基层司法公正实现路径的微观察
——以发还改判案件讲评机制为例

梁 平 陈 焘

(华北电力大学 法政系，河北 保定 071003)

·当前基层社会矛盾化解问题实证研究(学术主持人：梁 平)·

基层司法公正实现路径的微观察
——以发还改判案件讲评机制为例

梁 平 陈 焘

(华北电力大学 法政系，河北 保定 071003)

基层法院既是纠纷解决机制运行的重要推动者，又是基层法治的有力保障者和推进基层治理法治化的中坚力量，应始终坚持并践行“司法公正”这一“生命线”，做优基层司法产品，尽可能避免案件被发回重审或改判。发还改判率居高不下而基层法官对此无动于衷，这是困扰基层法院的一大难题。河北新乐法院首创了发还改判案件讲评机制，有效地改变了法官队伍的司法作风，促进了基层司法公正和司法公信，起到了良好的功效，具有较强的可复制性和借鉴意义。对于基层法院而言，应以“自己的问题”为导向，通过精妙的机制设计，从微观层面为促进司法公正提供行之有效的路径和保障。

基层；司法公正；发还改判案件；讲评机制；司法良知

一、基层司法公正：治理视阈中的实践命题

司法的根本意义在于依法居中裁断是非，做到“不偏不倚”，通过公正裁判实现法律正义。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出：“公正是法治的生命线”。司法公正不仅是实现个案正义的必然要求，而且决定着中国特色社会主义法治建设的质量和进程。因此，对司法公正的审视，不应仅仅局限于个案，以保障当事人的合法权益为唯一归宿，还应将之纳入到社会治理更为广阔的视阈中，深度考量司法对于推进国家治理能力现代化的重要意义。

(一)基层治理中的法院担当

“基层社会治理作为国家治理之末端，其为国家治理体系之基座，因而是社会稳定之根本。”*梁平:《基层治理的法治困境与践行路径》，《山东社会科学》2016年第10期。影响基层社会稳定的因素具有多样性，但发生在当事人之间的矛盾纠纷是重中之重。如果无法通过适当的机制及时消解纠纷，纠纷主体的相对性将会被突破，演化为更为激烈甚至更大规模的社会冲突。从我国政权层级体系的角度来看，县、乡应属治理视阈中的“基层”。数据也表明，80%的纠纷集中在县域范围(包括县、县级市、市辖区)之内，纠纷解决的层级呈现出显著的“金字塔”结构。基层社会矛盾化解的意义尤为重大，此即“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的现实意蕴。因此，国家治理现代化的重心在基层，而基层治理的关键在于有效预防和化解社会矛盾纠纷，切实夯实基层社会稳定的根基。

近年来，我国大力推行多元化纠纷解决机制，逐步形成了包括当事人和解、人民调解、行政调解、仲裁、诉讼(含诉讼调解)等在内的多层次的纠纷解决体系，为当事人提供了可供选择的权利救济途径，基本实现了基层矛盾纠纷解决体系的现代化。然而，作为社会公平正义的最后一道防线，多元化纠纷解决机制的运行并非意味着司法在基层治理中的“退缩”，更不意味着法院在基层纠纷解决中主导性地位的消解。基于“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念，基层法院既是纠纷解决机制运行的重要推动者，又是基层法治的有力保障者，还是推进基层治理法治化的中坚力量。“‘做优基层司法产品’是中基层法院工作的重中之重”*徐军：《“做优基层司法产品”是中基层法院工作的重中之重》，《中国审判》2015年第3期。，特别是基层法院，只有切实发挥好司法的“最后一道防线”作用，才能从根本上为基层矛盾纠纷解决找准法治化的“出口”，进而形成以优质的基层治理为单元的现代化国家治理。

(二)何为优质的基层司法产品

立足于社会视野，“司法全然不仅仅是一个国人心目中的‘打官司’概念，在现实性上它至少是由相关的价值、制度、组织、角色构成一个与社会互动着的结构”*程竹茹：《司法改革与政治发展》，中国社会科学出版社2001年版，第9页。，是以案件为纽带，辐射当事人纷争所处的具体社会情景之非常态化的表现形式。司法的直接职能在于定分止争，但根本职能在于通过调和和修复当事人之间的社会关系来捍卫或重塑社会价值，进而维系和巩固基层社会根基。正因为司法在基层治理中的独特地位，司法之产出即司法产品必须是优质的，应当经得起当事人和社会公众的评价以及历史考验，这就要求司法过程及其产品均应具有公正的品性。“一个社会，无论多么‘公正’，如果不考虑司法公正，最终必将导致社会集体的贫瘠，那也就谈不上是真正的公正”*王晨：《司法公正的内涵及其实现路径选择》，《中国法学》2013年第3期。。就此而言，公正是司法最显著的品质，也是优质的司法产品之独特表征。

“司法公正具有两种评价维度：根据法律规则标准，司法裁判结果是否公正，主要在于法律规则是否得到了准确适用；而实质正义标准对司法裁判予以实质性衡量，要求其同时具有符合道德性和可被接受性。”*梁平：《司法公正：二维评判与司法论证方法》，《人大法律评论》2005年第1期。理想化的优质司法产品也应符合这两个标准，从而使司法产品成为实现法律规范与社会现实之间无缝对接的桥梁。然而，将“公正”作为衡量“何为优质的司法产品”的工具时，面临着标准的双重主观化难题：一方面，对司法产品是否“优质”的认定，源自于人们的内心体验，本身就是一个带有强烈主观色彩的命题；另一方面，尽管引入了“公正”参数，但何为“公正”，无论采用法律规则标准还是实质正义标准仍是见仁见智，最终受制于评价者的主观认知和感受。易言之，即便引入客观评价标准，司法公正的评价也必然导向主观化。以看似最为简单的法律规则标准为例，某个法律条文是否在个案中得到适用，取决于当事人对案件事实的精确陈述、充分的证据支持以及法官无折扣的内心确信等复杂的“加工”过程。对于法官而言，案件如何判决，难点不在于是否存在确定的裁判规则，而是如何通过既定的法律程序对案件事实进行“精加工”，从而自然而然地发现并导向确定的法律条文。司法产品的产出尚且充满了多元主体的主观交织，而对于已文本化的司法产品的评价，除了评价者的主观因素外，文本能否精确地固定和再现司法产品的产出过程，又受制于文本载体的自身局限性、司法文书技术以及说理技巧等。

此现象表明，达至“司法公正”、最大限度地“做优司法产品”是对司法的基本要求和价值指引，既涵指司法结果也侧重司法过程，是通过公正的司法程序以实现结果意义上的司法公正，充分体现了个案审判的实践性，指涉的主体主要是司法者即法官，而对二者的评价则属于事后的主观判断，指涉包括当事人、社会公众等在内的不特定主体。尽管司法评价因主体而异，但并非意味着司法公正具有不可知性。因此，如果脱离司法过程及结果的实践性而空谈司法公正，可能难以凝聚个案公正之共识，也就无法很好地通过司法向社会释放价值，从而使司法既发挥终结纠纷的功能，又通过纠纷裁决达到修补价值裂痕的治理目的。

(三)如何保障基层司法公正

对于法官而言，司法公正的实现过程，既是依法裁断是非、正确适用法律的司法程序运行过程，也是司法良知的展示过程。保障基层司法公正不能仅凭价值指引，还需要相应的机制和制度，为司法公正构筑起强力“堡垒”。

目前，针对基层法院的一审裁判(主要是判决)，可能采取的救济、监督方式以及措施主要包括：一是立足于当事人的诉权视角，赋予当事人上诉权、申请再审权，以此启动司法体系内的制度化监督机制。与上诉相比，当事人申请再审需要符合《民事诉讼法》第200条规定的情形。二是基于法院管理的视角，司法产品正式作出前，经过庭长、主管副院长、院长的逐级签批，对司法文书进行质量“把关”。由于层级签批制违背了直接言辞原则，与司法的亲历性相悖，实践中导致司法行政化，一些法院基于“让审理者裁判、由裁判者负责”的原则，逐步取消了院长、主管副院长甚至庭长的签批权，还审判权于独任法官或合议庭。三是与“让审理者裁判、由裁判者负责”相配套，最高人民法院发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，在试点法院实行司法责任终身制，严格按照习近平总书记强调的，“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责”，*《习近平在中共中央政治局第二十一次集体学习时强调 以提高司法公信力为根本尺度 坚定不移深化司法体制改革》，《理论导报》2015年第3期。以此牵动法官增强责任意识。这堪称针对长期以来对司法行为实行粗放式管理之流弊所采取的一剂猛药，但司法责任制如何落实尚需进一步研究，比如哪些行为应追究司法责任以及如何断定某具体行为应否追究司法责任，需要进行评价和认定。四是在司法领域践行“阳光是最好的防腐剂”，采取信息化手段尽力压缩法官不法行为的空间，比如建立审判流程、裁判文书、执行信息公开平台等，全面深化司法公开，着力构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。五是制度化的纠错机制，比如法院系统内依职权启动再审或检察机关提起抗诉等，同样需符合《民事诉讼法》规定的情形。六是人大代表、政协委员、新闻媒体等进行监督，主要针对的是具有一定社会影响力或进入其视线的案件，实践中不具有常态性。七是信访，“信访监督其核心是党和人民群众在政治、经济、文化等诸多领域中的一种政治交往，其本质是人民群众参与国家管理的民主权利”*刘钢飞：《信访监督是人们群众行使民主权利的有效形式》，《桂海论丛》2000年第6期。。如果当事人的诉求无法通过法律途径得以满足，尽管国家信访局发布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第6条明确规定，“已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，各级人民政府信访工作机构及其他行政机关不予受理”，但涉诉信访事件时有发生，当事人希望通过信访给法院施加压力。八是其他非法治化手段，比如拒不执行生效判决、暴力抗法、转移或隐匿财产等。事实上，这些行为的发生与一审裁决是否公正并无必然联系。总之，当事人、法院以及其他主体可能采取的上述方式，对法官的司法行为箍起了“紧箍咒”，主要目的在于促进和保障基层司法公正——当然，也不排除个别当事人滥用程序或通过非法手段企图达到不法目的。

由此看来，“基层司法公正”是民众之所需，上述举措也体现了国家为实现司法公正所付出的制度努力，但实践中存在的共性问题也不容忽视：一是制度化监督可能异化为“程序空转”，到头来既浪费司法资源，影响司法效率，又给当事人带来不必要的成本付出；二是诸如涉诉信访等以“民主权利”为由促进基层司法公正，仍无法摆脱“权力”的沉疴，具有非制度化的特质，消解着法治，也不利于法治化社会风气的形成，在利益诱导下甚至会滋生违背社会公德和法律底线的行为；三是这些举措也未能从根本上解决“司法公正的评价机制”问题，比如“司法是否公正，谁说了算，或如何认定更合理”，而且与司法公正联系最紧密的“自由心证”仍处于隐匿状态，即无法对法官行使自由裁量权施加有效的压力。当然，这些机制的成效是不容忽视的，但对于“基层司法公正”而言，制度化的实现与保障机制或许应更多地从丰富的实践中索取素材和智慧，毕竟基层治理是实践性的，而法治化的基层治理应当是正当性、规范性和有效性的有机统一——尽管现实并非如此完美。

二、河北新乐法院发还改判案件讲评机制的实证分析

多元化纠纷解决机制的总体格局中，基层司法的地位尤为重要：一方面，基层法院是县域范围内以解决纠纷为本职职能的国家机关，担负着通过司法实现基层治理的使命，而诉诸基层法院及其派出法庭的纠纷，理论上是已经通过其他机制“过滤”的，司法已成为纠纷解决的最后一道“防线”，“法院不得拒绝裁判”对于基层法院而言更具不可选择性；另一方面，在“两审终审制”与审判监督程序所构成的司法程序体系中，基层法院一审判决的质量对于后续司法程序具有至关重要的影响——尽管当事人是否上诉并不完全取决于一审判决是否公正。易言之，一审判决是洞察司法公正的重要“视窗”，如果相当数量的一审判决在后续的司法程序中基本可确定存在瑕疵，基层司法公正就无从谈起，司法公信力也必受影响。

(一)发还改判案件讲评机制的实施动因

习近平总书记提出：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这在基层司法中则体现为一审判决应尽可能地做到“公开、公平、公正、公认”。尽管这只是一种司法理想，但如果基层司法者都能以此为标准，以高度的责任心对待每一个司法案件，一审判决的服判率将会大幅提升，诉诸二审的案件量将会大幅减少。即便当事人提起上诉，如果一审法官对审判程序、案件事实和法律适用等问题的把握与二审法官趋同，足以认定一审判决“无可挑剔”，二审审判的结果必将自然而然地导向“维持原判”。相反，如果被二审发回重审或改判，尽管存在着二审时出现新情况(比如当事人提交了一审时无法获取的新证据)、二审法官的认知偏差以及发还改判未必正确等因素，但自统一司法考试实现了法律职业者基本业务能力已获保障的前提下，“发还改判”已构成该案存在瑕疵或者存疑的初始证据。对此，一审法官应秉承应有的职业良知，本着对案件负责的态度，结合发还改判的理由，对案件予以深入分析，通过对比性的重新评判，再次确认二审的发还改判是否合理，进而总结审判经验，力求不再重犯此类问题，尽可能地减少案件的发还改判率。

然而，司法审判实践却与此大相径庭。最直观的表现是，基层法院的一审法官对发还改判案件“不闻不问”，任由发还改判率居高不下，这正是河北新乐法院实行发还改判案件讲评机制的现实动因。其实，从现有制度层面来讲，一审法官对发还改判案件“不闻不问”似乎具有一定的正当性：发回重审案件，由原审法院另行组成合议庭审理，而二审改判即形成终审判决，对于原一审法官而言，该案件已不再由其负责，在当前“案多人少”的现实背景下，绝大多数基层法官“疲于奔命”，更不愿也无暇主动去揽这些“依法”不属自己负责的案件。由于激励机制不足而压力机制缺失，一些基层法官缺乏提高审判质效的动力，而且容易滋生“将案件甩给二审”的不良动机。这既反映了法官的法律良知欠佳，而且折射出“两审终审制”在现实中被扭曲，可能助长某些法官的道德风险。

发还改判率居高不下的负面效应是显而易见的：一是当事人和社会公众无法从案件中感受到基层司法的公平正义，严重影响基层司法公信力；二是一些基层法官钻制度的“空子”，不愿积极主动地审理案件，而是将之当作“包袱”甩给二审法院(或二审改判，或发回由新合议庭重审)，对于二审发还改判更是置之不理，久而久之造成基层法官队伍涣散；三是为法官滥用自由裁量权或滋生司法潜规则提供了可乘之机，关系案、人情案、金钱案等的存在空间非但无法通过现有制度予以压缩，反而会因法官主动的投机行为而拓展，从根本上动摇了基层司法公正的根基；四是如果基层法院无法实现公平正义，越来越多的当事人可能会选择通过其他方式维权，基层不稳定因素增加，加大了基层的维稳压力和治理风险；五是“案多人少”的矛盾是各级法院面临的共同问题，发还改判案件增多，必然进一步加剧一审和二审法院的“人案”矛盾，造成司法资源浪费和当事人维权成本增加，其内在的问题是原一审出现“程序空转”，极大地消解了基层法院的一审功能。

(二)发还改判案件讲评机制的具体运行

如何从根本上改观基层法官对发还改判率“习以为常”的现状，督促法官正确对待发还改判率居高不下的问题，进而倒逼法官切实提升一审案件的审判质效，这是包括河北新乐法院在内的基层法院面临的共性问题。为此，河北新乐法院坚持问题导向，深入分析产生此类现象的制度原因，特别是致力于准确破解“法官为何能够坦然面对发还改判”这一“谜团”，认为根本症结在于缺乏一种“让法官直面发还改判案件‘出出汗’”的牵引机制。发还改判案件讲评机制应运而生，其初衷是：一方面，弥补“两审终审制”的制度漏洞，为当事人直接面对、重新审视发还改判案件提供制度保障，向法官昭示一种新的思路，即一审判决作出后，该案件并非完全脱离原一审法官的视野，而是存在“回炉”的可能；另一方面，案件通过发还改判的方式“回炉”给原一审法官，这种形式化的做法远远不够，还需要督促其深刻地剖析案件，接受同行的“会诊”，以此来倒逼基层法官队伍改变司法作风，最终将精力用在一审案件的审理上，通过扎实细致的审判来实现基层司法公正。

为此，河北新乐法院首创的“发还改判案件讲评机制”，充分运用信息化手段，将案件的电子档案发送给全体干警，组织全员参与的讲评会，通过承办法官介绍与点评人“面对面”点评，对不可回溯的原审裁判过程及结果予以“会诊”，并根据点评结果予以奖惩。

1.会前准备。“新乐法院成立了由一名副院长负责，院审判管理办公室具体组织实施的讲评活动机构。审判管理办公室将上诉发还、改判案件按照时间顺序登记在册，对所有案件进行公开讲评。……讲评前一周由审管办按发还改判时间顺序选取4个案例，并将发还改判案件卷宗制作成电子卷宗传送到法院内网。全院法官通过内网平台，及时了解案情，充分准备，确保讲评时有的放矢。”*《发还改判案件讲评的“五化”机制》，《民生与法周刊》2015年第20期。

2.点评人选择。点评人的选择采取两种方式：一是随机抽取，即从全院法官中随机抽取10名法官作为点评人，充分体现了讲评机制“同行会诊”的特点。二是特邀人员，包括邀请市人大代表、政协委员、市政法委、纪检委以及中级法院法官。除了中级法院法官外，前述人员既包括民意代表，体现了司法民主原则，也包括上级有关单位，这有助于立足于法律思维之外，从不同角度审视发还改判，避免法官系统内“自说自话”，多视角、全方位地评判一审判决。

3.讲评程序。新乐法院每周三晚上组织召开全体干警参加的例会，对发还改判案件予以讲评。首先，承办法官运用多媒体技术，直观地向全体法官介绍一审案情、裁判理由、裁判结果以及中院发还改判的理由，谈自己对案件的总体认识。一般而言，承办法官除了介绍案件当事人、案由、诉讼请求等基本情况外，主要集中展示当事人的举证质证以及承办法官如何运用证据规则进行认证，二审法院发还改判提出的疑点以及承办法官的解释说明、异议以及对审判工作的看法。其次，点评人结合一审、二审的基本意见以及承办法官的个人认识，对案件办理程序、证据采信、事实认定、法律适用、裁判结果、文书制作以及法律效果与社会效果是否统一予以质询、剖析和点评，充分表达对案件审理程序及结果的看法。再次，其他干警自由发表意见，对一审裁决是否适当，二审发还改判理由是否合理以及原一审判决具有哪些亮点、存在哪些不足、如何予以改进等谈认识、聊体会、讲感悟。最后，总点评人予以总结，对存在的共性问题提出具有普遍性的改进意见。整个讲评过程中，书记员予以实时记录，记录结果同步通过投影仪向全体人员展示，使每位发言人的观点更为直观、明了。

4.结果应用。对于讲评结果，新乐法院建立了案例汇编与奖惩激励相结合的后续处理制度。一方面，审管办对讲评情况予以汇总，形成《讲评案例汇编》，重点总结案件审理的亮点以及普遍性问题，对全体干警具有警示、督促和借鉴意义。另一方面，新乐法院制定了《关于发还改判案件考评工作暂行规定》，确定了5条奖惩规则，即：一是凡发还改判案件，一律先记为瑕疵案，扣发主办人和合议庭成员部分奖金；二是案件主办人全年发还改判案件不得超过6件或承办案件总数的5%，否则调离审判岗位一年，待学习培训符合上岗条件后，经院党组批准方可回到审判岗位；三是全年所办案件无发还改判的，予以奖励；四是对发还改判有异议的，可通过申诉报院审委会审定；五是将发还改判案件情况作为职务职称晋升和奖惩的重要依据。如此一来，文本化的《讲评案例汇编》犹如一个“记录本”或“黑名单”，使讲评机制的“警钟长鸣”，而刚性的奖惩机制则实现了由承办法官现场“出出汗”到制度化激励，具有长效性。

(三)发还改判案件讲评机制的现实效果

河北新乐法院的“发还改判案件讲评机制”看似简单，但实施之初却存在着较大难度，经5年多的持续实践与完善，该机制对于督促法官转变司法作风、减少案件发还改判率和提升司法公信力等均具有显著效果，也具有一定借鉴意义。

1.案件发还改判率明显下降。这是讲评机制实施的动因，也是该机制最直接、最显著的效果。据统计，自2011年实施该机制以来，案件受理数以每年20%的幅度增加，而案件发还改判率逐年下降，2012年同比下降51%，2013年同比下降29%，2015年案件受理数比2011年翻一番达5100件，而发还改判率却总体下降了85%，效果十分明显。

2.倒逼法官责任心的大幅提升。如前所述，讲评机制实施前，河北新乐法院面临的客观形势是“案件发还改判率居高不下”，而法官的主观状态则是“不闻不问、任由发展”。这种现象在基层法院不是个例，反映出部分基层法官的责任心不强，一些法官没有真正地将审理案件作为一项事业，失去了应有的职业操守。正如该法院院长所言，“案件被上级法院发回重审或改判后，甚至极个别法官简直到了荒唐办案的地步，也不问责，根本不能引起大家的重视，办案法官内心受不到根本触动，不脸红，不长进，更不能汲取教训，导致发还改判案件数量居高不下。”*《新乐法院助推“阳光司法”——讲评机制诞生记》，《民生与法周刊》2015年第20期。讲评机制的目的就在于触动法官的内心，通过外部驱动来实现法官法律良知的回归。发还改判率数据已充分地说明了这一点，表明法官队伍的整体风气有了根本改观。

3.法官的业务自觉性得到持续强化。发还改判案件一般会存在程序或实体瑕疵，或者二审法官存在一定疑问，“发还改判”只是一种表象，深层问题在于基层法官的一审判决是否公正，即是否存在滥用自由裁量权甚至枉法裁判现象。讲评机制是具有地方特色的“阳光司法”机制，一旦案件被发还改判，承办法官需要在讲评会上“晒一晒”，并接受质询，只有裁判理由充分、合法，才能经受得住同行的评议。以《民事诉讼法》规定的发回重审或改判的情形为例，能经得住“会诊”的合理理由应当是客观的，且在一审期间穷尽了司法智慧仍无法避免的(比如“出现新证据”)，否则，承办法官将会受到同行的怀疑甚至质疑。因此，“案件讲评会就是一个自我剖析的过程。法官公开述案，通过对案件认定的证据和事实、适用法律作全面、仔细、深入分析的认真梳理和上级法院发改意见的分析，让法官感到有一种前所未有的压力，法官自身的不足暴露无遗，诸如责任心不强、司法能力不够、审核把关不严、沟通协调不够、司法理念落后、为民意识淡薄等等，有利于其发现问题，正视错误，并在日后的工作中引起足够的重视。”*《发还改判案件讲评的“五化”机制》，《民生与法周刊》2015年第20期。通过机制建设倒逼法官的行为自觉，是一种由外在到内在的强化过程，进而带动整个法官队伍的思想观念和精神风貌发生巨大转变。比如，点评人为了避免在同行面前露怯，认真分析案情，主动查询法律条文；书记员不断提高文字驾驭和法律思维逻辑能力；全体法官为了避免成为被“会审”的对象，主动提升庭审驾驭和裁断能力，基层法院掀起了争做“学习型法官”的热潮。

4.弥补了司法责任追究的缺陷。与纪律责任、行政责任不同，司法权的行使受制于法官对事实和法律问题的主观认识，进行司法责任追究时，除了考量主观状态(故意或过失)和客观结果外，还存在着因承办法官认识水平而导致裁判瑕疵的问题。那么，基层法官如果以“已充分地尽到了审慎和注意义务，案件瑕疵是超越其认识能力范围的”作为责任追究的抗辩理由，该抗辩是否成立，应由谁来判定，这将是必须面对的前置性问题。尽管《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第34条规定：“需要追究违法审判责任的，一般由院长、审判监督部门或者审判管理部门提出初步意见，由院长委托审判监督部门审查或者提请审判委员会进行讨论，经审查初步认定有关人员具有本意见所列违法审判责任追究情形的，人民法院监察部门应当启动违法审判责任追究程序”，但此种审判责任追究具有较强的行政管理色彩和不公开性，法官容易产生抵触心理，且在某些案件中无法令其信服，而讲评机制给法官提供了公开的述案质询平台，是否构成司法责任追究的情形“一目了然”。此外，司法责任追究主要适用于较为严重的情形，对于轻微瑕疵案件如何追究责任并未提及，而新乐法院确立了5项奖惩规则，一定程度上填补了司法责任追究的“空白地带”。

三、实现基层司法公正的机制性改革启示

新乐法院创立的发还改判案件讲评机制以“少数案件”(即发还改判案件)为抓手，以促进基层司法公正为目的，以推动基层司法队伍建设为根本，起到了“一两拨千金”的效果，在基层司法实践中具有独创性，对于如何从机制上保障基层司法公正的实现具有一定借鉴意义。

(一)以区域性的机制改革保障基层司法公正

司法公正不是抽象的，不应仅仅将之作为司法目标或价值对待，而是体现在个案中的具体的、可感知的司法过程和司法结果。但司法公正也不是按照“三段论”就能自然而然地实现的，而是需要以强有力的机制作为保障。“司法机关只有不断推进改革，才能破除影响司法公正、制约司法能力的体制性机制性保障性障碍。”*周斌：《认真学习习近平总书记重要讲话精神 坚持公正廉洁司法促进社会公平正义》，《法制日报》2014年4月24日第1版。对于基层法院而言，可能采取的司法改革行动应当是非常有限的，但影响基层司法公正、制约基层司法能力的障碍既是共性的，也是地方性的，如果基层法院以“重大改革必须于法有据”或“自身位低”为由，对于自身面临的问题“视而不见”，这就显得有些过于被动，且无益于基层司法公信力的提升以及基层法院在基层治理中作用的发挥。河北新乐法院的创新性改革表明：一方面，司法改革潮流中，基层法院在坚持“于法有据”的前提下是大有作为的，关键在于能不能正视问题、愿不愿冲锋陷阵、敢不敢啃硬骨头；另一方面，各基层法院既面临着共性问题，也存在着个体差异，共性问题的解决需要科学的顶层设计，需要“一揽子”统筹，但面对各自的具体问题，则需要党组和领导层立足实际，提出行之有效、持之以恒的解决措施，对此，基层法院责无旁贷。

我国地域辽阔，区域发展不平衡，这同样适用于司法领域。基层司法作为司法系统中的微观部分，处于司法与社会互动关系的最前线，如何立足实际、因地制宜地实现法律在基层社会中的治理功效，关键在于基层法院及其领导层是否具有坚定的司法理想、远大的司法抱负和推动改革的魄力。毋庸讳言，基层司法面临的问题错综复杂、各有特点，一些所谓的“共性问题”(比如“人案矛盾”)在某些地方并不突出，而一些地方性问题在别的区域也较为少见或“根本不成问题”，如果仅凭顶层设计来全面地统筹和规划这些问题，通过普适性的体制机制予以根本解决，这是非常困难的，也是不现实的，难免“挂一漏万”。因此，基于基层司法公正的具体性诉求，基层法院应当立足于区域特点，在遵循司法规律和现有法律规定的前提下，着眼于发现和解决“自己的问题”，破解制约基层法院自身面临的各种机制性障碍，建立有助于公正裁判的司法权力运行机制。这不仅不会与上位法发生冲突，而且机制性改革的成本低、见效快，可以巧妙地抓住“要害”，以“解剖麻雀”的方法助推基层司法公正的实现。

(二)以队伍建设为抓手提升基层司法能力

制度运行的好坏关键在于人，基层司法能力强不强主要看队伍。新乐法院讲评机制尽管针对的是发还改判案件，但实质上在于整顿法官队伍，督促法官摒弃将“坐堂审案”机械化的错误认识*朱继萍：《马锡五关于司法的政治性与法律性之法治思想及其借鉴》，《山东科技大学学报(社会科学版)》2016年第6期。，转为将争办“无瑕疵案”“精品案”作为最基本的目标和要求。如果说司法责任制是促进司法公正的“牛鼻子”，“带好队伍”则是对基层司法能力“补短板”。只要拥有一支作风正派、业务精良、责任心强、踏实肯干的基层法官队伍，“做优司法产品”就不成问题，而每个基层法院如果都能做到这一点，司法公信力的整体提升则顺理成章。这恰恰是基层法院难以破解的大难题。

发还改判讲评机制与“你好我好大家好”的官僚习气“格格不入”，对包括承办法官、点评人、书记员等在内的全体干警的触动均较大。承办法官怕被揭短、点评人怕露怯、书记员怕丢丑，这些不良心理是讲评机制实施的最大障碍，大多数法官较为抵触甚至怨声载道，在一些人看来，贸然实行显然是“逆民意”的举动。新乐法院党组恰恰抓住了这一点，从干警的思想和心理入手，“其关键点就在于：找准了‘灵魂工程’这个净化人心、让良知觉醒并全程做主的‘根’”，“从道德良心层面为‘严以用权’戴上了‘紧箍咒’，架设了‘高压线’，涂上了‘防腐剂’，真正起到了‘照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病’的作用，成为队伍建设中一个不可或缺的重要思想武器。”*《发还改判案件讲评机制启示录》，《民生与法周刊》2015年第20期。讲评机制的实施，首先有效地解决了大多数法官的态度问题，鞭策法官审判时尽可能地做到尽职尽责，作出的判决能够征服自我，是自己内心的真实表露。其次，有助于督促法官主动加强学习，不断提高业务水平。换言之，个体能力差异已不再是产生瑕疵案件的“挡箭牌”，相反，这将会成为公开的讲评会上的一个“硬伤”。尽管点评人以及旁听者“对事不对人”，但承办法官如果暴露出业务能力低下，这种不荣誉感必然会对其产生极大的触动。最后，更重要的是，讲评机制有力地净化了基层司法风气。长期以来，由于承办法官或合议庭对案件负责，同行之间因无瓜葛而一团和气，导致批评与自我批评往往流于形式或形同虚设，甚至针对具体案件的共同探讨也特别“注意分寸”，不敢或不愿切中要害。对此，新乐法院李健全院长明确告诫全体干警：“案件审理有错看不出来，说明办案法官以及点评人的水平问题；看出来不说则是良心问题”*《发还改判案件讲评的“五化”机制》，《民生与法周刊》2015年第20期。。这种精妙的表达鞭策全体法官放下思想包袱，畅所欲言，针对案件中存在的问题坦率地发表个人的专业看法，久而久之，让法官们深刻地认识到，讲评机制不是揭短丢丑，更不存在个人恩怨，而是集全体干警智慧帮助承办法官开阔思路，使其走出已定格于审判情景的片面思维，从同行的评判中客观、全面地审视审判的各个细节以及裁判结果是否公正合法。因此，“该常态化机制搭建了干警相互切磋、学习交流平台和讲评曝光、丢丑触动、倒逼反思的内部自我监督平台，这种有效方式远比一般化的法律知识培训、专家授课等形式更加喜闻乐见，是颇具新乐法院特色的一种‘大练兵’，是把‘法官良知置于法律监督之下’的‘灵魂工程’再造”*《发还改判案件讲评机制助推“阳光司法”》，《民生与法周刊》2015年第20期。，通过对“人”的塑造实现了基层司法能力的整体提升。

(三)以协调运行为重点增强改革的可复制性

河北新乐法院实行的发还改判案件讲评机制是一项具有地方特色的创举，但针对的问题在基层法院甚至更高层级的法院也不同程度存在，因而，该机制为提升基层司法能力和司法公信力找准了新的“突破口”，具有一定借鉴意义。同时，该机制也存在一些问题，亟待进一步研究。

比如，案件发回重审后，依据《民事诉讼法》第40条第2款：“发回重审的案件，原审人民法院应当按照第一审程序另行组成合议庭。”那么，讲评会何时召开更为合理，这将面临着“两难”：如果在新合议庭审理前或审理完毕之前召开，原承办法官及点评人的意见对新合议庭依法独立审判会否产生不良影响，或者与该法律规定相违背？如果让新合议庭成员回避讲评会，或者在新的合议结果作出后再召开讲评会，讲评会的意义会否打折扣甚至不复存在？对此，单从法律规定或理论层面予以解析，似乎无法找到更好的协调路径。然而，司法是实践性的，尽管新乐法院在新合议庭审理前召开讲评会且要求全体干警参加(即新合议庭尚未成立或已成立但该成员不回避)面临着法律诘难，但从法官思维的角度来讲，讲评会的“会诊”恰恰是同行之间的法律思维碰撞，此时的“争点”更集中、更清晰、更专业，有助于新合议庭在重审时更精确地分析和判断当事人陈述和证据，更有效地行使庭审指挥权和释明权，特别是更容易捕捉到当事人争点与庭审法官已有认识的不一致之处，进而有针对性地深入发问，便于在当事人“面对面”的庭审程序中更深度地查明案件事实，而不是简单、被动地运用证据规则进行证据认证。就新乐法院实行讲评机制的目的而言，整顿队伍更为直接、更为迫切，因此，应当充分尊重基层法院的首创精神，不应死板教条地从法条的文本(而不是文义)出发断然否定。当全体法官的责任心有了很大提高，案件发还改判率下降到合理区间，该机制将因功能式微而逐步退出，或者讲评会的召开频率将会从每周一次减为半月或每月一次，拟讲评的案件将会逐渐聚焦在具有一定代表性、对法官具有普遍教育意义的案件。

对于改判案件的讲评，如果与会者普遍认为原一审判决无瑕疵而二审改判有误，此时该如何处理？目前，新乐法院尚未出现此类情况，《民事诉讼法》及司法解释也未明确规定“下级法院认为上级法院作出的判决存在瑕疵”的具体处理程序。依据《民事诉讼法》第198条第1款，二审判决确有错误，只能由二审法院院长提交审委会讨论决定，也即：一审法院只能通过非正式程序向二审法院院长提出，然后由二审法院院长决定是否提交审委会讨论，最后由审委会决定是否启动审判监督程序。一审与二审法院之间“自下而上”的审判监督程序启动方式尚未被法律所确认，法律也未规定具体的衔接机制，这应属立法上的一大遗憾。如果按照前述的“一次非正式程序提出、两次决定”模式，大多数基层法院可能会消极对待，讲评机制只能是对原承办法官的“平反”，对于纠正错误的二审改判判决(包括一审正确而改判错误或一审、二审均存在错误)将失去意义。对此，由于二审改判即形成终审生效判决，生效判决确实存在错误的，只能通过审判监督程序解决，除了各级法院院长和审委会(针对本院判决、裁定和调解书)启动再审、最高法院和上级法院提审或指令再审、最高检察院和上级检察院抗诉、当事人申请再审外，有必要研究建立下级法院针对上级法院错误裁判启动审判监督程序的具体方式。

此外，讲评机制还牵涉出基层法院与二审法院的司法权力协调运行问题。比如，讲评会尽管主要是对承办法官的“会诊”，同时也是对二审发还改判的集体“会诊”。新乐法院邀请中院法官参加讲评会，既有利于上下级法院针对个案进行业务切磋，又客观上有助于督促中院慎重地发还改判，特别是有效压缩为给一方当事人多提供两次救济机会而任意发回重审的“自由裁量”空间。但这也会滋生一些新的问题，比如基层法院为了减少发还改判率，在一审裁判作出前，可能会积极主动地与二审法院沟通案件，导致二审功能失效，或者二审法院为避免被讲评而人为地减少发还改判等。在细节层面，“凡发还改判案件，一律先记为瑕疵案，扣发主办人和合议庭成员部分奖金”，将之作为一项普适的制度，是否科学合理，也有待进一步研究。

上述问题可归纳为两类：一类是讲评机制与现有法律规定如何协调运行，另一类是实践中确实存在但未引起重视而被讲评机制深挖出的立法缺陷。作为一项行之有效的基层创举，发还改判案件讲评机制还需要坚持以下原则予以完善：一是按照现有民事诉讼程序设计及法律规定，对自身运行中的细节问题予以修补，尽可能地与现有法律相协调；二是因讲评机制牵扯出的司法程序本身存在的缺陷，应基于整体效用予以立法完善。唯此，才能使讲评机制具有更强的可复制性。这也应是基层司法改革的一条经验。

四、结语

司法改革愈见精细，任重道远。“自上而下”的司法改革有助于建立统一的顶层设计，但对于极具实践性的司法而言，基层社会更生动、更鲜活，植根于基层的机制创新可能更“接地气”，对于促进基层司法公正和提升司法公信力更为有效。“微视角”下近距离地观察基层司法，正如河北新乐法院的发还案件讲评机制，此类看似微不足道的机制，对于治理制约基层司法的某些“顽疾”或许更具“杀伤力”。因此，对于基层法院而言，应以“自己的问题”为导向，通过精妙的机制设计来实现和保障基层司法公正。

(责任编辑：迎朝)

2017-01-15

梁 平，女，河北秦皇岛人，华北电力大学法政系教授，研究方向为法治与基层治理。 陈 焘，男，甘肃庆阳人，华北电力大学法政系教师，研究方向为法治与基层治理。

本文系国家社科基金一般项目“基层治理中社会矛盾化解与法治保障研究”(项目编号：13BFX009)的阶段性成果。

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1003-4145[2017]04-0096-08