石屏县牛街镇农村土地承包经营纠纷原因及建议

李健

摘要 以石屏县牛街镇为研究对象，深入调查研究其土地承包当中存在的问题，进而对问题原因进行深入分析，并提出相应的建议，以期为缓解或解决传统农村土地承包中存在的问题提供有力帮助，为发展现代化农业提供借鉴。

关键词 农村土地承包；经营纠纷；调解仲裁；现状；建议；云南石屏；牛街镇

中图分类号 F321.1；D925.7 文献标识码 A 文章編号 1007-5739（2017）01-0294-02

传统的土地承包是一种在一轮承包基础上进行延包的形式，经过多年的实践总结，其中存在很多问题。首先，大部分地方土地承包制度体系不完善，存在档案不全、关系不稳定、四至不清、利益遗留问题难以解决等诸多问题。其次，由于没有完备的制度体系保障，随着时间的推移、人口流动，以及土地价值的变动，导致土地纠纷问题不断增多。当前农村社会管理中，最突出的问题是土地矛盾和纠纷问题。土地问题处理不好，损害的是农民利益，伤害的是农民的感情，影响的是党和政府形象。为此，本文进行详细分析，并提出相应建议。

1 牛街镇农村土地承包经营的基本情况及原因

1.1 基本情况

1.1.1 家庭承包经营面积与实际面积不一致。牛街镇共有11个村委会，123个自然村，158个村民小组，农户9 746户，人口30 895人，家庭承包经营的农户数6 425户。家庭承包经营耕地2 828.8 hm2，国土二调公布的最新面积为8 609.55 hm2，家庭承包经营面积与实际面积相差很大。

1.1.2 土地承包流转面积加大，涉及农户数增多。2010年牛街镇农村土地承包流转面积135.87 hm2，涉及农户数246 户，人口718人。2011年牛街镇农村土地承包流转面积167.2 hm2，涉及农户数369户，人口1 056人。2012年牛街镇农村土地承包流转面积227.2 hm2，涉及农户数429户，人口1 201人。2013年牛街镇农村土地承包流转面积2 73.87 hm2，涉及农户数629户，人口2 066人。2014年牛街镇农村土地承包流转面积353.87 hm2，涉及农户数749户，人口2 098人。2015年牛街镇农村土地承包流转面积453.87 hm2，涉及农户数939户，人口2 629人[1-2]。

1.1.3 纠纷数量多，增长趋势明显。随着时间推移、人口变化、土地升值，许多被弃耕、撂荒的土地开始有人争相耕种，农村土地承包纠纷数量日益增加。以牛街镇为例，牛街镇2010年调处农村土地承包纠纷19件，2011年调处农村土地承包纠纷23件，2012年调处农村土地承包纠纷29件，2013年调处农村土地承包纠纷33件，2014年调处农村土地承包纠纷36件，2015年调处农村土地承包纠纷42件，农村土地承包纠纷数量呈逐年大幅上升的趋势。

1.2 原因分析

导致以上情况的原因可归纳为以下3点：一是土地承包合同内容不规范纠纷，第二轮土地承包过程中，由于时间要求紧、任务重，个别工作人员工作不认真，部分土地承包合同四至界限不清，合同面积不实。有的同一块承包土地重复登记入2份承包合同；二是土地流转合同约定不明，纠纷农户在土地流转过程中，未以合同形式对权力义务关系加以约束，多以口头承诺形式进行商定，为后续土地承包中发生纠纷埋下了隐患；三是接边地区纠纷，牛街镇东邻建水县青龙镇、官厅镇，南与红河县隔江相望，西与玉溪地区元江县仅一河之隔，北与本县的异龙、坝心镇接壤，国土面积611.2 km2。但在接边具体界定方面，由于没有明确的证书或图纸，接边很难明确划分，加之存在诸多历史遗留问题，很难顺利化解矛盾[3-4]。

2 当前农村土地承包矛盾与纠纷情况

土地承包当中存在的矛盾纠纷多种多样，主要包括如下几个方面。

2.1 合同效力纠纷

合同形式不规范、存在重大漏洞，不合法或无效等，都隐藏着纠纷隐患，一旦发生，调解难度较大。

2.2 合同履行及侵权纠纷

如未按合同规定强行解除土地承包合同，或利用职权变更等强迫原承包人放弃土地承包等。

2.3 承包地征收补偿纠纷

随着工业化、城镇化建设的不断推进，大量的农户土地被征收，由于土地已经过承包，所以在土地征收补偿利益分配方面常常涉及多方面的利益冲突，一旦发生很难调解处理。

2.4 承包权继承矛盾纠纷

此类矛盾纠纷多发于家庭、家族之间，如兄弟姐妹争夺父母生前的土地承包权、公婆与丧偶儿媳之前争夺死者生前的土地承包权，也涉及在父母死亡后，其子女要求解除父母生前与他人签订的土地承包合同等。

2.5 接边土地纠纷

接边地区的森林和土地等自然资源相互穿插，边界分界不清，加上历史遗留问题，从而成为土地纠纷的频发区域。

2.6 历史遗留问题

如因拖欠农业税、提留统筹而被收回至今又无地可发包的问题；一部分村民多地、另一部分少地，村组织机动地多年发包而引发的土地矛盾与纠纷；因地界不清或历史原因引发的土地纠纷等。

3 纠纷原因分析

3.1 相关法律不完善

由于我国在农村土地承包相关法律规定过于原则，有的条款规定不具、不明确，实施起来具有一定困难。加之相关法律法规颁布不久，有待在实践中检验，并且相关配套的司法解释较少，面对非常复杂的土地承包纠纷案件很难加以解释、约束，调解和仲裁工作非常困难。

3.2 农民维权意识不强

由于农民的文化水平普遍不高，在纠纷发生时不能选择合适的维权形式，不能及时向相关部门反映，使部分农村土地承包的矛盾与纠纷不能得到及时解决。有的农村土地承包矛盾与纠纷，过了十几年才向相关部门反映，加大了调解和仲裁工作的难度。

3.3 农村土地二轮承包合同不规范

由于农村土地二轮延包工作时间紧、任务重，多数地块没有实地丈量，只是在一轮承包的基础上进行延包。二轮承包合同内容不具体、不明确、不完善。多数地块的面积不实、四至界限不清。此外，合同不规范，缺乏重要条款、要素，有的合同只有简单的地块名称，连最基本的总面积、承包期限都没有，由于约定条款不明，一旦发生糾纷，双方就会各执一词。

3.4 农户间相互流转土地、对外转包土地未签订书面合同

农户间土地流转、农户对外转包土地时，基本上不签订书面合同，只是双方口头协定，发生纠纷时，双方难以说清，会以没有合同为由进行反悔。

3.5 “四荒地”不按法律规定的程序发包

根据法律规定对外承包土地等重要事项需经过民主议定程序，应当在村民代表2/3以上对决议同意的前提下，并经当地政府批准方可完成。但实际落实起来难度非常大，村民大会、代表大会很难召开，更提不上民主决议。因此，很多农村土地承包并没有按照法律规定进行，甚者只是有几个主要村干部决定后便对外承包。

3.6 土地调整未严格执行政策规定

由于村干部自身能力有限且素质不高，在工作中不按照政策规定办事，存在分配不公平、办事偏倚等问题。此外，更有少数村干部滥用职权钳制农民，直接或间接进行受贿、索贿行为，或违规暗箱操作，为关系人输送利益、帮助。

3.7 土地承包过程中存在歧视女性思想

在农村土地承包具体实施工作中，存在歧视女性的老旧思想，损害或剥夺妇女应有的承包权力。《农村土地承包法》中明确规定，在宅基地、口粮田、责任田的划分过程中，男女权力平等。但具体执行过程中存在明显不公平情况，比如剥夺离异妇女、出嫁女性的土地承包经营权。

4 建议

4.1 尽快出台相应法规

建议有关部门尽快根据《中华人民共和国农村土地承包法》出台适合当地的地方法规，根据具体情况制定更有针对性的实施意见或实施细则，以便提供更完备的法律依据，为妥善解决土地承包纠纷做准备，切实提高可操作性。

4.2 加强教育投资力度

不断提升农民的自身文化素养，加强法律法规宣教，通过开展一系列的培训活动、科普活动等切实将农业教育融入到本地经济和社会发展规划当中。

4.3 引导农村劳动力转移

政府要加强农村劳动力市场体系建设，引导农村劳动力合理有序地流动。对缺地或无地农民优先进行非农岗位技能培训，不断提升他们的工作技能和文化素养，将其输送到更多的非农岗位中去，提升家庭的整体收入。发展乡村企业，加快小城镇建设，为农村劳动力转移和无地农民创造大量就业岗位。

4.4 建立健全的指导监督管理体系

上级政府应当积极探索并制定对村委会工作的监督机制，尤其在土地承包方面应当做到全程监督，切实做到以村民的利益为重，切实维护他们的根本权益。此外，规范土地合同样本，明确合同责任范围、细化合同条款，尽量保证合同的专业性、合法性。

4.5 开展确权登记颁证工作

把承包地块、面积、空间位置和权属证书全面落实到户，把土地承包关系用法律的、凭证的形式固定下来，强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位，为保持现有土地承包关系长期稳定提供强有力的制度保障。

4.6 充分利用传统民间纠纷解决机制

自古以来，德高望重的人通常具备重要的地位或较强的影响力。因此，在纠纷调解过程中充当着重要角色，他们出面通常能够使矛盾化解、纠纷平息。因此，应当有效利用这种民间特有的纠纷解决机制，为当今社会治理提供重要手段。

4.7 尊重并注重经村民讨论认可的村规民约，充分利用当地民族民俗文化资源

积极探索社会治理模式建设，由以往政府管理改为村民积极参与，充分发挥信息治理模式的先进性、有效性。在党支部的领导下，充分发挥村规民约的作用，实现地方民主自治与法制之间的有效衔接，切实处理好国家与乡村之间的关系，最终实现农村社会治理的健康发展、实现基层群众自治与政府治理的良性互动。

4.8 建立接边地区联防、联调、联谊、联创工作制度

建立和完善接边地区县乡村各级联席会议、联排联调、联防联治、联谊联创等工作机制，不断提高边界地区矛盾纠纷联防联治工作水平，实现接边地区经济社会的和谐发展。

5 结语

农业、农村、农民“三农”问题是近年来党和政府关注的热点和焦点问题，也是关乎国计民生和社会和谐稳定的关键问题。在农村土地承包合同的订立、履行、变更和解除过程中，政府应当发挥主动能动性，明确各方义务与权力，切实保障村民依法行使参与权、知情权、监督权。为维护农户的土地承包经营合法权益、完善土地承包关系、维护农民的最根本利益保驾护航。

6 参考文献

[1] 中华人民共和国农村土地承包法[A/OL].[2016-11-10].http：//www.lawlib.com/law/law_view.asp？id=41400.

[2] 李正华.土地承包经营纠纷仲裁工作中存在的问题及对策[J].现代农业科技，2013（4）：342-343.

[3] 陶怀颖.积极推进农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作[J].农村经营管理，2012（1）：10-12.

[4] 郑琪.开展土地纠纷调解仲裁 切实保障农民合法权益[J].内蒙古农业科技，2011（6）：12.