构建安全生产责任体系筑牢安全发展坚实基础
——《天津市安全生产条例》修订解读

赵 新

构建安全生产责任体系筑牢安全发展坚实基础
——《天津市安全生产条例》修订解读

赵 新

2016年11月18日，市十六届人大常委会第三十一次会议修订通过了《天津市安全生产条例》, 2017年1月1日起施行。根据习近平总书记“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，新条例依据国家法律、行政法规，结合我市安全生产的实际情况，新条例对原条例进行了全面修订，共七章70条，包括生产经营单位的安全生产保障、危险化学品安全管理、安全生产监督管理、应急救援与事故调查处理、法律责任等内容，着力构建更加严密严厉严格的安全生产责任体系，夯实我市安全发展的法制基础。

一、强化政府对安全生产的领导、统筹及监管责任

（一）强化政府对安全生产的领导、统筹责任

一是市和区人民政府加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门履行监管职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。二是市和区人民政府安全生产委员会负责研究部署、统筹协调安全生产工作重大事项，根据规定编制成员单位安全生产工作职责，报经本级人民政府批准后执行。三是各级政府及其有关部门的主要负责人对安全生产工作负全面领导责任，分管安全生产监督管理的负责人对安全生产综合监督管理工作负领导责任，分管专项工作的负责人对分管工作中的安全生产负领导责任。

（二）加强政府及有关部门的安全生产监管责任

针对安全生产监管存在的条块分割、职能交叉和责任缺失等问题，新条例进一步明确了属地管理责任和有关部门的监管职责，促使各级政府、部门切实做到守土尽责。

一是明晰安全生产属地管理和分级负责的具体指向。安全生产监督管理实行区人民政府属地管理为主的原则，中央在津企业、市属企业的安全生产监督管理由市级负有安全生产监督管理职责的部门和区人民政府共同负责。二是厘清综合监管、专项监管和行业管理的职责范畴。安全生产监管部门对安全生产工作承担综合监管职责。安全生产监管、发展改革、工业和信息化、公安、建设、交通运输、市场监管、国土房管、农业等负有安全生产监督管理职责的部门，按照部门职责分工，实施专项监管。商务、教育、卫生、旅游、水务、国有资产监督管理等部门负责本行业相关安全生产管理督促检查工作。负有安全生产监管职责的部门履行审查批准、监督检查、专项整治、行政处罚等共性职责。三是明确乡镇、街道和经济功能区的监管责任。乡镇政府、街道办事处加强本行政区域内安全生产监督检查，协助上级政府部门履行监管职责。各级经济功能区管理机构按照有关人民政府确定的权限履行监管职责。四是完善安全生产监管长效机制。政府设立安全生产专项资金并列入同级预算；安全生产监督管理责任制考核纳入政府部门绩效考评指标体系，考评结果作为各级政府、部门及其负责人考核评价、奖励惩戒的重要依据。安监部门会同监察部门对不履行责任制、存在重大事故隐患不整改和责任制考核不合格的行政机关及生产经营单位的主要负责人进行约谈。

二、强化生产经营单位的安全生产主体责任

生产经营单位作为生产经营的主导者，掌控生产经营全过程、各环节，对安全生产应负主体责任。新条例通过有效的制度约束，督促生产经营单位履行安全生产保障义务，落实主体责任，从根本上防范和减少生产安全事故。

一是增加督促主体责任落实的制度规定。明确规定生产经营单位对安全生产负主体责任，要求设置分管安全生产的负责人。生产经营单位及其负责人应当树立安全生产主体责任意识，对建设项目、设施设备、工艺技术、原料成品、作业流程、人员使用等生产经营全过程，承担安全生产的主体责任。实行包括全部工作岗位及从业人员的全员安全生产责任制，逐级别、逐岗位签订安全生产责任书，并建立考核机制、定期监督考核。定期对本单位安全生产工作进行自查，形成自查报告并存档备查。二是提高生产经营单位安全生产管理机构及人员的配置要求，强化安全生产管理机构及人员的管理职责，对安全生产管理人员进行定期培训。三是完善安全评价、风险控制制度。从事矿山、道路运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、城市轨道交通以及金属冶炼、大型商贸等生产经营活动的单位，每三年对自身安全生产条件进行一次安全评价。对危险作业、重大危险源管理提出新的风险控制要求和操作规定。四是考虑到我市楼宇经济发展较快，增设商业楼宇安全管理的相关规定，明确物业服务企业的安全管理责任。五是保障资金投入。有关单位按规定提取和使用安全生产费用，专门用于改善安全生产条件。六是承担安全评价、认证、检测、检验的机构不得有出具虚假或者失实报告等违法行为。七是禁止向餐饮服务经营者、单位食堂供应五十公斤以上的罐装液化石油气。

三、突出危险化学品安全管控责任

我市化工产业发达，危化品企业高度聚集，加强危化品安全管理是安全生产的重中之重。为吸取“8·12”事故教训，巩固危化品行业整治成果，加大管控力度，新条例专设第三章“危险化学品安全管理”，规定以下内容：

一是严控规划布局。除运输工具的加油站、加气站外，不得在外环线以内以及各区的城区范围内新建危化品的生产、储存项目。已建成的，应当限期搬迁或者转产。二是严格安全间距。新建、改建、扩建危化品生产、储存建设项目，与周边项目的安全距离应当执行国家规定和标准。三是明确“地域一致”原则。危化品有关企业的实际生产经营地应当与登记注册地一致。四是严管危化品储存。危化品应当按规定储存，禁止超范围、超量储存危化品，禁止互忌危化品混存；危化品生产、储存单位应当随时完整记录危化品储存的种类、数量、位置等数据，并将数据异地备份。五是强化风险控制。危化品生产、储存单位以及使用危化品从事生产的化工企业，工艺技术、设备设施变更的，应当先进行风险分析，制定风险控制方案。危化品生产、储存项目相对集中的化工园区或者工业园区内的化工集中区，每三年开展一次整体性安全评价。六是实施在线监控。从事危化品生产、储存、运输的企业以及使用危化品从事生产的重点化工企业应当装配安全监测、监控和报警系统，实时监控并与监管部门的监控系统联网。七是增设危化品运输专用车道安全管理措施。我市危化品运输量巨大，危化品专用车辆与其他车辆在道路上密集混行，存在严重的事故隐患。为进一步加强危化品运输安全管理，并为今后危化品专用车道的发展提供法规支撑，新条例对专用车道的划设、车辆通行以及相应的法律责任作了规定：一是根据危险化学品运输安全的特殊需要，公安交通管理部门在具备条件的区域划设危险化学品运输专用车道；二是危化品专用车辆应当在划设的危化品运输专用车道内通行；三是危化品专用车辆未在专用车道内通行的，由公安交管部门对车辆驾驶人作出处罚。

四、完善事故隐患排查治理责任体系

“隐患就是事故”，只有及时发现消除隐患，才能杜绝生产安全事故，只有防患于未然，才能确保安全生产万无一失。新条例根据这一理念，对事故隐患排查治理重点着墨，力图通过完善制度并保障落实，把各类安全隐患消除在萌芽状态，铲除滋生安全事故的土壤。

新条例突出生产经营单位的隐患排查治理责任，一要建立健全事故隐患排查治理制度，对事故隐患的排查、登记、报告、监控、治理、验收和资金保障等事项作出具体规定；二要对事故隐患采取技术措施、管理措施及时消除；三要对隐患排查治理情况进行分析、如实记录。同时，设置严格的法律责任，针对未建立隐患排查治理制度、未采取措施消除隐患、未如实记录隐患排查治理情况等违法行为，规定对生产经营单位处以高额罚款，并实行“双罚制”，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员也施以罚款。构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

隐患排查治理离不开政府部门的严格监管。新条例规定，负有安全生产监督管理职责的部门要组织开展行业或者领域安全专项整治，指导、督促有关单位开展隐患排查治理，对监督检查中发现的事故隐患，应当责令立即整改；建立并落实隐患排查治理制度，对重大事故隐患实行挂牌督办。为督促监管责任落实，安监部门会同监察部门要对存在重大事故隐患不积极整改的政府及有关部门的主要负责人进行约谈。

隐患排查治理的资金投入需要有力保障。新条例规定，市和区人民政府对于涉及公共安全的重大生产安全事故隐患治理所需经费应当予以保障；设立安全生产专项资金并列入同级预算，用于包括隐患排查治理体系建设、重大隐患治理在内的重大事项。

隐患治理还需要社会公众积极参与。新条例鼓励对生产安全事故隐患向监管部门投诉举报，对查证属实的有功人员给予奖励。

五、明确生产经营单位发包、出租的安全管理职责

实践中，生产经营项目、场所发包或者出租的情况十分普遍，其中以包代管、租而不管的问题比较严重。有些生产经营单位抱持一包了之、一租了之的错误观念，事不关己高高挂起，对承包方、承租方的安全生产不进行管理和协调；有些单位甚至违规发包或者出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位或者个人。这就造成大量潜在的安全隐患，导致生产安全事故时有发生。

为了规范承包、租赁的安全生产管理，新条例延伸责任链条，对生产经营单位发包、出租的安全生产责任作出规定：一是不得将项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人；二是与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；三是对出租的生产经营场所履行书面告知情况要求，统一协调管理安全生产工作，定期检查、发现问题督促整改并报告监管部门等安全生产管理职责。同时，对违反上述要求的还分别规定了法律责任，包括没收违法所得、罚款、责令停产停业整顿等行政责任；对违规发包或者出租，导致发生生产安全事故给他人造成损害的，还要与承包方、承租方承担连带赔偿责任。

六、完善生产安全事故应急救援和报告制度

一是建立政府和企业协调配合的应急救援体系。完善生产经营单位事故应急救援责任，明确其制定的应急救援预案必须与所在区人民政府的应急救援预案相衔接。规模较小的生产经营单位可以与邻近单位签订救援协议，或者联合建立应急救援队伍。二是完善生产安全事故的逐级报告制度，明确了事故现场有关人员、单位负责人、监管部门各自的事故报告义务。

七、加重安全生产违法行为的法律责任

为突出“依法治安，重典治乱”，新条例对安全生产违法行为加大了惩罚力度，着力提高安全违法成本。一是提高行政处罚额度。生产经营单位未定期对本单位安全生产工作进行自查，或者未实行全员安全生产责任制并定期考核的，最高可处以十万元的罚款。对细化和补充国家安全生产法的行为规范，如未按规定配置安全生产管理机构或者管理人员、违规进行危险作业等，比照上位法规定处罚，罚款额度与原条例相比有大幅度提高。二是增设对生产经营单位予以关闭、吊销证照的处罚。对经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，由政府依法予以关闭，有关部门依法吊销其证照。（作者为市人大常委会法制工作委员会一处干部）