霾的处罚等方面对雾霾的法律治理作出全面的规定。雾霾治理的单行法还可以直接采纳我国现有的其他法律制度中有关雾霾法律治理的可取之处并弥补和完善我国现存有关雾霾问题法律规定的不足之处。加快制定雾霾治理的单行法使庞杂的关于雾霾的法律法规变得清晰化体系化，使我国雾霾治理的效率飞速提高。

第二，加快跟进相关配套的法律法规。当下，国务院要加紧跟进有关排污的实施规定和办法，紧密配合《大气污染防治法》；大气污染物排污权交易制度也要进一步跟进，将其规则化体系化，使雾霾的法律治理更加全面完善。当下只有加快跟进相关配套的法律法规，才能使新修正的《大气污染防治法》快速的走上正轨，雾霾污染的法律治理才能更加高效。

（二）增加追责形式且加大惩罚力度

结合我国的情况以及借鉴国外先进的治理经验提出以下两点建议：

第一，降低我国污染环境入刑标准。目前我国两高关于“严重污染环境”入刑做出了十四条标准，但其中的有些标准过高，并不能起到威慑作用。笔者认为可以对其中的第三、四、七、八、十、十一条设立的标准进行一定程度的降低。比如其中的第条十一条标准是“致使三十人以上中毒的” 以这一条为例已经造成了三十个人的伤害才入刑的标准就过高了，建议改为“致使十人以上中毒的”更为合理，我们制定刑罚的目的并不是为了惩罚，而是为了预防并起到一定的威慑作用，给人们的心中立起警钟从而减少某种结果的发生。

第二，增加追责形式加大惩罚力度。笔者认为非刑罚措施还可以学习国外增加限期治理、恢复原状等方式， 既对环境做出一定的事后补救也对污染者做出惩罚，巨额的环境治理费会使极大多数存有不正当想法的人望而却步。对于刑罚措施笔者认为应当在《刑法》中增加关于环境污染罪的条款，并在其下制定关于雾霾污染的单独条款。将各种污染的具体惩罚标准单列出条并增加无期徒刑甚至死刑。环境污染罪与生产销售伪劣商品罪是极具相似性的，他们都一定程度上影响我们的身体与生活。生产销售伪劣商品罪影响的是一部分人而环境污染影响的却是全人类。前者已经存在无期徒刑与死刑，环境污染罪也应当具有无期徒刑与死刑。这既是对我们健康生活的保障更能起到强效的震慑作用。

（三）完善执法体系

为了改善我国目前环境执法的状况，对完善执法体系提出以下几点建议：

一是政府要放权逐步的让环保部门独立，只有不受政府的掣肘，环保部门才能发挥其作用；对于独立出来环保部门的监督问题笔者认为可以主要由各地的人大代表组成一个监督机构进行监督，对每位监督人员在职期间的工作实行终身负责制，并且每三年进行一次换届，再由检察院来担任辅助监督机构，即监督当地的环保部门又监督人大代表组成的监督机构，建立一个全面的监督体系。

二是让环境成就在地方政绩上占更大的比重，我国新实施的《大气污染防治法》已经将环境作为政绩考核的一部分，可以看出我国已经认识到政绩只关注GDP是不合理的。所以笔者建议应该让环境成就在政绩上占据更大的比重，国家对于政绩中的环境成就要做出合理统一的评价标准，让政府的落脚点从GDP逐步转向重点发展绿色GDP上。

三是提高环保部门工作人员自身的业务水平与素质，可以进行定期的业务知识考试，优胜劣汰，并定期对工作人员进行专业培训，让他们在工作中也能保持着积极进取、努力向上的心态，逐渐提高其自身的业务水平与素质。

四是加大对环境保护部门的投入与资金支持，完善其硬件设施，使其通过高端的技术手段科学执法，将数据准确化，治理现代化，提高治理雾霾的效率。

五是国家应当建立一个以促进环保及加快执法效率为宗旨以环保部门为首几大部门相互协作的常设执法机构。各部门在一个机构下不再各自为政，而是紧密协作，专门提高执法效率。

（四）制定特色地方性立法

应因地制宜、因时制宜制定特色地方性立法，对症下药及时有效的治理当地雾霾。各地应该听取环境学类专家对当地雾霾污染的意见，根据本地区雾霾污染的特点及专家意见来制地方性立法。比如像北京一样的大城市尾气的排放对雾霾污染起到很大的影响，在制定地方性立法中要把尾气排放当作重点项来规定；像山西一样的重工业城市，雾霾污染的主要原因是重工业污染物排放，这样的重工业城市立法就应该着重于重工业的排污问题；这是因地制宜。制定特色地方性立法还要因时制宜，像北方特别是东北地区以哈尔滨为例，当地冬天气温低，需要燃煤供暖且供暖期较长，所以冬天当地的雾霾污染就十分严重。对于这种季节性燃煤造成的雾霾污染，不能全年都采用同一种治理方式，在制定特色地方性立法时要将季节性雾霾污染的特殊性考虑在内。我国各地如果能对本地区的雾霾进行深入了解后针对本地的问题制定特色地方性立法，我国雾霾污染的法律治理一定会达到满意的效果。

我们国家的雾霾治理之路还有很长，对于雾霾的法律治理我们还需要从立法、执法与追责上进行不断完善，新实施的《大气污染防治法》让我们看到了雾霾法律治理上的进步，也让我们对未来雾霾的法律治理充满信心。

注释：

我国坚持可持续发展战略的意义.THLDL培训.2011-08-22.

李兆鹏、叶兴艺.雾霾治理的法律与政策维度思考.长春理工大学学报.2015（7）.

肖梦然.雾霾防治的环保执法问题研究.法治与社会.2013，8（下）.246-254.

赵强.“两高”出台环境污染刑案司法解释 明确14项入刑标准.映象网.2013-06-19.

张慧.试论大气污染犯罪的刑法规制.甘肃：甘肃政法大学.2013.6-8.