我国“降成本”面临的困境与风险

赵亚微

我国“降成本”面临的困境与风险

赵亚微

（郑州大学 商学院，河南 郑州 45001）

随着中央、地方一系列具体方案地推进，“降成本”取得了很大成果，但从另一方面看，“降成本”仍面临着进一步推进的困境及风险，且主要集中在地方政府方面，具体表现为：地方政府对中央政策认识不够，一刀切现象普遍，政策落实率低等困境；地方财政收入降低、社保漏洞、能源企业利润降低等政策负效应，可能引起加剧地方财权与事权不匹配以及地区差距等风险。为了更好地推进“降成本”，应从中央、地方政府以及企业三方面同时着手：在确保地方政府全面领会中央政策精神，灵活运用政策，因地制宜的同时，加快推进全面深化改革，从根本上为企业降成本，还要充分调动企业降成本的积极性，全方位助力供给侧结构性改革。

降成本；实体经济企业；供给侧结构性改革

“降成本”是“三去一补一降”的重要组成部分，也是供给侧结构性改革的重要环节。随着《降低实体经济企业成本工作方案》的发布，“降成本”政策有了具体的工作导向，中央准确落实了企业减免税优惠政策、取消一批行政事业性收费、调整涉企政府性基金以及降低企业社保缴费比例等措施。地方政府也紧跟中央步伐，相应出台了地区“降成本”政策、方案，取得了一定成效。从全国范围来看，我国“降成本”的政策惠及面广，受惠企业较多，减税降费效果显著，其他成本也有所下降且政策在进一步推进。但从另一面来看，“降成本”存在一些困境及政策风险，需要加大力度完善。 

一　“降成本”进一步推进的困境

“降成本”是由中央政府制定，中央各部门牵头，再交由各地区具体实施。由此来看，地方政府和部门的实施情况起关键作用。但是我国政治体制复杂，政策从中央到地方层层下达，对中央精神难免出现误区，导致“降成本”进一步推进的困境出现。

（一）各地方“降成本”存在误区

“降成本”方案在各地区的实践中存在很大差距，就长江三角地区各省份来看，实施情况差异很大：上海市没有出台独立的降成本政策文件，只是将相关政策纳入两个有关供给侧结构性改革的文件中；浙江省两次出台降成本政策文件，首先从降成本的几个方面着手，并以此优化环境，后期的政策是对前期降成本政策进一步深化和细化；江苏省也先后次出台降成本政策文件，相对其他省份更加全面、到位，首先从五个方面在省级职权范围内给予企业相应政策优惠，后期又重点聚焦企业经营中的制度性交易成本种类多弹性大、融资渠道较少成本较高、行业税负存在一定差异的具体现实，更大力度地释放降本减负政策红利。[1]相比而言，江苏省不仅政策的出台较快，并且针对本地区状况对政策进行了调整，上海市就相对被动，也没有出台针对本省的政策。从全国范围来看，上海市这中“降成本”政策一刀切的表现居多。

“降成本”政策一刀切的状况体现在两个方面：首先，各地区支柱性产业不同，经济发展水平也各不相同，而不同产业、不同规模的企业受惠面及受惠程度不同，地方政府却没有根据地区特色进行重点强调，导致政策效果大打折扣，如河北是煤炭钢铁大省，河南是农业大省，两地的经济结构差别较大，企业对降成本的需求大不一样，若采用近似相同的一套降成本政策，政策效应针对性不强；其次，当前地方政府出台的“降成本”政策繁多，并且多是零散、临时性的，针对性不强，缺乏顶层规划和整体设计。这说明地方政府没能在中央政策的基础上灵活运用，导致政策效果不佳。[2]

地方政府除了在政策的制定上存在误区，在政策的执行上也不够积极，缺乏对企业的政策指导。此外，“降成本”政策一般设计多个部门，办事程序多，门槛较高，很容易出现部门之间相互推托的现象；同时，审批也需要由下而上的呈递，以及由上而下的批复，耗时较长，这些都导致政策落实度不高。

（二）企业“降成本”获得感不强

从会计利润核算的角度来看，企业的成本主要集中在营业成本、三大费用支出以及营业税金及附加几个方面。其中税费负担主要集中在所得税、营业税金及附加和费用支出中，这也是“降成本”的重点，而营业成本主要是要素成本，包含：购买原材料成本、运输成本、机器设备和存货的折旧、能耗成本、人工成本等，“降成本”方案中也涉及物流、能耗以及人工成本。从企业内、外两个角度来讲，“降成本”是针对来自企业外部的成本。对于全国多数企业而言，来自外部的成本大部分集中在税费负担，“降成本”中力度较大的恰恰也是减税降费。从全国范围来看，减税效果显著，但是综合企业的反映来看，企业的减负获得感并不强。

目前减税方案主要是“营改增”和调整企业所得税的税收优惠政策。首先，“营改增”在很大程度上完善了增值税的抵扣链条，大大减少了之前营业税与增值税之间重复征税的现象，但是对于企业而言，增值税是价外征收的流转税，不构成企业的税收成本，因此该项政策对于之前征收营业税的企业影响较大，而对于多数大型制造企业、工业企业以及小型的简易征税的企业影响并不大。其次，税收优惠政策门槛的降低以及范围的调整，多数集中在创新型技术行业以及小微企业。由于优惠政策条款较多，再加上政策宣传不到位，很多企业不了解优惠政策；有些企业，由于财务人员素质有限，不会创造条件来符合政策条件，而无法享受优惠政策。

此外，除了减税降费政策条款详细，全国统一外，其他“降成本”政策多是方针性的，具体政策还未出台，企业的“降成本”获得感不强也属正常。

二 “降成本”可能引发的风险

“降成本”的具体实施方案是从里各方面出发的，在短期内政策的实施会产生很多问题，诸如：地方非收入的减少、社会保障收入的降低、金融制度不规范等，这是相对微观的问题。从宏观角度看，地方政府的风险才是主要问题，因为地方政府是解决这些微观问题的主体。

（一）地方财政风险

“降成本”可能引发的地方财政风险体现在两方面：一是财政收入的减少、支出的增加，二是引发地方收入结构更加不合理。“降成本”的具体包括六个方面，其中税费的减少以及政府性基金的调整，大大减少了当前我国财政收入，尤其是地方财政收入；企业社保和住房公积金缴费比例降低，这一漏洞需要政府来填补；企业用能成本降低，会在很大程度上降低大型能源类国企利润等等。这些政策效应导致了我国地方主体税种缺失、社会保障收入降低、地方非税收收入的减少等问题。此外，中央财政收入的保障也要依靠地方的良好发展，当前很多地区出现，为了完成中央的税收任务让企业大额预缴税款的现象，这会使企业流失大量的流动现金，不利于企业经营。这一系列问题的出现不是直接减少了地方政府的财政收入，就是间接增加了地方的财政支出，在很大程度上推动了地方政府的财政风险，从而加剧地方财权与事权不匹配的现状。

此外，“营改增”的推进导致地方主体税种缺失，地方税收收入只能依靠共享税种，再加上中央取消一批行政事业性收费，并调整涉企政府性基金等降费政策，造成地方非税收收入也在一定程度上减少。税收和非税收的双重夹击，会使地方政府更加依赖房地产市场，加剧地方财政收入结构不合理的状况。

为此，中央虽然出台了“营改增”以及财政补贴等过渡性政策，但显然是远远不够的。政策需要地方政府在保障“降成本”任务的同时，还要确保税收收入的增长、各项事务的完成，并防范风险和问题的出现。因此，政策前期问题的解决不仅需要中央政府的财政支持，更需要的是地方政府的承受能力。

（二）加剧地区差距风险

“降成本”对地方产生的影响，与地方的支柱产业、经济发展水平和结构，以及财政承担能力密切相关。由于“降成本”供给侧结构性改革的红利不在当下，而在各地方企业能够充分利用改革的机遇，并且地方政府能够承受短期内财政收入减少的压力，企业得到充分发展之后。因此，地方政府能否承受全面“降成本”带来的财政压力成为一个重点。

目前我国的地区发展不均衡，东部、中部和西部经济水平差距非常明显，且产业集聚分布明显：东部地区以北上广为代表的一线发达城市，多集聚第二、三产业的行业，并且目前服务业、高科技产业、互联网相关产业高速发展；中部地区在一、二、三产业都有所分布，但是发展水平都不高，远不及东部地区；西部地区则多集聚农业、牧业等第一产业以及石油，铁矿等部分第二产业行业，而且企业数量有限发展潜力有限，地区行业差距明显。

这种现状，导致各地区的财政能力差距悬殊，因此对“降成本”前期引发的地方财政风险的承受能力也会有很大差别：政策前期导致的地方财政压力很可能形成经济不发达地区财政承受能力不足，后期企业发展不利的恶性循环；而富裕地区承受住了财政压力，企业迅速发展，地区更加富裕，地区差距更大。此外，各地区企业种类和数量差距大，而企业对政策的受惠面及受惠程度与行业和企业规模都有很大关系，因此很可能导致政策惠及地区不平衡，产生不同政策结果。

三 完善我国“降成本”政策的对策、建议

（一）正确认识“降成本”改革方案

1.明确“三去一补一降”整体性。2015年12月中央经济工作会议上，提出“三去一补一降”的供给侧结构性改革方案。“三去一降一补”五大任务之间相互关联，降成本的推进与其他四项任务的实施存在着有机联系，换句话说，如果没有“三去”和“一补”，降成本也是降不下去的[3]。从企业角度来看，成本构成是来自于企业外部和内部两部分成本，“将成本”方案主要是从企业外部入手，而“去库存、去产能、去杠杆”就是从企业内部进行的降成本。当前我国实体经济的一个困局就是产能过剩，产能过剩意味着过多材料、人工以及能源成本的闲置；另一个困局是库存过多，库存商品会带来库存成本的增加以及投入成本不能变现，流动资金不足的难题，同时引发企业财务杠杆率增加，进而增加财务费用。这三者之间相互关联，一个出现问题就会形成恶性循环，从而使得企业成本进一步加大。此外“补短板”就从政府和企业各个层面来完善制度，实现资本的高效率运用，这也在很大程度上降低了企业成本。因此，从全局来看，“三去一补一降”是一个有机整体，目的都是减轻企业负担，让企业轻装上阵，加快转型升级，恢复市场活力。

2.全面认识“降成本”，防止出现误区。“开展降低实体经济企业成本工作，是党中央、国务院为有效缓解实体经济企业困难、助推企业转型升级作出的重要决策部署，对有效应对当前经济下行压力、增强经济可持续发展能力具有重要意义”。为更好地实现“降成本”的政策目标，最首要的问题是要全面认识“降成本”。首先，要明确“降成本”的目标：缓解实体经济困难、助推企业转型升级。因此，“降成本”并不是所有的企业成本都降，而是降阻碍企业发展的成本，避免出现“成本普降”的误区，对于企业调整结构，促进技术创新、节能环保的成本不仅不能降，还要适当增加，坚定企业转型升级的“降成本”目标。其次，“降成本”不是“救死扶伤”，对于落后的产业、管理经营不善的企业，要遵循市场的淘汰机制。第三，“降成本”是中央提出的系统的方案，地方政府不能只知道“降成本”，提出一些“头痛医通，脚痛医脚”零散的方案，而是要深刻认识、解读中央的政策方针，以中央政策为指导，根据本地区企业情况灵活运用，形成企业转型升级、产业结构调整的良性循环[4]。只有在全面认识“降成本”的基础上，各地方政府根据本地企业特色灵活运用政策，并加强地区之间交流，相互学习，才能更好地实现各地区企业的“降成本”。

（二）加快全面深化改革，助力企业降成本

全面落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，致力于现代国家治理体系与治理能力的建设，是降成本、补制度短板的根本之策。中国经济的制度性交易成本过高，固然有现行体制下的政府不作为、乱作为等方面的一面，但是，更为关键、更为根本的是既有的体制框架、财税制度的安排在相当程度上与现代市场经济体制不同，是一种前现代的国家治理体系[5]。当前我国的经济发展水平与制度、体制极度不相符，严重阻碍了我国市场经济的发展，因此，深化改革是解决的根本途径。

1.完善税制，进一步降低企业税负。在我国的税收中，企业是的纳税主体，税收负担很重，即便“降成本”中减税降费为重点，仍无法改变这样的现状，其根本原因是我国税制体系不符合当前经济的发展水平。我国虽然主张“双主体”税制结构，但却始终没用“两条腿”走路，应趁深化改革的大势，全面改革税制，将国家税收主体从企业转向居民个人，为企业减负、为经济发展助力。目前，我国已经全面推开了“营改增”，这是各很好的开端，应根据国家改革部署，加快其他税种制度的完善。根据2017年政府工作报告中的战略部署，应首先完成消费税、资源税和个人所得税的改革。其中，消费税的完善有以下几点：顺应经济发展，调整税目和税率；改价内税为价外税，切实将税负体现在消费者身上；调节征收环节，充分发挥消费税的特殊调节功能。消费税改革最重要的一点是，要剥离消费税与增值税的相互关系，明确消费税的特殊功能，这样改革才能推进。此外，个人所得税的改革也要加快推进，个税改革应以改革课税模式为主，并加之税率、指数化、税收优惠等的调整。改革个人所得税是完善所得税的一个重要方面，能更好的明确我国“双主体”的税制结构。除了现有税种的完善，税制改革的另一个重点是增设新税种，首先是社保的“费改税”，这不仅可以完善我国当前社会保障制度，还能在很大程度上增加居民的福利指数，减轻税负痛苦指数；其次是财产税的完善，不仅要加快房地产税的完善，还要尽快制定遗产税。社会保障税与财产税属于所得税类别，两者的改革、完善能更快的实现我国税负从企业转向个人。第三是加快环境税设计的步伐，使全体社会成员承担起保护环境的重任。

2.加快制度性改革，从根本为企业减压。“降成本”方案从六个方面出发，其中减轻企业税负是重要部分，需要税制改革来彻底推进，其他几个部分也需要相应制度的改革、完善，才能从根本上降低企业成本。根据中央关于全面深化改革的决定，结合“降成本”政策，应加快我国土地制度、户籍制度改革，实现企业用地成本及人工成本的降低；加快国有企业改革，淘汰落后企业，提高资源配置效率；降低能源行业垄断程度，切实降低企业耗能成本；完善金融体制，降低投资风险和融资成本；继续强化行政管理的“放管服”，建设服务型政府，减少企业制度性交易成本。只有加快制度改革，补制度短板，才能从根本上为企业减压，释放市场活力。此外，加快制度性改革不仅可以降低企业成本，还会最大可能的解决我国企业产能过剩、库存过多、杠杆率过高的问题，从而加快降低企业成本的步伐，形成良性循环，更好地实现企业转型升级、产业结构调整。

（三）鼓励企业创新，激发市场活力

在社会主义市场经济中，中央要把握好政府与市场的关系，政府不能缺位，也不能越位，更不能错位，因此政府正确的做法是完善、改革制度、体制，为企业创造有利政策环境的同时引导企业市场化发展，更多发挥市场主体的作用。

1.调动企业积极性，从企业内、外两方面同时降成本。企业的高成本是由市场因素和非市场因素两方面引起的，“降成本”政策主要针对非市场：税费制度、行政审批、行业垄断等与政府干预密切相关的因素，同时一定程度上对土地、人力、能源、物流、融资等虽是市场化的生产要素，但受政府干预过多引起相关市场机制扭曲的因素，而由市场因素导致的企业高成本，却需要企业通过技术创新、管理创新和市场化竞争来降低[3]。因此，“降成本”的具体方案还要能够充分调动企业管理者积极性，在企业制度、管理以及技术方面创新，从而降低企业内部管理成本、人工成本以及生产成本。目前中央已经从企业所得税税收优惠入手，促进企业更新机器设备，加大研发力度，并对购买、安装环保型设备进行了减免。此外，地方政府应加大对当地企业的关注，可适当为企业制度、财务等方面的创新提供人才、经验方面的制度优惠，加强跨区域企业之间的交流与合作，帮助企业“补短板、降成本”，激励企业完善制度、转型升级。

2.提高企业运用政策的能力。在“降成本”政策方针下，各地方政府出台了各式各样的方案，但总体来看落实率不高，其责任在企业，也在政府。作为地方政府，应正确领会中央精神，积极实施“降成本”政策，并落实到户，为企业政策运用创造条件。首先，应加大政策宣讲力度，说明政府降低企业成本的决心，提醒企业合理利用优惠政策，专门安排人员对政策进行解读、答疑，并合理利用行业协会、培育政策中介等机构；其次，可以对优惠政策申请可以设置“快捷通道”便利多个部门之间的信息传递，这些都可以利用“互联网+”技术更快实现，切实帮助企业用好、用足政策。作为企业，要积极响应政府号召，不能想当然认为是小企业就没有机会，要积极学习中央、地方政策，并着重提高财务人员素质，合理利用政策优惠。只有从政府和企业两方面着手，才能真正落实好政策，实现政策效果。

[1]侯祥鹏.“降成本”的政策匹配与实际操作:苏省证据[J].改革,2107,(1).

[2]中国财政科学研究院调研组.安徽、河南、河北三省“降成本”调研思考与相关建议[J].财政科学,2016,(11).

[3]张小莉.改革创新,深入推进降成本[J].中国财政,2017,(5).

[4]中国财政科学研究院课题组.“降成本”需统筹考虑[J].新理财(政府理财),2016,(11).

[5]厦门大学宏观经济研究中心“中国季度宏观经济模型”课题组.供给侧改革的侧重点应转向降成本、补短板——中国宏观经济预测与分析[N].经济参考报,2017-02-23.

（责任编校：周欣）

2017－08－23

赵亚微（1991－），女，硕士研究生，研究方向为税收理论与实务。

F270

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1673-2219（2017）11-0098-04