使乡镇人大有效运转起来

于玉宏

按照宪法和人民代表大会制度的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会， 但是人们往往专注于如何在全国人民代表大会行使国家权力，而忽略了在地方各级人民代表大会如何行使国家权力，人们往往要求全国人民代表大会如何改革，如何更好地有效运转，如何更好地保证人大代表行使国家权力，而忽视了地方人民代表大会也是人民行使国家权力的地方。这里存在着两个误解，一是对国家权力划分的误解，认为国家权力就是中央权力，其实国家权力是一个体系，从纵向角度看分为中央权力和地方权力。二是对宪法规定和人民代表大会制度的误解，认为全国人民代表大会是各级人民代表大会的最高领导者，其实全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之间没有领导关系和隶属关系，是平等的关系，都必须接受党的领导。正因为这两个误解的存在，致使我国地方各级人大特别是乡镇人大没有较好地运转起来。从近年来出现的使乡镇人大发挥作用的“温岭模式”“平凉经验”等使我们看到，正是当地党委、政府、人大、群众在消除这两个误解的基础上对乡镇人大有效运转的探索，这些实践取得的成功表明，人民代表大会制度是一个好的制度，需要在实践中以创新的思想运用。本文就是对使乡镇人大有效运转的甘肃“平凉经验”进行分析，以此说明使乡镇人大有效运转的重要意义。

一、“平凉经验”的基本内容

（一）人大阵地标准化建设

人大阵地标准化建设主要是指按照统一的标准建立乡镇人大办公室、建立“人大代表之家”、建立人大工作网站、配备专职人大干部、经费保障五个方面。

平凉市全市有111个乡镇（街道）按照有牌子、有房子、有专人、有印章、有设备、有制度的“六有”要求，全部建成人大办公室，作为本乡镇内各级人大代表的联络机构和人大工作的日常办事机构，负责承办代表联络、组织代表开展活动、督办代表建议和乡镇人大日常工作等具体事宜。建立“人大代表之家”，在乡镇（街道）和中心村按照有场所、有牌子、有制度、有计划、有记载的“五有”标准建成“人大代表之家”464个 [1]，每一个“人大代表之家”设若干“人大代表小组”，做到“人大代表小組”覆盖乡镇所辖的所有选区，使“人大代表之家”成为人大代表日常活动的平台。配备专职人大干部，全市111个乡镇（街道）按正科级配备了专职人大主席，并全部兼任党委委员，提名选举为县区人大代表，17个人口3万人以上的乡镇同时配备了副主席，按3万人以下乡镇1～2名、3万人以上乡镇2～3名的标准配备了工作人员。建成乡镇人大网站，全市大部分乡镇统一建成乡镇人大网站，开设了法律法规、人大文件、工作制度、代表资料等板块，通过代表留言、在线交流等方式，实现了代表与选民网上互动。经费保障，各县（区）政府对乡镇人代会经费、代表活动经费、工作经费、培训经费、误工补贴等明确标准，全部列入同级财政预算予以重点保障，并建立逐年增长机制。县（区）政府按照乡镇人大代表每人每年不低于500元的标准列支人大代表活动经费；按照人代会每次1万元、工作经费每年5000元的标准，落实乡镇（街道）人大经费，2015年全市乡镇（街道）人大经费预算总额达到720万元，乡均6.5万元，较2015年增长了20%[2]。

（二）人大运行制度化

乡镇人大运行需要合法合理有用的制度保障，在平凉市委的领导下，平凉市县两级人大的指导下，乡镇人大的努力下，严格根据宪法和法律的规定，建立完善了人大会议制度和人大日常工作制度，使人大运行和履职制度化、规范化、法制化。

人大会议制度主要指乡镇人民代表大会会议制度和主席团会议制度，人民代表大会会议制度主要包括会议的会次、会期、议程和日程的规定，主席团会议制度主要指主席团在人民代表大会闭会期间召开会议的计划、次数、议程、主题、开会的时间地点、列席会议的人员决定等。

日常工作制度主要包括：乡镇人大年度工作计划、人大主席职责、人大代表小组职责、代表小组活动制度、人大代表活动制度、人大代表视察和调研制度、人大代表接待选民日制度、人大主席联系代表制度和人大代表联系选民制度、人大代表学习制度、代表视察调研检查制度、重要工作和重大事项向人大代表通报制度、代表向选民述职制度、乡人大办公室工作人员职责、受理人大代表和选民来信来访制度、人代会议案和代表意见制度、建议督办制度。

（三）人大代表工作经常化

人大代表工作经常化是指在乡镇人民代表大会闭会期间，乡镇人大代表正常履职的情况。平凉市乡镇人大以人大代表活动经常化为抓手，搭建代表日常活动、闭会期间履职、联系服务群众、履职监督“四个平台”，使乡镇人大代表工作经常化。

以“人大代表之家”为日常活动平台，将代表照片、活动制度、联系方式公开公示，在农贸集日、节假期间，人大代表轮流坐班听取选民意见。以代表小组为平台，人大代表参加代表小组开展的各项活动，履行闭会期间的职责，主要活动包括学习人大工作的法律、法规，代表履职知识和党的路线、方针、政策，对政府工作进行评议，提出意见和建议，围绕党委政府中心工作及人民群众关心的热点难点问题进行视察、调研和检查，并提出意见和建议，走访联系选民，反映选民的意见和要求。切实执行人大主席联系人大代表和人大代表联系选民制度，人大主席在广泛联系本乡人大代表和驻本乡区人大代表的基础上，固定联系本乡人大代表10名以上，听取代表的意见、建议，帮助其解决实际困难及问题。人大代表应与本选区选民保持经常性的联系，在此基础上，每名人大代表固定联系选民10人以上，倾听并反映选民的建议及要求；组织人大代表向选民述职，使选民对人大代表进行监督。每年组织20%的人大代表，到原选区向选民述职，人大代表在任期内至少要向本选区选民进行1次书面述职，通过现场述职、接受质询、民主评议、投票测评四个环节，主动接受选民监督。

二、平凉经验取得的成效

（一）有力地促进了乡镇党委和政府对乡镇的有效治理

在平凉市委的领导下，在全市范围内展开了支持乡镇人大建设工作和建设的实践，即通过人大自身标准化建设、建立健全人大运行制度、使人大工作经常化三个方面的建设，为乡镇人大运行奠定了基础，同时把乡镇人大推到乡镇治理的一线，发挥在乡镇治理特别是乡镇缓解党委和政府同群众之间矛盾冲突的作用。平凉市委书记陈伟说：“实践使我们深切体会到，乡镇一级与人民群众联系最紧密、最直接，通过发挥乡镇人大作用，践行了群众路线，密切了党群干群关系；通过（人大）丰富的履职实践，通过（人大）经常性活动，架起了群众与党委政府的‘连心桥，扩大了有序政治参与，巩固了基层政权基础。” “党委从支持人大的工作中得到了实惠。这几年平凉市党委抓了人大工作之后，全市信访件、群体性事件直线下降。以信访走访为例，全市信访总量2013年是10600多件，到了2014年下降到了8800多件，2015年下降到了5600多件，到市委、市政府集体访、赴省集体访的情况逐年下降，全市信访形势呈现出持续平稳向好的态势。”平凉市安国镇人大主席李竹奎说：“通过镇人大代表将百姓的意见准确真实地反映上来，再通过代表将问题解决落实，反而有利于党委政府开展工作。我们现在基本没有上访的事情了。” 通过乡镇人大的经常性活动，架起了群众与党委政府的“连心桥”，密切了党委政府同人民群眾的关系，保证了党委和政府的决策反应人民群众的实际利益与要求，也使人民群众更好地理解党委和政府的决策决议，有力地促进了乡镇党委和政府对乡镇的有效治理。

（二）人民群众得到了实惠

平凉市地处偏远西北，属于贫困地区，大多数乡镇经济社会发展水平低下，人民群众生活水平较低，贫困问题很突出，生活困难的问题很多，人民群众在吃、穿、住、行、就业、收入等方面的困难问题都比较大，因此，平凉市各乡镇人大从人民群众面临的这些基本困难问题着手，积极帮助人民群众解决生活中的实际困难问题。乡镇人大主要是通过建立“人大代表之家”，集中组织人大代表履职，督促人大代表深入到群众中去，发现并解决人民群众的困难问题。

以平凉市安国镇人大工作为例，可以清晰看到人大解决人民群众生活中的实际困难问题的情况。安国镇通过建立“人大代表之家”，切实贯彻落实人大主席联系人大代表和人大代表联系选民的“两联系”制度，切实帮助解决人民群众生活中的实际困难和问题。

平凉市安国镇地处崆峒区西部，全镇辖20个行政村，有3608户16058人。共有人大代表52名，其中区级人大代表6名，镇级人大代表51名，设有人大代表活动小组8个，在油坊、土桥、大庄建成三个村级和镇机关“人大代表之家”，实现了人大代表之家全覆盖。

安国乡油坊“人大代表之家”建成后，区乡人大代表刘学智带头种植蔬菜大棚12座，帮助周围群众搭建拱棚350座；乡人大代表张存娃在安国、东沟村大力发展中药材种植，带动周边群众种植柴胡、蒲公英、桔梗、当归、黄芪、党参等优质中药材300亩； 20名代表联手与上级部门协调，实施油坊村新村建设，现已建成小康屋64户；维修拱棚20座，新修农村文化博览室一处，建成油坊村农产品电子交易平台一个。

土桥村人大代表之家创建以来，区乡人大代表积极与上级部门衔接，新建小康屋54户，共实施“五改三建”危旧房改造153户；硬化设施蔬菜点内道路2.4公里，北大路8.4公里，埋设了14.4公里的输水管道，新建一座长40米、宽5米的便民桥；实施颉河河堤治理工程12公里；社区服务中心、文体广场、村卫生室等配套设施全面建成。在土桥—上李共建成拱棚1615座，其中连体拱棚67座，日光温室40座；对1000亩“贵妃”杏园实施了树形改造等科学管理措施；对雄风肉牛繁育基地实施改扩建工程，建成单列式牛棚20栋8000平方米；实施“312”及北大路沿线“五改三建”200户，新建大门24座，改造大门66座，新修围墙2364米，改造围墙851米，新建小花园2680平方米，栽植绿化苗木45000余株。同时，举办各类技能培训班6期，培训劳动力210多人（次），向新疆、宁夏、广东等省份输出劳动力100多人。

大庄村人大代表之家创建以来，区乡人大代表带动群众大力发展旱作农业，种植、养殖等产业，实现帮扶项目、帮扶措施与农村基础设施建设、公益事业发展、增收产业培育高度融合。帮助16户困难群众发展肉牛饲养产业，扶持11户困难群众发展多胎羊饲养产业，种植优质牧草410亩；积极推广旱作农业1100亩，实施北部山区土地复垦项目，改造农田2000亩；实施大庄、党庄等4村整村推进项目，整修、拓宽村内道路5.5公里，极大地方便了群众的出行。

（三）民意得到了表达

作为群众利益的表达者，平凉市乡镇人大把代表好维护好群众的利益作为工作的立足点，以解决群众生活中遇到的具体困难和问题为抓手，尽力发挥人大（代表）为民办实事的作用。以下几个实例可以清楚地看到平凉市乡镇人大在作为群众利益代表中所发挥的作用。

事例1：“公交车延长最后一公里”。以前平凉市4 路公交车终点站距离平凉市安国镇油坊村还有1.2 公里。油坊村及北部山区10个村没有通公交车，村民出行要趟过一条河才能乘坐公交车，这种出行方式延续了很多年。乡人大代表刘学智通过多次实地调研、收集民意，建议区公交公司应该把线路延长到村中心。2014 年6 月，他的建议提交到镇人大，李竹奎主席立刻把建议提交到区人大……20 天后，困扰村民多年的出行问题得到解决，不仅“最后一公里”通车， 公交公司还更换了新的大型公交车。

事例2：老大娘故事。平凉市安国镇崔家庙村一位60 多岁的大娘，家里耕地被镇里修路占了一点，向村里反映没有得到解决，大娘没有办法，步行15多公里的山路来到镇人大，找到镇人大主席李竹奎帮忙解决，李竹奎听老人家讲完事情原因，立刻找到相关部门进行协调，很快崆峒区水土保持局给大娘家增补整修了一块地，大娘问题得到解决。

事例3：2012年，李竹奎开始负责联系党庄村和吊川村。村里通往外界的唯一一条道路三板线，道路狭窄，坑洼不平，村民多有怨言。李竹奎了解情况后说：“我一定把大家的要求向上反映，尽自己最大努力把路尽快修好。”他很快把群众的要求向镇党委反映，多次到崆峒区交通局等部门进行联系沟通，争取资金，并发动村干部和百姓多渠道筹措资金。经过他的呼吁和多方协调，党庄、吊川、大庄等4村终于被列为2014年整村推进项目，在2014年年初开工改善百姓住房120户、硬化道路12公里，并于年底全部竣工。眼看着从坑洼泥泞的黄泥路变成了宽敞平坦的硬化路，村民们都称赞这条路修得真好，给村民出行带来了方便。

综上所述，可以清晰地看到，平凉市乡镇人大在表达民意方面发挥了积极的作用。

（四）人大代表的履职能力得到了提高：以平凉市安国镇人大工作为例

一是开展学习培训活动，提高人大代表的理论水平。平凉市安国镇人大每年第一季度第一个月为人大代表集中学习培训时间，学习地点设在镇人大办公室，由镇人大主席主持，全镇52名人大代表参加集中学习。学习内容主要包括三个方面，一方面是人大代表履职的法律法规制度，主要包括：关于《宪法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《人民代表大会议案和代表意见、建议督办制度》《甘肃省乡镇人民代表大会工作条例》《平凉市乡镇人民代表大会议事规则》；第二个方面是组织代表学习中央、省、市、区委主要领导同志的讲话精神，学习党的方针政策；第三个方面是集体讨论学习人大代表如何结合实际履行代表职务、如何开展工作。通过集中培训，使人大代表学懂弄通了基本的法律法规和人民代表大会制度及人大代表的履职的基本知识，提升了代表的理论素养。

二是开展选民接待、走访调研活动，锻炼提高人大代表实际履职能力。第一，以“人大代表之家”为平台，确定每逢安国集日为选民接待日，由“人大代表之家”负责人安排2名人大代表专门接待选民，全天服务，听取选民的意见建议，对选民提出的意见建议进行记载、归纳整理，能当场处理的当场处理，不能当场处理的提交给镇人大交相关部门处理，及时向选民回复处理意见。第二，以代表小组为单位，以“四个在一线”（工作在一线开展，建议在一线收集，作用在一线发挥，素质在一线提升）和“三带三访（带著感情访民心，带着问题访民情，带着责任访民意）为基本要求，由代表小组组长负责，组织本小组人大代表深入村社、田间地头、选民家里，收集选民意见建议，听取选民的意见建议。据不完全统计，2014年安国镇8个人大代表小组通过走访共征求到意见建议149条，归纳梳理18条。其中涉及产业发展方面8条，基础设施建设方面6条，其他方面4条，全部按照规定程序及时提交镇政府及相关部门办理落实。第三，开展走访调研活动。由镇人大主席组织一定数额的人大代表开展专题调研活动。主要围绕本乡经济社会事业发展的重大事项、群众普遍关心的热点难点问题开展专题调研活动。以2014年为例，7月中旬，乡人大组织14名区乡人大代表赴柳湖乡新李村设施蔬菜基地、崆峒镇西沟村核桃种植园、白水镇永乐村新农村建设示范点、打虎村设施蔬菜基地就人大代表引领农业特色产业发展进行了专门调研，并召开了专题座谈会，为全乡产业发展制订规划4份，形成了有建设性意见的调研报告1份。同时，对本乡土桥—上李设施蔬菜示范点、余庄村整村推进项目、油坊村新农村建设项目等乡政府重点工作进行了督查。7月底，组织8名区乡人大代表就“挖掘乡土文化内涵、丰富农村文化生活”活动开展了农耕文化专题调研，分别赴中国农耕博览馆庆阳分馆、南泥湾农耕文化馆、陕西礼泉袁家村进行学习调研。

三、结语

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是保证人民当家作主的政治制度，人民代表大会制度在设计上具有很大的灵活性，制度本身具有很大的张力，特别是各级人民代表大会之间的互不隶属关系，为地方各级人民代表大会制度的创新留了足够的空间，也就是说，只要在宪法和法律规定的范围内，地方人大制度的完善和发展路径就十分广阔，这是人民代表大会制度主要的特色之一。“平凉经验”就是在宪法和法律范围内，乡镇人大探索有效运转的一次重要的创新实践，“平凉经验”的核心是人大阵地标准化建设、人大运行制度化、人大代表工作经常化为主要内容的乡镇人大建设，使乡镇人大运作有了平台、有了制度，有了人大代表发挥主体作用的机制，通过人大代表经常性的代表活动，架起了群众与党委政府的“连心桥”，使乡镇人大有效地运转起来。

“政治制度是人的劳作，它们的根源和全部存在均有赖于人的意志，政治机器并不自行运动，正如最初政治机器是由人制成的，同样还需由人甚至普通的人去操作”[3]。乡镇人大的有效运转关键在地方党委、政府、人大、群众共同协作，在宪法和法律规定的范围内，在实践中探索新的路径。乔万尼·萨托利指出：“威胁民主的不是理想主义，而是‘劣等的理想主义，是‘至善论。”[4]“平凉经验”表明，使乡镇人大有效运转的不是理想主义的“顶层设计”和对乡镇人大运转不好的批评，而是在实践中探索促进乡镇人大有效运转的理论、方式、方法。

参考文献：

[1]陈伟：《党委重视支持，人大依法履职，全力推动基层人大工作创新发展——在中共甘肃省委人大工作会议上的发言》。

[2]赵景山：《平凉市人民代表大会常务委员会工作报告》（2016年1月11日平凉市第三届人民代表大会第六次会议）。

[3]【英】J.S.密尔：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第7页。

[4]乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社2015年版，第98页。

（作者系甘肃政治学院副教授、武汉大学政治与公共管理学院博士生。本文基金项目：教育部哲学社会科学重大攻关项目“当代中国政治制度的实践发展与理论创新研究”〔13JZD022〕）