《环境保护法》第65条环境侵权连带责任之正当性探究
——基于环境责任社会化之视角

张式军 王绅吉

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

·法学研究·

《环境保护法》第65条环境侵权连带责任之正当性探究
——基于环境责任社会化之视角

张式军 王绅吉

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

《环境保护法》第65条纳入新的环境侵权责任承担主体，实质上是对“污染者负责”之环境侵权原则的突破，形成了环境责任的社会化。探讨本条文之正当性后发现，环境服务第三方机构与污染方不成立环境共同侵权，虽然是多因一果多数人侵权的一种，但与《侵权责任法》第12条之按份责任又有冲突，通过衡量受害人求偿不能之风险与机构承担全部中间责任之合理性，政策考量下规制为连带责任；内部责任份额分担，机构以注意义务为标准适用过错推定原则，承担不超过25%的责任。

环境侵权；连带责任；社会化；环境服务第三方机构

一、问题提出

2015年新修订的《环境保护法》第65条*《环境保护法》第65条：“环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。”规定，在导致环境污染和生态破坏的责任者之外，环境侵权的责任承担主体可以扩展到环境影响评价机构、环境监测机构与从事环境监测设备和防止污染设施运营、维护的机构(以下统称环境服务第三方机构)，将环境服务活动纳入环境侵权和连带责任体系中。环境服务第三方机构不是污染主体，却承担了环境污染的侵权责任，实质上是对“污染者负责”原则的校正，形成了环境责任的社会化*郑少华：《试论环境法上的社会连带责任》，《中国法学》2005年第2期。，所以有必要对本条文之正当性进行探究，而关键是规定“连带责任”是否合理、正当。

《侵权责任法》第87条也规定了多数人环境侵权的责任承担，但存有不同主张：法工委民法室解释为有意思联络的数人侵权构成共同侵权，承担连带责任，而无意思联络成立分别侵权则为按份责任，也有观点认为应进一步区分分别侵权并具体划定因果关系决定责任承担方式*刘晶：《论数人环境侵权的定性和责任承担》，《新疆大学学报(哲学人文社会科学版)》2013年第3期。*竺效：《论无过错联系之数人环境侵权行为的类型——兼论致害人不明数人环境侵权责任承担的司法审理》，《中国法学》2011年第5期。，杨立新教授主张折中说的共同侵权，认为无论有无意思联络均成立客观关联共同，应承担连带责任。

无论通过意思联络或是因果关系等要素探究数人环境侵权之责任形态，其根本在于反向寻求该责任形态的法律基础支撑，即是否成立共同侵权、共同危险行为而承担连带责任，是否属于分别侵权而承担按份责任等。如此《环境保护法》第65条规定的环境侵权连带责任，法律基础何为，是否成立共同侵权；责任形态是否具有合理性，为何不是不真正连带责任、按份责任；该条连带责任的具体承担方式如何，环境服务第三方机构的连带责任份额范围应当如何划定。

二、《环境保护法》第65条环境侵权连带责任的法律基础

(一)本条连带责任之规则

通过对《环境保护法》第65条的内容进行文义分析，发现该连带责任的承担需要以下四项要素：其一，存在两方侵权主体，一方是环境服务第三方机构，一方是其他责任人，即真正的环境污染者或生态破坏者(以下简称污染方)；其二，环境服务第三方机构在环境服务活动中弄虚作假；其三，发生了环境污染或生态破坏，即造成了损害后果发生；其四，环境服务第三方机构的弄虚作假行为与损害的发生具有因果关系。至于其何种行为属于弄虚作假，并且弄虚作假行为对过错的认定，将在后文探讨。

结合《侵权责任法》第一章到第三章的规定，共同侵权行为、共同危险行为和累积因果关系的分别侵权行为，即均足以导致损害后果发生的分别侵权行为，是构成侵权连带责任的一般法律基础。但对于《侵权责任法》第四章到第十一章以及特别法规定连带责任的某些侵权行为，有的并不满足上述一般法律基础，如非法转让报废车的连带责任，建筑工程承包方和分包单位对分包工程的连带责任等，被称为“基于政策考量的特殊侵权连带责任”*张平华：《侵权连带责任的现实类型》，《法学论坛》2012年第2期。，亦有称为“准共同侵权行为下的连带责任”*杨立新：《侵权责任法》，北京大学出版社2014年版，第95页。。

如此，通过面向两方主体及其行为，适用三段论的反向分析，分别讨论是否成立一般法律基础的连带责任，或是否符合基于政策考量标准而成立特殊侵权连带责任，便可探究本条环境侵权连带责任的法律基础。

(二)环境服务第三方机构承担连带责任的法律基础探究

在具体的环境污染事件中，污染方是明确的、具体的，存在多个污染方时适用《侵权责任法》第67条，需要确定的是排污种类、排放量，所以环境服务第三方机构与污染方的行为并不构成共同危险行为；环境服务第三方机构在从事环境服务活动中，分别提供环境影响评价专业技术服务、环境监测和监督管理服务、污染物处理设施维护运营服务，不可能单独造成环境污染发生，故也不成立累积因果关系的分别侵权。

1.是否成立共同侵权

根据共同侵权的责任承担规则，须两个以上侵权行为人，各侵权行为人所实施的行为对发生的损害具有原因力，各侵权人之间具有关联共同。学界对于关联共同是主观或是客观产生了不同主张，王利明教授主张主观说*王利明：《侵权责任法研究》(上卷)，中国人民大学出版社2010年版，第509页。，杨立新教授主张折中说*杨立新：《侵权责任法》，北京大学出版社2014年版，第105—107页。，最高院2003年通过的《人身损害赔偿解释》突破了主观说。笔者同意杨立新教授观点，即共同侵权行为的本质在于主观或客观的关联共同。

对于主观关联共同的共同侵权行为，数个行为人具有共同侵害他人的故意，彼此行为联系在一起构成一个行为而造成他人民事权益损害。客观关联共同的共同侵权行为则要求行为具有关联性，即数人的行为指向一个共同侵害目标，每个人的行为都是损害发生之共同原因。而在本条中，污染行为自不多提，对环境服务第三方机构，则需要界定“弄虚作假”之范围，方可明确两者之间是否存在主观或客观关联共同。

根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第16条*第16条：“下列情形之一，应当认定为环境保护法第六十五条规定的弄虚作假：(一)环境影响评价机构明知委托人提供的材料虚假而出具严重失实的评价文件的；(二)环境监测机构或者从事环境监测设备维护、运营的机构故意隐瞒委托人超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标的事实的；(三)从事防治污染设施维护、运营的机构故意不运行或者不正常运行环境监测设备或者防治污染设施的；(四)有关机构在环境服务活动中其他弄虚作假的情形。”对“弄虚作假”的释义，然则基于(二)(三)条款，对于环境监测机构、从事相关设备维护运营机构和从事防治污染设施维护、运营的机构，故意实施隐瞒行为和故意不运行、不正常运行行为，客观上直接引发了环境污染的发生或扩大，对损害发生和扩大具有直接原因力，客观上和主观上均存在关联共同，显然符合共同侵权的成立条件。

但上述第16条的解释并不充分，并不能适应环境服务业发展的需求，如无资质或超越资质许可范围从事环境服务业务，伪造、变造、涂改、出租运营资质，资质申请中弄虚作假或业务活动里采取贿赂、欺骗等违法行为层出不穷，而且最高院采取“故意”、“明知”等表述，将环境服务第三方机构之过错限缩于故意，却对其过失违反注意义务而引发的环境污染不加评价。故而该条制定了兜底条款，以补充对“弄虚作假”解释不彻底。所以在新类型的弄虚作假服务中，并不当然能够成立主观的共同侵权或客观的共同侵权。

对于环境影响评价机构，在接受建设单位委托进行编制环境影响评价报告中弄虚作假，旨在通过欺骗、掩盖性手段来帮助建设单位顺利通过行政性审批，但这不意味着环境服务第三方机构弄虚作假的服务行为是污染方污染环境的必要条件，更不会是充分条件，较之于污染行为，对损害的发生是帮助性和间接性作用。环境影响评价机构提供虚假信息或隐瞒重要事实，可以取得一定的行政监管盲角和社会监督真空，创造了潜在的污染可能，但对损害的发生不具有直接原因力，只是引发了相当程度的抽象危险性，这种行为单独并不能构成环境侵权，其创造的潜在污染可能现实化，必须依附于污染环境行为。

如此，对于环境污染的发生，环境影响评价机构的弄虚作假行为仅具有间接因果关系，而污染行为对环境污染具有直接因果关系，并不符合共同侵权成立要件，而符合杨立新教授提出的“竞合侵权行为”*杨立新：《论竞合侵权行为》，《清华法学》2013年第1期。之多数人侵权概念，即一方实施直接侵权行为，与损害后果具有直接因果关系，一方实施间接侵权行为，与损害结果的发生具有间接因果关系，行为人承担不真正连带责任。

2.该条连带责任的政策考量

《环境保护法》修订时值环境服务业发展和市场扩大，环境服务第三方机构发展畸形，向排污单位提供虚假环评材料、伪造或者篡改监测数据等违法行为大量发生，甚至与排污单位恶意串通，导致2013年环保刑事、行政案件超过以往10年总和*证券时报网快讯中心：《新环保法将对环境服务第三方追责》，证券时报网2014年12月9日。。由于环境第三方服务机构协助逃避监管和造假具有专业性和隐蔽性，且环境服务业恶态急需纠正，2013年国务院办公厅发布了《关于加强环境监管执法的通知》，并推动了《环境保护法》第65条的制定。

因为环境服务第三方机构从事相应环境服务活动需要取得资质许可，该行业的资质准入反映了社会和公众的期待标准，对通过审核并核发相关资质的环境服务第三方机构，公众和社会相信其具有专业性和服务性，能够提供详实、客观准确的评价意见，使得政监管和社会监督降低成本、提高效率。而环境服务第三方机构从事环境服务活动弄虚作假，明显是违背社会和公众的合理信赖利益，同时又创造了抽象的环境污染风险，一旦具体的损害后果发生，环境服务第三方机构应当对其行为和损害的发生负双重责任。

此外，双方结合的侵权行为是“多因一果”多数人侵权的一种，双方都是提供了部分因果关系的侵权主体，符合《侵权责任法》第12条按份责任承担之构成。但以之为基础规制为按份责任将出现严重的不公平，使得环境污染受害人承担潜在的求偿不能风险，具体将于后文阐述，所以“环保法”舍弃了此种责任形态，选择连带责任形态，是基于政策考量因素的选择。从以上角度，笔者认为《环境保护法》第65条规定的连带责任之法律基础不是共同侵权，而是基于规范环境服务业和加强环境第三方治理决定的政策考量下所制定，属于基于政策考量的特殊侵权连带责任。

三、基于政策考量规制的责任形态之正当性

探究基于政策考量规制的责任形态是否具有合理性，即连带责任这一责任形态，是否比之于不真正连带责任、补充责任或是按份责任更合理、更优越，下文分别进行探究。

(一)不真正连带责任说

关于不真正连带责任和连带责任之区分，从原因同一说、到目的共同说，再到同一层次说*李中原：《不真正连带债务理论的反思与更新》，《法学研究》2011年第5期。理论发展，也有从连带责任角度出发探究连带责任本质属性*李永军：《论连带责任的性质》，《中国政法大学学报》2011年第22期。，亦有从不真正连带之债四要件构成角度研究分析与连带责任的实质区别在何处*税兵：《不真正连带之债的实定法塑造》，《清华法学》2015年第5期。。无论是从多数人债务产生原因是否具有同一性、给付内容和债务存在目的是否相同性，或是分析连带责任和不真正连带责任的本质构成，上述文章实质是以责任构成要件为出发点，力图构建的是准则主义的连带责任规范模式，即遵循《德国民法典》第421条、《意大利民法典》第1292条、《日本民法典》第432条等，而我国《民法通则》及《民法总则(草案)》中对连带债务问题上采取的是法定连带及约定连带的主观目的说*《民法总则(草案三审稿)》第八章第180—182条，《民法总则(草案二审稿)》第八章第171—173条。，所以对环境服务第三方机构承担责任形态合理性探究，更多的应当研讨两种责任形态不同效力产生的影响，而非从构成要件角度探究。

如果将环境服务第三方机构规制为承担不真正连带责任，不真正连带责任的效力差异表现在对内的责任分担，即先承担赔偿责任的责任人可以向最终责任人追偿，责任人之间并不具有内部份额关系。那么在涉及环境服务活动的环境侵权事件，环境服务行为造成的抽象危险现实化，是依附于污染行为的发生，故而对提供环境服务行为的环境服务第三方机构不能认定为最终责任主体，否则将严重违反客观事实基础。那么对于损害发生具有过错的环境服务第三方机构自然可以成为承担风险责任的主体，由于其和污染方所承担的赔偿责任是针对同一个环境污染损害，双方的责任是同一性的，环境服务第三方机构承担风险责任使得污染方对受害人的责任即归于消灭，而后有权对污染方请求赔偿。

所以不真正连带之债对环境服务第三方机构的惩戒作用，是将其划定为风险责任的承担主体，承担赔偿的中间责任，却并不分担最终责任，即意味着对其弄虚作假行为引发的高度抽象危险，以致促成受害人的民事权益损害，对损害后果归咎于污染方行为的基础上而针对损害的发生在民事责任上并未给予环境服务第三方机构实质的否定评价。环境服务第三方机构不仅未发挥规范建设单位和企业方生产经营活动之作用，相反却制造了社会公众不能容忍的危险和事实上的损害，致使受害人信赖利益受损的同时又遭受民事权益侵害，环境服务第三方机构脱离责任承担明显不符合公平原则。另外，规制为不真正连带责任实质上仍然是污染方承担污染责任，在承担责任之后污染方仍然可以和相关机构继续合作，机构在免于民事责任承担和行政处罚缺位情况下，未有受到不利益行为，相反获取了弄虚作假服务而得到的经济报酬，如此成了变相鼓励，反而不利于行业治理和改进，所以对于现阶段下环境服务业的乱象，亟需对环境服务第三方机构严苛管理，其不应当免除最终的责任承担。

(二)按份责任说

适用按份责任能解决最终责任承担的问题，而且连带责任最终也体现为内部份额关系，似乎按份责任并无不可取之处。环境服务行为与污染结合的侵权行为，就是“多因一果”的多数人侵权责任行为中的一种，只是不以关联共同或累积因果关系为表现，而是体现部分因果关系，《侵权责任法》第12条将此种部分因果关系下的多因一果多数人侵权规制为按份责任形态，而同样以部分因果关系为表现的环境服务第三方机构和污染方的多数人侵权，却被《环境保护法》规制为连带责任形态，两者似乎产生了冲突。

对于上述部分因果关系形态表现的冲突，实质上是孙维飞教授文中*孙维飞：《单独侵权视角下的共同侵权制度探析》，《华东政法大学学报》2010年第3期。提出的问题，即部门并行侵权人为何承担按份责任而不是连带责任，而国外法大多持应承担连带责任的态度，曹险峰教授分析了相关根据*曹险峰：《〈侵权责任法〉第12 条之按份责任正当性论证——兼论第12 条与第37 条第2 款的关系》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。。同样，针对环境服务第三方机构被规制为连带责任形态，应当具有以下基础：在受害人和环境服务第三方机构有必要进行利益衡量。受害人因环境污染而遭受侵权，污染方对损害后果是直接性原因力，而环境服务第三方机构仅对损害的发生提供了间接原因力，且其弄虚作假服务行为与污染行为不能当然成立充分必要关系，即“没有前者便没有后者”，而且对污染方的行为难以干涉，即通常对损害后果之程度无法控制。在这样的双方利益衡量下，机构承担的责任份额应当较小，规制为连带责任的情况，机构不得不在中间责任中承担全部责任，并不太公平；但若规制为按份责任，受害人想要追寻全部赔偿，则势必要找到污染方和环境服务第三方机构，即找到所有侵害人，使得受害人负担了额外维权成本，并创造了求偿不能的风险，显然，对于已经遭受损害的受害人而言，是更应当被倾向于保护的一方。

四、该条连带责任的具体承担

(一)基本规则

关于承担侵权连带责任的基本规则，《侵权责任法》第13条规定了侵权连带责任的中间责任承担规则，即受害人可以就任何一个、数个或者全部连带责任人主张全部责任；第14条规定的是连带责任的最终责任——内部责任份额关系承担，按照各侵权行为人行为对损害的原因力等因素综合确定责任大小，通过追偿可以实现侵权行为人的内部责任份额承担。

对于对因环境污染遭受不利益的受害人，有权主张污染方和提供弄虚作假服务的环境服务第三方机构中的任意一方或者两方承担全部责任，故受害人只请求环境服务第三方机构承担全部责任的，环境服务第三方机构必须承担；其次，最终责任是按照份额分担的责任，对于份额的确定应当根据环境服务第三方机构的过错以及其弄虚作假服务行为对损害发生的原因力进行比较，当一方承担的责任超过了自己的份额，可以向另一方追偿。虽然基本规则确定，但仍有相关的衍生问题。

(二)环境服务第三方机构过错认定及内部份额确定

环境服务第三方机构内部份额分担比例取决于其过错程度和其行为对损害发生之原因力，关键涉及到对“弄虚作假”如何认定过错程度和原因力，《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》虽然进行了相关释义，但却并未明确司法实践中谁有权主张认定。《环境保护法》第65条的规定的“除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”，是否意味着认定弄虚作假需有行政处罚作为前置要件，而不能根据侵权责任归责的基本原则，遵循过错或者过错推定原则，当事人双方也无权质证。

我国《证券法》第173条*《证券法》第173条：“证券服务机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告、资产评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。其制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，应当与发行人、上市公司承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。”规定了证券服务机构的连带责任，并规定证券服务机构虚假记载、误导性陈述或重大遗漏适用过错推定原则，环境服务第三方机构同属社会服务性的第三方中介，笔者认为其弄虚作假的认定应当适用侵权责任归责的基本原则，亦应当适用过错推定，而不是适用过错归责。

在该类环境侵权案件中，受害人虽然依法享有了解和监督相关环境影响评价服务信息、监测数据的权利，也存在途径查询环境影响评价报告、区域环境监测数据等资料*通过环保部或地方环保厅的网站，“环境影响评价”和“环境监测”专栏，可以查询到相关政策文件，环评第三方机构资质审情况况、环评项目和文件的受理和审查结果、区域性环境质量监测数据等信息，以及环境影响评价工程师的从业信息。，但这不足以让受害人举证环评第三方机构过错。在具体案件中，受害人对相关信息数据的获取不仅受到污染方阻挠，更会遇到公权力机关的不配合，另外对于环评文件、数据的真实性、专业性是否具有瑕疵仍然需要专业分析，受害人已负担较为高昂的成本，再让受害人负责举证环境服务第三方机构的过错，显然不合理。而环境服务第三方机构提供了专业的服务，获取成本和认知成本更低、渠道更便捷，且主观心理系其所知，通过如此对比，应当认定弄虚作假适用过错推定原则。

适用过错推定归责，并不是凡有污染则一律推定环境服务第三方机构存在过错，受害人须先完成对三要件的举证，即损害事实、环境服务第三方机构客观失实的服务行为以及其与污染之发生存在因果关系，而后由法官推定环境服务第三方机构具有过错。若依司法解释之字面释义，环境服务第三方机构的过错仅体现为故意而不具备过失标准，即为机构逃避责任留下法律漏洞，故应以注意义务为标准*注意义务包括结果预见义务与结果避免义务，其确立依赖于具体情况下对受害人、损害方式及损害后果等的预见性，对损害大小和预防措施是否合理的估量，普通人、专家和理性人都具有不同认定标准。环境服务第三方机构从业人员提供服务行为通常具有专业性，其标准高于普通人标准，一般依赖行业惯例确定。*金凌：《略论注意义务对我国侵权行为法的启示》，《法学评论》2009年第2期。，机构须举证证明尽到注意义务，方可成为其主观不存在过错的抗辩理由。

另外，在具体份额认定方面，杨立新教授依据美国侵权法提出客观关联共同下的连带责任规则，主张该种情况下的份额较低人承担不超过25%的最终责任*杨立新：《论产品代言连带责任及法律适用规则——以〈食品安全法〉第55条为中心》，《政治与法律》2009年第10期。，弄虚作假对损害的发生需要依附于污染行为，前者在损害的原因力属于次要的、帮助性的、间接的，后者提供了主要的、直接性原因力，所以笔者认为提供环境服务第三方机构为贡献的原因力应少于客观关联共同下的侵权行为人，其承担的比较责任份额不应高于此种情况下的25%。

五、结语

对于以环境服务第三方机构为代表的非污染方承担环境侵权责任，实质上是环境侵权责任社会化之投路石，通过将对环境侵权的责任主体突破“污染者负责”之原则，加重社会责任，形成环境法上的社会连带责任，再进一步建立环境侵权损害社会化救济制度，如环境责任保险制度、环境污染事故社会救助基金等。

(责任编辑：张婧)

2017-02-15

张式军，山东大学法学院教授。 王绅吉，山东大学法律硕士研究生。

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