多措并举强化财政库款管理

财政库款是财政运行的资金基础和保障，也是财政状况、财政管理水平和宏观经济运行的综合反映。2016年，财政收支形势总体比较严峻，库款管理工作面临双重任务,既要压规模、增效益，又要保底线、防风险。在总结2015年工作经验基础上，财政部按照国务院决策部署，认真分析研判库款运行走势，及时采取针对性措施督促地方强化库款管理。地方各级财政部门进一步提高认识，针对本地库款管理实际情况，综合运用加快预算支出进度、大力盘活结余结转资金等方法，多措并举做好库款管理工作，有力保障了积极财政政策有效实施，发挥了财政资金效益。

一、2016年库款运行的主要特点

（一）全国库款同比变动总体呈倒“V”形走势，年末库款同比增幅处于较低水平。1—3月份，受经济下行压力较大等因素影响，全国财政收入呈中速偏低增长态势，全国库款总体低位运行；4—5月份，由于地方政府置换债券资金大量入库，加之少数发达地区收入形势较好，全国库款的同比增量和增幅较大；5月以后，各级财政部门加大了库款管理工作力度，全国库款同比增量和增幅明显回落。到年末，全国库款余额（指在国家金库中的财政存款金额加上国库现金管理金额）同比增长3.3%，库款规模总体保持稳定。

（二）中央财政全年月均库款同比下降明显，总体处于合理区间。2016年内，除部分月份受“营改增”体制调整因素影响，中央库款余额高于上年同期外，总体处于偏低水平。全年中央库款月均余额4839亿元，为2006年以来的最小值。2016年中央财政月均库款流出量约为7300亿元，从库款的相对规模看，中央库款月均余额相当于0.66个月的库款流出量，处于合理区间。

（三）地方库款同比小幅增长，年末库款相对规模达到合理区间。除4月份等少数月份由于地方政府置换债务大量发行入库拉高库款规模外,地方库款的同比增幅总体处于较低水平。12月末，地方库款余额25835亿元，同比增长7.4%。从地方库款余额相对水平（各级财政的期末库款余额/本年度月均库款支出的倍数）看，2016年12月末，地方库款余额相对水平为0.78倍，总体处于合理区间。

二、加强库款管理的主要措施

（一）完善地方财政库款考核机制。一是完善考核指标体系。财政部制定《地方财政库款考核排名办法》，采用 “库款余额同比变动”“库款余额相对水平”“库款保障水平”“公开发行置换债券资金置换完成率”“一般公共预算支出累计同比增幅”等5项指标对地方进行考核。二是按月开展地方库款考核。6月份开始，按照考核办法，按月对地方库款情况进行考核，发挥考核工作对库款管理的导向作用。三是有针对性通报督导。按月将考核结果分省予以通报，并针对各个省市不同情况，分别提出管理要求。总体看，地方财政库款考核机制在督促地方加强库款管理方面效果比较明显。天津、上海、江苏、湖北、安徽、甘肃等地区，参照财政部考核办法，完善省级对市县的考核督导机制,用考评结果推动市县落实库款管理要求。

（二）完善库款月报统计分析机制。为进一步健全库款月报工作机制，加强库款运行监测统计分析，财政部印发了《关于2016年地方财政库款管理有关工作的通知》，调整了报表构成和项目设置，使报表反映库款运行情况更加直观和全面。同时对库款分析材料质量作出明确规定，引导地方财政部门认真做好库款分析工作，及时发现情况、反映问题，发挥决策参考作用。江苏省财政厅利用库款月报工作机制，实施库款运行动态管理，加强对市县库款统计分析工作的指导。福建省财政厅通过财税库银横向联网系统，每月中下旬按日监控省内各级财政的库款余额变化情况，对库款余额大、保障水平高的地区，督促抓紧做好预算执行工作。

（三）健全国库现金流量预测体系。财政部在继续开展按月滚动预测基础上，探索开展中长期的三年滚动预测和短期的按月分旬预测，初步建立涵盖长、中、短期较为完整的国库现金流量预测周期体系，为国库资金管理、转移支付资金调度、预算执行、国债发行、国库现金管理操作等提供参考建议。浙江、江西等部分地区，结合对经济形势、预算收支、存量债务规模等的预判，探索开展地方国库现金流量预测工作。河北建立财政库款收支流量基础数据库，通过分析国库现金流量变动情况，在保障各项必要支出的前提下，加大国库现金运作的规模及频次。上海每月两次对库款情况进行预测，定期分析库款流入、流出及结构变化情况。山东建立国库现金流量预测机制和综合决策分析系统。通过采集、处理收入库存日报等数据信息，自动分析形成一套由38张表格和6张图形分析为一体的综合决策分析系统。

（四）加快地方政府置换债券资金支拨。2016年，为减轻地方政府债券付息压力，控制和化解财政金融风险，地方存量债务置换加速推进。全年公开发行的地方政府置换债券超过3万亿元，由于债券置换需要一定时间履行省对市县转贷、签订协议等必要程序，入库的债券资金短期留存国库，阶段性拉高库款规模。针对这一情况，财政部积极督促各地区加快工作节奏，提前做好存量债务置换的前期准备工作。江苏等大部分地区省级财政部门通过加快对市县转贷、提前与债权债务人协商等方式，加快置换进度，防止债券资金长期滞留国库。

（五）健全资金调度与库款情况挂钩机制。财政部建立转移支付资金调度与库款情况挂钩机制，对于考核排名靠前的地区，适当加快转移支付资金拨付进度和频率；对于排名靠后的地区适当缓调资金，引导地方财政部门加大库款管理力度。河南尝试构建与财政支出进度、结转结余资金规模、暂付款余额、国库存款余额相挂钩的库款调度办法，合理引导省内各级财政部门规范财政资金管理。

（六）推进库款管理和债务管理的统筹协调。一是结合库款运行规律和国库现金流量预测情况，探索微调国债发行计划，适当减少中央库款较高月份国债发行规模，相应增加中央库款较低月份国债发行规模，通过削峰填谷，平滑库款波动。二是对于公开发行的置换债券，允许有关地区在保障正常支付需要前提下，在库款规模较高的月份可优先通过库款垫付拟置换的债务，待库款规模回落到正常水平后将资金回补国库。上海等地区充分发挥垫付机制作用，有效减轻置换债券资金对库款波动的影响。

（七）督促预算单位加快预算执行。地方各级财政部门及时跟踪监测预算单位预算执行情况，对于预算执行进度较慢、结余结转资金较多的预算单位，切实督促其梳理查找原因，加快执行进度。北京加大对重点支出项目的督导力度，把工作层层分解落实到位。河北将预算项目进一步分解细化，并按细化后的预算严格执行，避免因预算执行不力造成月度间的库款波动。大连切实加快财政资金审核和拨付进度，对据实结算的项目，采取提前预拨年终结算的方式。福建通过国库集中支付系统及时掌握预算单位支付额度信息，对额度结余较大的部门，提醒其抓紧办理支付手续，避免库款滞留。

（八）防范库款支付风险。针对地区间库款分布不均衡，部分基层市县库款规模较低、支付保障能力较弱的情况，财政部要求高度重视库款支付保障工作，切实防范潜在支付风险。一是省级财政部门做好全省库款的统筹管理，加快转移支付预算下达和资金拨付进度，缓解资金不足市县支付压力。二是库款较低地区根据资金性质的轻重缓急，科学合理调度库款，确保支出预算执行。三是省级财政部门要研究建立库款支付风险预警机制和库款应急调度机制。

（九）改进库款情况信息报送工作。一是提高库款情况信息报送时效性，从2016年5月份开始，将此前依托地方财政报送的库款月报信息编制库款月报的做法，改为根据人民银行提供的各省库款信息分析和编制库款月报，将报送国务院办公厅的时间从每月10日前后提前到每月3日前后。二是提升库款情况信息的分析水平。库款情况信息中注重收集汇总各地库款运行情况的第一手资料，及时发掘苗头性和倾向性问题，提出有针对性和实用性的政策建议，充分发挥服务领导决策的职能作用。