推动军民融合深度发展的战略举措
—— 对贯彻《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》的几点思考

陈 奇

推动军民融合深度发展的战略举措
—— 对贯彻《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》的几点思考

陈 奇

《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，是新中国成立以来党中央、国务院、中央军委颁布的第一个指导经济建设和国防建设融合发展的纲领性文件，为推动军民融合深度发展提供了根本遵循。贯彻落实这个纲领性文件，必须充分认识军民融合承载强国强军梦想的重大意义，牢固树立军地一盘棋的大局意识，着眼全要素多领域高效益的目标，在保证政策落地等方面真抓实干，紧抓快干。

军民融合 指导意见 经济建设 国防建设

作者：陈奇，军事科学院军队建设研究部部长、军事科学院军民融合研究中心主任，少将

为加快实施军民融合发展战略，2016年5月，中共中央、国务院、中央军委颁发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（以下简称《意见》），这是新中国成立以来党中央、国务院、中央军委颁布的第一个指导经济建设和国防建设融合发展的纲领性文件，为推动军民融合深度发展提供了根本遵循。未来一个时期，特别是“十三五”期间，要全面贯彻《意见》精神，在新的历史起点上推动军民融合深度发展，需要准确把握好四个问题。

一、瞄准高度，充分认识军民融合承载强国强军梦想的重大意义

党的十八大以来，习近平主席就推动军民融合深度发展做出了一系列重要论述，形成了习主席军民融合深度发展重大战略思想。这一战略思想，是我们党长期探索统筹经济建设和国防建设协调发展规律的科学总结，是着眼国际形势的深刻变化，站在实现中华民族伟大复兴历史进程和时代高度，对党的指导理论的重大创新。《意见》的出台，就是在深入贯彻习主席军民融合深度发展重大战略思想的基础上，着眼实现“两个一百年”奋斗目标，服务支撑“四个全面”战略布局，围绕实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，对当前和未来一个时期国家推动经济建设和国防建设融合发展的战略设计。特别从维护总体国家安全观、经济发展方式转变、提高国家核心竞争力等多个角度，强调了推动军民融合深度发展的重要意义。

（一）维护总体国家安全观的重要举措。回顾历史，苏联在诞生之初，曾抵御了14个国家的武装干涉，在卫国战争中战胜了不可一世的德国法西斯。在社会主义建设时期率先将人造卫星送上了太空。无论是帝国主义的干扰和破坏，还是法西斯的铁骑和炮火，都没能遏制这个强大社会主义国家的崛起。但是，当其在工业、科技和军事等方面已成为可以与美国相匹敌的超级大国时，却出现国民经济过度军事化，国防建设与经济建设严重失衡等一系列问题，在国际国内的多重矛盾叠加下，导致最终解体，葬送了80余年的革命和建设成果。历史告诫我们，只有坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，推动经济建设和国防建设融合发展，才能实现国家的可持续发展，才能从根本上维护好国家安全和发展利益。为此，《意见》明确提出，要坚持总体国家安全观，坚持安全和发展兼顾、富国和强军相统一。

（二）转变经济发展方式的迫切要求。当前，我国经济社会发展已进入转型期，“十三五”期间，更是我国全面建成小康社会的决胜阶段。加快推动经济建设与国防建设融合发展，对于科学引导国家总体资源的军地科学配置和有序流动，形成军民融合的国家科技工业基础，对于整合军地科技力量，提高国家自主创新能力，对于培育新材料、新工艺、新能源等军民共用战略性新兴产业，都具有重要作用。这既是转变经济发展方式，为全面建成小康社会提供坚实保证的重要手段，也是增强国家综合实力的重要途径。为此，《意见》提出，要站在发展战略全局高度，全面深化各领域改革，进一步把国防和军队建设融入经济社会发展体系，把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来，不断提高经济建设和国防建设融合发展水平。实践表明，把实现军民融合深度发展作为转变经济发展方式的重要内容，推动经济建设与国防建设良性互动，已经成为贯彻军民融合发展战略的基本要求。

（三）抢占未来国际竞争制高点的战略抓手。上世纪40年代以来，美国集政府、军队和企业的力量相继实施了“曼哈顿计划”“星球大战计划”“信息高速公路计划”等重大科技工程，不但培养了大批高精尖人才，创造了数万亿美元的产值，还在核、航天、信息等事关国家发展安全和发展命脉的关键领域，占据了世界主导地位。实践证明，军民融合已成为世界发达国家抢占科技竞争制高点、增强国家综合实力、提高国家核心竞争力的战略性举措。过去，我们有党政军民大力协作发展“两弹一星”的成功经验，当前，面对纷繁复杂的国际形势，必须充分发挥中国特色社会主义的制度优势，走出一条具有中国特色的军民融合深度发展道路。特别要以重大核心技术和战略性新兴产业为聚焦点，将《意见》提出的形成军民深度融合的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系作为战略目标，加快经济实力和军事实力的同步快速发展，全面提升我国的核心竞争力，有效把握战略机遇的主动权。

二、把握宽度，树立军地一盘棋的大局意识

思想是行动的先导。实现经济建设和国防建设融合发展，主体多元、利益交叠、关系复杂，只有强化大局意识，树立全局观念，跳出局部利益、眼前利益思考融合、推动融合，才能加快融合步伐，提高融合效益，实现双赢共进。当前，国家经济实力的不断增强和科学技术的飞速发展，使得军民融合深度发展的物质基础日益雄厚。但很多人的思想观念和思维习惯并没有随着时代条件、国情军情的变化而调整转变。正如《意见》指出的，推动军民融合发展还存在思想观念跟不上，有共识、难落实等一些突出问题。因此，在新的历史起点上推动经济建设和国防建设融合发展，必须树立军地一盘棋的大局意识，继续解放思想、转变观念、凝聚共识。

（一）树立国际战略观念。当前和未来一段时期，国际战略格局、全球治理体系、全球地缘政治棋局、综合国力竞争正在发生重大变化。随着发展中国家群体崛起，新兴市场国家实力不断壮大，世界经济版图正在发生深刻变化，对西方国家长期占据主导地位的现有国际格局产生重大冲击，国际格局和国际体系将发生前所未有的变化。与此同时，世界主要大国间的较量，已逐渐从冷战时期的以军事力量为主，转向了以科技为先导、以经济为基础、以军事为保底手段等的综合国力竞争。各国纷纷更新安全理念，修订国家战略，调整国防体制，转变建军模式，集聚军地优势，抢占战略高点，将军民融合作为大国博弈、强国竞争的共同选择和必备手段。为此，只有紧紧把握国际战略格局演变的大势，立足国家安全和发展战略全局的高度，使军地之间跳出自身发展的狭隘观念，增进合力发展的一盘棋意识，才能使国家军民融合发展符合国际发展、历史发展的潮流，进而为延长我战略机遇期，增强国家总体战略的刚性、韧性和定力提供稳固的基础。

（二）强化国家利益至上观念。近年来，我国积极探索军民融合方法途径，形成了地方大力支持国防和军队建设，军队主动服从服务国家经济建设大局的良好局面。但随着我国军民融合发展进入由初步融合向深度融合的关键阶段，阻碍军民融合发展的思想观念、体制障碍和利益藩篱等问题日益凸显。特别是由于受制于习惯思维、陈旧观念的束缚，各部门、各系统大多局限于本部门、本系统的利益圈子，导致经济建设和国防建设分离现象严重，军民融合进展缓慢。为此，实现经济建设和国防建设融合发展，就要强化国家利益至上的观念，打破狭隘的本位主义部门利益和个人利益的局限，打破行业壁垒、自成体系、重复建设的弊端，以更高的层面、更广的视角、更远的目光来统筹经济建设和国防建设，自觉把国防建设融入国家发展大局之中，以全局的观念和整体的意识主动推动军民融合深度发展。

（三）树立深度融合的观念。必须摒弃自成体系、自我发展的思想，树立互利共赢、深度融合的理念，实现能利用民用资源的就不自己铺摊子，能纳入国家经济社会发展体系的就不另起炉灶，能依托社会化保障办的事就不自己单独办。应重点树立三个意识：一是协调发展意识。要站在国家安全和发展战略全局的高度，考虑和设计国防和军队建设，把国防发展战略与经济社会发展战略结合起来，把经济布局调整和国防布局完善有机结合起来，把国防和军队现代化进程与国家现代化进程结合起来，使国防和经济两条战线的目标统一、措施配套、步调一致。二是平衡发展意识。就是在规划制定、资源配置等方面，在民用需求和军用需求之间搞好平衡，促进军民之间在人才、资金、物资、技术、信息、管理等要素间的交流互动，实现资源共享、优势互补，推动经济建设和国防建设平衡发展，防止和克服单纯追求民用需求或军用需求的倾向。三是兼容发展意识。坚持在国家总体战略中兼顾发展和安全、军用和民用。军队要遵循国防经济规律和信息化条件下战斗力建设规律，自觉将本系统的建设融入经济社会发展体系；地方要注重在经济建设中贯彻国防需求，对经济社会发展的“棋局”与未来战场的“战局”作出通盘谋划，努力形成国防建设与经济建设彼此交融、相互联动、兼容发展的局面。

三、深化广度，形成全要素多领域高效益的融合发展格局

《意见》明确经济建设和国防建设融合发展的主要目标是，“建立完善军地资源优化配置、合理共享、平战结合的制度体系和运行机制，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，使经济建设为国防建设提供更加雄厚的物质基础，国防建设为经济建设提供更加坚强的安全保障”。对融合发展格局的认识，是随着融合实践不断推进、融合进程不断加快而逐步深化的。2014年3月，习主席在十二届全国人大二次会议解放军代表团全体会议上提出，“努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局”，之后又在多次会议上强调形成“全要素、多领域、高效益”的军民融合深度发展格局。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（国民经济十三五规划）和《意见》中，进一步将“军民融合深度发展格局”调整为“军民深度融合发展格局”，体现了我党对推动经济建设和国防建设融合发展的新认识，是经济建设和国防建设两个进程能兼顾、两个体系相配套的新部署。

（一）坚持全要素融合。坚持全要素融合，是贯彻“四个全面”战略布局，将国防建设置于全面深化改革的大局当中统筹考虑的重要决策。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在阐述全面深化改革的总目标时提出，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发”；全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，而使市场在资源配置中起决定性作用的基础，则是具备“商品和要素自由流动”特征的市场体系。从这一意义上讲，全要素融合，就是在全面深化改革背景下、适应经济体制改革和经济结构调整大趋势，对军民深度融合发展的更高要求。

（二）坚持多领域融合。军民融合到军民融合深度发展是一个逐步深化的发展过程。体现在融合领域上，是由原来的武器装备科研生产、军队保障、人才培养、国防动员等领域的融合，逐步向基础设施、科技创新、国防教育、民兵预备役、边海空防管理等重要领域延伸；体现在融合实体上，是由主要面向国有大中型企业，逐步向国有、集体和非公经济等多元经济成分延伸，实现真正意义上的军地大联合、全方位大融合。此外，关系国家生存、安全和发展利益的海洋、太空、网络空间等战略新兴领域，已经成为各国经济利益与军事利益交汇的敏感领域，世界大国博弈、区域强国竞争的主要阵地。为此，军民融合也在积极向海洋、太空、网络空间等新兴领域延伸，由传统安全领域向新型安全领域拓展。

（三）坚持高效益融合。一方面，适应经济发展新常态，需要高效益融合。目前，我国经济进入“转型期”、社会进入“矛盾凸显期”、改革进入“攻坚期”，经济发展进入新常态，稳增长、促改革、调结构、惠民生、控风险的目标日益凸显，“三去、一降、一补”的任务十分艰巨。而全面贯彻军民融合深度发展要求，有效融合军地需求、资源和力量，促进军地之间通用技术、产品的共享共用，积极扶植具有军民融合属性的新兴产业，可以最大限度地发挥国防建设对经济建设的“溢出效应”，实现“市场”与“战场”的无缝衔接，既能够为新常态下经济增长提供新的动力引擎，也可以最大限度地减少国防建设对经济建设的“挤占效应”，使国防成果能够快速转化为经济实力，民用成果能够快速向作战能力聚合，形成以战促融、以融保战的良性机制，实现军事效益、经济效益和社会效益的最大化。另一方面，新一轮科技革命、产业革命和新军事革命，使我们“能够”实现高效益融合。当前，全球科技创新呈现出新的发展态势和特征，信息技术、生物技术、新材料技术、新能源技术广泛渗透，带动了关键技术交叉融合、群体跃进，变革突破的能量正在不断积累。从国内看，我国的科技发展取得举世瞩目的伟大成就，科技整体实力持续提升、一些重要领域方向跻身世界先进行列，某些前沿方向开始进入并行、领跑阶段，正处于由量的积累向质的跃升转变、点的突破到系统能力提升的关键时期。随着军民两大体系内资源、产品、技术和服务的关联性、互通性、共用性日趋增强，也为军民之间共用技术、产品、装备提供了更大可能，使军民之间共享资源和设施的程度范围不断扩大，为更好地发挥经济、科技等对国防和军队建设的物质技术支撑，更好地发挥国防建设对经济社会发展的拉动作用、辐射效应和溢出效益，实现经济建设和国防建设融合发展提供了更加有利的条件。

四、拓展深度，在落实任务中努力做到三个到位

按照《意见》要求，必须加强统一领导，搞好军地协调，采取有力措施推动经济建设和国防建设融合发展。未来一个时期，重点是按照中央要求，建立国家和各省(自治区、直辖市)军民融合领导机构，健全统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系，搞好军地相关规划计划协调衔接，以强烈的责任感和使命感，凝聚军地合力、增强全局谋划、推动战略落地。落实好这些任务，是各级党委、政府和军事机关的共同责任，在具体工作中，还需做到三个“到位”。

（一）责任到位。推动经济建设和国防建设融合发展，必须统筹考虑国防发展与经济建设、国防经济体制与国民经济体制、国防动员与经济布局、国防支出与其他公共支出、国防政策与国家经济政策之间的适当关系，分清军地之间、中央和地方之间、行业主管部门和地方政府之间的权责，列好各项工作的权力清单、责任清单，确保各项工作既共同负责、又各负其责，避免“扯皮”“踢皮球”现象发生。要依托未来各级军民融合领导机构，发挥好党组织总揽全局、协调各方的领导核心作用，牢固确立国家在经济建设和国防建设融合发展中的主导作用，加强军地各领域各部门各层级的统筹协调，形成军地共同参与，纵向贯通、横向兼容、政令通畅、运行高效的军民融合组织管理体系，确保国防建设和经济建设同步考虑、同步规划、同步设计、同步建设。进而在军民融合组织管理上，由军地主管部门分别对接、对口协调、分头融合、分管建设为主，逐步向以国家集中统一领导、统筹规划安排和高层组织协调为主转变；从建设方式上，由军建民用、民建军用向需求对接、共建共用、协同创新等拓展。

（二）措施到位。长期以来，军民两大体系融合程度不深，政策和措施方面空白之处较多，急需专门研究新措施、制定新制度，确保有效推动工作。一方面，要坚持问题导向，结合中央和各级军民融合领导机构建立的契机，进一步建立完善业务指导、战略协同、规划衔接、军地协调、市场推动和全程管理等机制，制定工作规则、充实管理力量，推动军民融合工作常态化运行。另一方面，在制订政策法规时，要着眼国家战略与区域战略相衔接、顶层统筹与行业设计相配套、融合需求与其他战略需求相匹配，促进国家、行业和区域层面法规、政策、制度、标准的有机配套，形成能够体现各大战略要求、支撑各大战略实施，系统完备、衔接配套的政策法规体系，从制度上保障各项工作的顺利实施。

（三）落实到位。推动经济建设和国防建设融合发展的各项措施，关键在于落实好、执行好。一是以科技创新驱动融合。充分利用科技创新既利军又利民的双重属性，打造一批军民融合创新基地，带动相关产业和基础设施融合发展。二是以重大项目推动融合。依据国家、军队“十三五”规划，结合“十三五”经济建设和国防建设融合发展规划的编制，在海洋、太空、网络空间等领域推出一批军民融合重大项目，将融合发展向更广领域更深程度推进。三是坚持标准建设促进融合。将军队标准化需求融入国家标准化体系，积极推动军用装备和设施采用先进适用的民用标准，将先进适用的军用标准转化为民用标准，推动军民标准通用化建设，建立标准化军民融合长效机制，完善标准制定、实施、监督与服务体系，为社会力量承担国防建设任务提供标准平台。

[1] 习近平国防和军队建设重要论述选编. [M]. 北京：中央军委政治工作部编印，2016.

[2] 习近平谈治国理政. [M]. 北京：外文出版社，2014.

[3] 全国人大财经委员会. 军民融合发展战略研究. [M]. 北京：中国财政经济出版社，2010.

（责任编辑：孙永钰）

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