地方政府相对集中行政审批改革研究
——以江苏省南通市为例

吴昊岱

（南京大学政府管理学院，江苏南京210000）

地方政府相对集中行政审批改革研究
——以江苏省南通市为例

吴昊岱

（南京大学政府管理学院，江苏南京210000）

在现代政府的职能履行中，行政审批是一种基本方式，如何定义、设置、实施行政审批，反映了政府职能履行的价值导向，也体现了政府在经济社会发展模式之中扮演的角色。在以简政放权为符号，打造服务型政府的新一轮行政管理体制改革中，行政审批制度改革再次成为关键内容。其中，以相对集中行政审批为方案的改革探索，成为突破口。文章以江苏省南通市相对集中行政审批改革为对象，探究南通改革模式的具体方法，在总结经验的同时，捕捉改革的困难之处，为各地相对集中行政审批改革提供些许参考。

相对集中；行政审批；创新扩散

行政审批的正当性和施行管理的质量，对法治政府、服务型政府建设有着重要影响。杨解君认为，我们应当把握行政职能在不同时代的变迁，如果以不变的眼光看行政许可（审批）的设定的问题，则必然会导致失误。[1]《行政许可法》的颁布，在保护公共利益与规范行政权力上发挥了极大作用。但是，伴随国家治理结构与能力现代化的推进和创新型国家的改革，行政审批制度也面临持续规范、调整的任务。李总理指出：名目繁多、无处不在的审批‘当关’、证明‘围城’、公章‘旅行’、公文‘长征’，对个人来说，耗费的是时间和精力，增添的是烦恼和无奈；对企业来说，浪费的是人力和物力，贻误的是市场机遇；对社会来说，削弱的是公平和公正；挤压的是创业创新空间，尤其是抑制劳动生产率提高；对党和政府来说，影响的是形象和威信，挫伤的是人心民意。[2]

2013年6月，国务院决定由中央编办代替监察部负责推进行政审批制度改革，同时将审改办（国务院行政审批改革办公室）也设在中央编办。2015年3月，中央编办与国务院法制办联合印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发[2015]16号）指出，国家将在天津市所有区县、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8个省市开展相对集中行政许可权试点。中央推进简政放权和行政审批制度改革的系列文件发布后，各地方政府以此为指导展开探索。纵观全国各试点城市，普遍做法有建立或改造政务服务中心（或行政许可中心），依托政府服务中心实行“两集中、两到位”，或是探索建设行政审批局。目前，以形成具有相对集中审批权的行政审批局的举措力度最大。本文将要探讨的江苏省南通市改革模式，正是以新设行政审批局为依托，探索相对集中行政审批改革的一个样本。

一、相对集中行政审批释义与基本做法

（一）相对集中行政审批释义

相对集中行政审批是当下政府创新行政管理方式，依法履行审批职能的重要探索。由于行政生态环境的客观差异性、解读视角的主观性、改革举措的多样性等因素，想要提炼出一个相对集中行政审批概念的标准界定，目前仍然艰难。按照事物发展的阶段性特征（目前行政许可权的相对集中实施仍然处于探索阶段），过早对一个仍处于发展阶段的事物下定义不免言之过早。当下不如以发展的眼光，从不同视角谈谈相对集中行政审批的理解，尽管有失全面，但对于经验积累阶段来说，也颇有益处。

黄小勇等从集中程度视角，提供了相对集中行政许可权存在的三种理解：1.空间场所集中，即以政务服务中心（行政服务中心）为依托，承担审批事项的部门在政务中心设立窗口，集中起来办理；2.职能部门内集中，即把分散在部门内部机构的行政许可权集中在某一固定机构；三是职能部门间集中，即把分散在不同部门的行政许可权集中在同一个部门。[3]也有学者从审批程序视角来探讨相对集中问题，认为相对集中行政许可权的核心是许可权的集约化行使。从程序上看，许可（审批）可以划分为受理、审核、决定等步骤，而决定是许可的核心。[4]所以，集中行政许可权可以是受理权、送达权等步骤上的权限集中，同样也可以是决定权、审核权等实质权限上的集中。政务服务中心的设置，基本就是做到了受理、送达的集中，而行政审批局基本上是把行政许可的实质权限集中起来。需要注意的是，由于地方试点的差异，集中的类型和性质不可一概而论。此外，当然还可以从审批事项范围的视角来看相对集中的问题，审批事项分门别类，而诸如税务、公安等垂直管理系统的审批权是否集中，显然具有特殊性，暂不赘述。

从集中程度、审批程序、审批事项等不同角度来看待相对集中行政审批改革，就会有不同的认识，这样的差异是有必要的。不同视角的解读将为更加全面地理解相对集中行政审批权，探索具有突破创新意味的新模式、新方法提供思考空间。

（二）相对集中行政审批的基本做法

以中央文件为指导，为解决行政审批过程中的诸多顽疾，在继续清理、取消审批事项的基础上，各地方政府开始积极探索审批改革的新模式、新方法。目前，基本做法如上文学者归纳的一样，主要有政务服务中心（行政许可中心）建设，依托政务服务中心的“两集中、两到位”，以及新设行政审批局（或与政务服务中心合署办公）。

政务服务中心建设，实际上是营造一种空间场所上的集中。主要做法是具有审批事项的政府部门在政务服务中心设立窗口，把审批事项集中起来进入窗口办理，市场主体与公民可在一个集中的“物理空间”内完成与目标审批部门的对接，避免了在各个部门之间的来回奔波。政务服务中心窗口只相当于受理申请的“收发室”“传达室”，并无实际审批权限。

按照张定安的理解，依托政务服务中心的“两集中、两到位”，即通过“部门行政审批服务职能向一个科室集中，部门行政审批服务科室向政务服务中心集中；部门行政审批项目进驻中心落实到位，部门对窗口人员的授权到位”的方式，将原来分散于各部门的审批权力与职能整合在同一个物力场所（政务大厅），确保现场办结率和按时办结率。从而形成一种整体性组织管理，业务运作，无缝隙的对外服务的审批运行格局，来提高审批效率。[5]

新设行政审批局，是将各部门的行政审批职能部分或全部转移到行政审批局。在事项上，实现明确的划分。在人员编制上，各试点城市的做法仍存差异，有的是编制全部划转，有的是保留在原部门。但是，新设行政审批局最重要的特点是，赋予行政审批局审批权力的主体地位。

二、南通市相对集中行政审批改革的探索

改革不是要取消行政管理成本最低、效果最直接的行政审批，而是要促进政府职能转变，政府管制方式转变。[6]为响应中央编办、国务院法制办关于开展相对集中行政许可权改革试点的工作，江苏省委省政府选取南通市为改革试点单位之一，探索相对集中行政审批的实现形式，创新行政审批模式。目前，南通市结合自身实际情况，经过整体谋划、方案设计、研讨论证、逐层报批等程序，挂牌成立南通市行政审批局（全国首个地级市行政审批局），探索实现相对集中行政审批新模式，积累了不少经验：

（一）重构组织框架

行政审批局的设立意味着审批权力主体的重新定位，势必带来组织框架的调整。南通市构建了“一个主体”和“六大支撑体系”的组织架构。“一个主体”指新组建行政审批局，与原政务中心（改革后更名为政务服务中心）合署办公。也就是说，将市级部门和单位明确纳入相对集中审批权试点领域的行政审批职责，划转至行政审批局；其他纳入市政务中心管理的行政审批职责，全部进驻政务服务中心，实行集中审批。在合署办公的基础上，相对集中审批的领域与其他未纳入改革领域的审批事项既在物理空间上实现了统一，又在操作方式、审批权责主体上实现了区分。

在南通市辖范围内，设立行政审批局的方式按层级依次推开。纵向层面，市辖各县（市、区）分别整合组建行政审批局，作为同级政府工作部门；经济技术开发区及县（市、区）的开发区分别整合组建行政审批局，作为园区管委会工作机构，依法履行相关行政审批职责。横向层面，配套建设“六大支撑体系”，力求实现职能科学的部门职责、集约便民的审批服务、科学有效的全程监管、功能完善的信息网络、权威高效的综合执法、纵横协调的工作运行，形成“审批—监管—服务”完整优化的履职链条。从集中程度上看，设立各级行政审批局作为行使相对集中行政审批权的主体，改革力度与决心可见一斑。

（二）厘定集中范围

相对集中行使审批改革旨在创新审批方式、简化审批流程、缩短审批时限、优化审批服务，在划定相对集中的领域和事项范围时，亦不可脱离改革的主旨，需根据实际情况进行设置。这既是相对集中行政审批内涵的要求，也可避免绝对集中带来权力寻租的空间。南通市本级在详细梳理行政审批事项的基础上，首先抓住了市场准入、建设项目两大领域作为相对集中行政审批的核心范围，实施改革。由于这两大领域在所有审批事项中涉及的部门多、市场主体多、流程较为复杂，完成对其相关事项的集中审批和流程再造，能为其他领域事项的相对集中审批提供经验。

南通市下辖其他县（市、区）、经济技术开发区的集中范围各有不同。其中，崇川区、港闸区与南通市本级实行整体联动，集中范围与市本级相同；海安县、如皋市、海门市结合自身情况，可选择重点领域先行先试，也可一次集中到位；设在县（市、区）的经济技术开发区将所有的行政审批权集中到一个部门，实行统一审批。南通市本级与辖区内县级行政机构、经济技术开发区在集中范围的厘定上并不同步。可见，政府层级不同，面对的行政审批环境存在明显差异，这也是改革试点经验、模式能否拓展的问题之一。

（三）再造业务流程

审批流程的再造既是匹配全新组织架构的需要，也是提高行政审批效率和服务质量的关键。南通市结合实际需要，在符合法律法规的前提下，积极创新审批流程：

1.审批流程图再设计。简单明晰的审批流程图，能够明晰运转逻辑关系，概括呈现审批具体流程，清楚界定相关处室和申请人的职责。南通市行政审批局将重绘审批流程图作为突破口，花费极大精力在不断推演和试运行中设计和优化审批流程。按照预先厘定的集中范围，将主体业务划分为市场准入和建设项目两大领域，对二者的审批流程图进行再设计。

市场准入方面，行政审批局绘制了企业注册登记审批一般流程图（详见图1），并做好宣传放大版本，放置在显眼位置，实现了流程公开，既有利于申请人了解审批的整体流程，还有利于对审批机关的审批进度进行监督。从图中看，业务流程被分为“咨询指导、统一收件、分类流转、证照联办、一窗发证”五个步骤，清晰地呈现了市场准入审批的一般程序，明确了审批过程中的权责主体，将企业和行政审批机关各自的义务进行了明确划分。直观感受是：申请人只负责提交完备的申请材料以及领取证照两个步骤，其他审批环节都由行政机关内部消化。市场主体的“一提一领”，需要其参与的审批流程与时限极大压缩。

图1 南通市行政审批局企业注册登记审批一般流程图①来源于南通市行政审批局内部宣传窗口展示，按照原图呈现，未作增减

图2 南通市行政审批局核准类建设项目审批一般流程图①来源于南通市行政审批局内部宣传窗口展示，按照原图呈现，未作增减

建筑项目审批方面，行政审批局绘制了核准类建设项目审批一般流程图（详见图2），精简之后的审批流程分为“评价审查、立项审批、方案审批、设计审查、施工许可，竣工验收备案”六项。参与主体被划分为三个层次，审批各阶段投资主体、行政机关、第三方服务主体的权责得到了清晰地呈现，第三方服务机构与行政机关之间的业务交接也有明晰厘定。对比投资主体行为与行政审批机关行为，面向投资主体的服务界面大大优化了，只需委托相关中介机构进行材料编制和方案设计，与市场准入领域一样，也实现了审批程序的内化，服务方式的转化，在给公众提供专业服务的同时，也使其得到享受优质服务的获得感。

2.优化内部业务链条。相对集中行政审批的功能之一是实现“一个窗口受理办结”，免去申请人向不同部门窗口递交材料的环节，为申请人提供了友好的服务界面。南通市行政审批局提出“进一个门，找一个人，办一件事”的审批服务方式，这对内部业务流程的优化提出了更高的要求。受理窗口实行“综合收件、一口告知、统一发证”，审批业务处室根据职责分工，开展组团式审批、流水线作业，对现场勘察、集体讨论、专家论证、听证或公告等负责扎口管理。同时，探索“互联网+审批”服务新模式，加快建设集网上办事、协同审批、信息共享、联动监管、中介服务为一体的行政审批网上服务大厅，实现信息公开、公共服务、公众参与的全方位拓展。

3.容缺预审。过往的行政审批，一般需要材料、文本齐全才能进入受理和审批流程。但某些所需材料较多、流程复杂的审批项目，难在首次递交材料时做到完整无缺。如果在初次受理时过于强调材料的完整性，则容易给当事人增加更多的时间成本，产生延滞。对此，南通市行政审批局探索实行“容缺预审”方式缓解这一问题。具体做法是：某些审批时限较长的事项，允许当事人在初次提交申请时缺少相关要件，正常进入审批流程；但同时要求申请人尽快补齐所缺材料。如果能按时补齐，则不会耽误整体审批进程；如果逾期未补，亦可在某环节上暂停审批，对当事人存在合理的约束力。这一变通做法既未违反相关法律规定，又能很好地缩短审批流程与时限，为申请人提供了人性化的审批服务。

从更积极的意义上看，这也是对市场主体和公民诚信精神的培养。公务员不仅仅是要对“顾客”的要求做出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。[7]行政审批机构不是机械地按照相关法律规定来要求申请人一次性交齐材料，而是从申请人的角度出发为其降低时间成本，这其中体现着对申请人的信任；另一方面，申请人也会积极履行自己的义务，配合审批机构的工作开展。这样一种良性互动正是改革所要达到的目的之一，也是切实推进审批职能履行方式的优化创新，构建服务型政府的基础。

（四）调整人员管理

组织架构的变化，需要人员的重新配备和划转变动。如何对人员进行合理的安排，关系到新部门的稳定运转；同时，如何使审批人员适应和胜任新的审批工作，也是影响改革成效的因素之一。围绕行政审批局成立以后的人员划转和管理问题，南通市探索出了这样的解决方案：按照“政治坚定、业务精通、作风过硬、富有激情”的标准，从首批确定试点的市场准入和建设项目审批所涉及的相关部门中挑选人员，组成市行政审批局首批工作人员。挑选到市行政审批局的审批人员编制仍在原部门，实行双向兼职，工作岗位、日常管理和绩效考核由市行政审批局统一负责，派出部门不再安排与行政审批无关的工作。同时，根据工作需要，在市级部门中分期分批选拔优秀年轻干部到市行政审批局挂职锻炼。

人员编制保留原单位，实行双向兼职，能够保持其与原单位的业务联系，有利于其业务能力的提高。但是反过来说，可也能是改革仍然不到位，存在部门阻滞导致的结果。同样，审批人员能否具备双向兼职、多项业务贯通的能力与素质，其匹配的权责是否得当，仍需因地制宜的实践探索。任何的试点样本都具有特殊性，这一点仍需时刻把握。

三、南通市相对集中行政审批改革的总结归纳

（一）明确审批主体定位与职责，是改革行政审批传统模式的基础

过往的行政审批饱受诟病，与审批主体多且权责不明确有很大关系。政务服务中心的“物理集中”并未改变审批权力主体分散于各部门的传统审批格局，“两集中，两到位”的模式在很大程度上缓解了这一问题，审批窗口职能更加丰富，窗口人员也被授予更多权限，但仍未突破编制管理等环节存在的问题。新设行政审批局的方式，实现了原属各部门的审批职能部分或全部划转，职能的划转意味着权能与责任的转移。对于行政审批而言，这样做的好处在于：由于所有行政审批事项都划归一个部门办理，利于打破原属部门之间的隔阂，即使在不修改法律法规的前提下，也可以将相近、相同、相似的事项在行政审批局合并办理；对于行政审批局来说，由于内部信息共享，高效协作，亦可最大程度地实现“一枚印章管审批”的目标，提质增效；对于公众来说，集中在同一物理空间内的审批主体，更方便其表达需求，同时回应审批质量与效果。也就是说，行政审批局，一方面明确厘定了审批主体身处的“方位”，使其职能的行使更加有理有据；另一方面，按照“职责对应”的逻辑关系，职能的确定意味着承担相应的责任，对于规范和简化行政审批权力运行和监督，皆有益处。

（二）梳理审批事项，厘定集中范围，再造业务流程，是探索相对集中行政审批权的关键环节

相对集中行政审批不能停留在探索“审批事项物理上的集中”层面上，而应当提质增效，实现转变。南通模式的主要经验就在于：先是细心梳理审批事项，在此基础上因地制宜厘定集中，重点抓投资建设、市场准入两大领域，随后按照集中范围内的审批事项特性，再造业务流程，包括绘制业务流程图、优化内部链条、推行“容缺预审”。其中，绘制业务流程图应当说是核心环节。精设的审批业务流程直接面向公众，是行政审批局实际运转方式的抽象概括。南通市花费了大量心血对业务流程进行逻辑推演，才删繁就简，呈现出这样一套审批流程。简化的对外服务程序，需要辅之以强大的内部业务链条来衔接，行政审批局的基本功能与意义就在于此。南通市行政审批局很好地贯彻了这一理念，将市场行为主体与投资行为主体参与的程序限制到最小程度，内部科室之间主动消化流转、衔接问题，最大程度上实现了效率与质量的统一。

（三）行政审批局权能与责任的疑虑

从改革的策略上看，新设行政审批局的举措属于增量改革的范畴，有打破原属部门间藩篱，化解部门利益纠葛的优势。但反过来看，行政审批局本身是否被赋予了过大的权能与责任，进一步说，是否能够承担得起这样的权能和责任，仍然值得深入探讨。按照南通市的情况，行政审批局既是审批行为的具体实施部门，也是审批结果的责任承担者，同时还在一定程度上担负着监管责任，能否实现首尾兼顾，仍需要更多的实践操作来加以检验；人员管理上存在的编制问题关涉各方利益，“双向兼职”的业务员是否具备综合能力与素质，是否承接得住行政审批局与原部门之间的业务衔接矛盾，都是影响行政审批局真正发挥权能的因素。

从外部来看，在府际之间，南通市相对集中行政审批这一模板能否获得正式认同，凝结成具备一定扩散性的经验，亟需解决权威性、同步性问题。目前来看，多数试点城市的改革举措与经验，是否得到上级政府与其他地方政府的认可与支持还存在争议。比如，虽然目前南通市没有出现辖域内相关企业在获得行政审批局盖章的营业执照去异地投资、成立公司不被认可的案例，但是由行政审批局加盖的公章是否具有普遍效力、效力多大，仍存疑问，这就对改革的整体性、协调性提出了更高的要求。抽象来看，这仍然是一个改革的普遍性与特殊性的问题。

四、从南通市相对集中行政审批改革中看到的困难

（一）如何疏通信息壁垒，打造行政审批网络统一平台

南通市在对行政审批的梳理过程当中，一个棘手的问题就是如何解决审批类别、事项、权力名称的多样、重复，即如何实现统一标准。解决这一问题，也是为未来行政审批服务信息化平台的构建去除障碍，显然目前在这一方面还需要努力探索和完善。因而地方政府普遍寄期望于在省级政府层面出台统一标准，实现信息系统的跟进。

在政府部门内，实现规范统一的信息交流，实现资源的共享共用，可以加强部门内、部门间合作，实现协同办公，能够实现统一标准，降低重复采集与存放的资金、时间成本，这也是提升行政审批效率的需要。郭晓光认为，成立行政审批局虽然在体制上打破了部门疆界，但由于多数部门都仍使用国家部委或省级行业主管部门统一建设的审批专网，且只有在专网上操作才能发放申请人所需要的证书，这就造成了实际的限制。这样一来，行政审批局实际上又被这些专网分割成了条块的部门，审批信息得不到及时共享，行政审批局的机构优势不能充分发挥。[8]

（二）如何填补引领、配合改革推进的法律法规的空缺

南通市实行审批的“双章管理”，即在审批事项办结文件与颁发执照上同时加盖行政审批局与原审批职能部门的公章，确保其法律效力。但从法律上来说，既然设立了行政审批局，那么部门的审批权已被剥离，部门所盖章也相应失去效力。但现实的情况可能恰恰相反，部门公章多被社会认可具有法律效力，行政审批局公章的效力还存在疑问。

改革的深入需要法律法规的引领与适时跟进，这也是建设法治政府的基石。一方面，“法无授权不可为”的基本法治精神在政府改革之中不可违背。另一方面，改革本身也需要法律法规来确保自身合法性。从合法性角度看，行政审批改革理当遵循《行政许可法》法定程序方能实现合法性。也就是说，试点城市改革的具体做法是否符合《行政许可法》等上位法的规则与程序，是否得到合法性承认，不仅是试点城市的疑问，也是对改革方式方法以及成效能否复制、扩展的疑问。

（三）如何看待、借鉴试点城市的创新扩散

改革开放以来，地方政府创新是改革进程中一道独特的风景线。但伴随实践的深入展开，地方创新难以推广、扩散的问题时常萦绕。由于地域差异、政府层级等因素，各地政府创新方式与能力很不一样，对于地方政府创新扩散适用性的探讨也显得尤为必要。有学者从政策工具角度，对创新扩散的适用性作了很好的讨论，值得深入思考（详见表1）：

表1 地方政府工具创新扩散的适用范围与识别标准①转引自郁建兴,黄飚.地方政府创新扩散的适用性[J].经济社会体制比较,2015,（01）:171-181.

郁建兴等认为，并不是所有的创新都适合扩散，创新扩散的适用性是讨论创新扩散的前提与基础。[9]这可以说是对于创新扩散的原则性认识。回到行政审批改革上，各地市在行政层级、辖区范围、经济发展状况、城建水平等方面差异明显，所面对的行政审批环境也大不相同。这也是各地在探索相对集中行政审批的内容、范围与实现形式上做法存在差别的原因。在较低层次上，围绕“行政许可权的相对集中实施”这一主题，各地行政审批新的政策工具如何实现求同存异，对症下药，仍需不懈探索；在较高层次上，提炼某种具有一定扩散适用性的工具，难度更大，对实践的要求更高。

[1]杨解君.行政许可研究[M].人民出版社，2001:158.

[2]李克强.简政放权放管结合优化服务深化行政体制改革切实转变政府职能——在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话[J].中国机构改革与管理,2015（06）:6-13.

[3]黄小勇,闫晶,张爱军.推进相对集中行政许可权改革的思考[J].国家行政学院学报,2011（03）:32-35+66.

[4]王敬波.相对集中行政许可权:行政权力横向配置的试验场[J].政法论坛,2013（01）:170-176.

[5]张定安.全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议[J].中国行政管理,2014（08）:16-21.

[6]艾琳，王刚.行政审批制度改革探究[M].人民出版社，2015:62.

[7]珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务——服务而不是掌舵[M].中国人民大学出版社.2004:8.

[8]郭晓光.成立相对集中审批权的行政审批局之思考[J].中国行政管理,2014（8）:31-32.

[9]郁建兴,黄飚.地方政府创新扩散的适用性[J].经济社会体制比较[J],2015（01）:171-181.

Study on the Local Government’s Relative Concentration of Administration Approval Reform——a Case Study on Nantong,Jiangsu Province

Wu Haodai
(Nanjing University School of Government,Jiangsu Nanjing,210000)

Administration approval is a fundamental approach of modern government in performing its functions. How to define,set up and implement the administration approvals not only reflects the value orientation of government's functional performance,but also reflects the role which government plays in the economic and social development models.In a new round of administration reform process which puts"Stream lining government and delegating authorities","building a service-oriented government"as a sign,the administration approval system reform becomes the key element once again.Among them,the reform exploration which makes relative concentration of administration approval as a plan becomes a breakthrough.In this paper,we take Nantong,Jiangsu province as an object of relative concentration of administration approval reform to explore and sum up lessons of the specific methods of Nantong reform model.At the same time,we try to capture the difficulties of the reform and provide some reference for other local governments in the reform of relative concentration of administration approval.

relative concentration;administration approval;innovation diffusion

D63-31

A

1008-780X（2016）04-0048-07

2016-06-21

吴昊岱（1990-），男，汉族，南京大学政府管理学院硕士研究生。研究方向：公共行政理论、公共政策、政府组织与管理。