参政党基层组织参与协商治理的路径研究

吴 亮

(中共海盐县委党校，浙江 嘉兴 314300)

【参政党建设】

参政党基层组织参与协商治理的路径研究

吴 亮

(中共海盐县委党校，浙江 嘉兴 314300)

积极探索协商民主视阈下参政党参与协商治理,合理把握参政党基层组织在协商治理中的职责权限,对于参政党更好地履行职能、推进国家治理体系与治理能力现代化、发展和完善社会主义协商民主有着非常重要的现实意义。因此，对参政党基层组织实践协商民主、参与协商治理的独特优势和存在问题进行分析，并从参政党基层组织成员担任基层国家机关公职人员、借助人民政协舞台、发挥参政党民主监督作用、投身社会服务等路径，把参政议政、民主监督、政治协商和社会服务每个环节融合到协商治理中，不断提高协商治理制度化、规范化、科学化水平。

参政党；协商民主；协商治理；参政议政；民主监督

十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这不仅体现了在新的历史时期国家治理理念的重大变革，而且表明我国的治理模式正在从原来的党政包揽向多元协商治理转变。我国的民主党派在共产党领导的多党合作和政治协商制度下，积极探索协商民主视阈下参政党基层组织参与协商治理，合理把握在协商治理中的职责权限，通过多种途径路径把参政议政、民主监督、政治协商和社会服务每个环节融合到协商治理中，不断提高协商治理制度化、规范化、科学化水平，对于推进国家治理体系与治理能力现代化有着非常重要的现实意义。因此，对参政党基层组织推进协商民主、参与协商治理的独特优势、存在问题和路径等进行分析研究具有理论意义和实践价值。

一、协商治理在我国的适用

(一)对协商治理的不同阐述

现在理论界对“协商治理”有不同的理解,王浦劬认为：“协商治理是政治主体基于政治组织和公民的政治权利,以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧,以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制。”[1]何包刚认为协商治理是“一种大众参与的公共决策机制和治理模式”[2]。张敏认为：“协商治理是指在公共事务的管理中,公民经特定的协商程序，通过自由平等的对话、讨论、辩论以及听取相关的背景知识等话语交往方式进行更具理性的公民参与进而在公共决策中发挥重要作用的治理方式。”[3]陈亮认为：“协商治理，是指多元治理主体在特定的公共主题下围绕相关议题开展对话与协商，实现话语结构的共享与理解，达到消除分歧与偏见，实现‘重叠共识’的协商过程。”[4]虽然对协商治理有不同的理解，但对协商治理有基本的共识：协商治理最主要的理论与实践来源是协商民主；协商治理是平等主体的有序参与、注重对话讨论的程序与方法、追求公共利益的实现等。当协商民主作为一种新型的理念付诸治理实践时，协商治理的新型模式就产生了。协商治理不

仅具有协商民主的对话与协商精神，而且赋予组织或公民更加广阔的参政平台，是当代民主政治在公共治理中的重要体现。

(二)协商治理对我国的适用性

“作为协商民主的一种治理实践，协商治理已经在二三十个国家与地区被付诸实践与实验，其中包括欧洲、澳洲、南美洲与包括中国在内的一些亚洲国家与地区，并取得良好的效果”[5]。这说明，协商治理具有比较好的适用性，它渊源于中华民族的治理传统，根植于当代中国国家治理实践。因此，协商治理在我国具有应用空间和发展土壤。

1.我国不仅有民主协商的悠久历史传统，又有当代政治协商的丰富制度资源。国内外学者对中国历史上的民主协商大多予以肯定。美国学者约·埃尔斯特认为“在政府的政策制定方面，商议、讨论、对话的传统由来已久。虽然决策过程中的协商与对话主要发生在官员之间，但在传统中国，开明官员‘问计于民’的故事也时有所闻”[6]。按照国内学者李君如的看法，协商民主渊源于古代，逐步完善于当代，是一种具有中国特色的民主形式。远古时代的禅让制就具有原始的协商民主制度的雏形，对后来的中国政治制度一直起着不同程度的影响。[7]当今的协商民主与协商治理是对我国传统的民主协商的继承、创新和发展，是具有我国特色的民主治理模式。中国共产党领导人民在长期的革命、建设的过程中，逐步形成了具有我国特色的如统一战线、政治协商、人民代表大会制度、协商民主等政治制度，在改革开放年代产生了城乡基层自治、民主恳谈会、民主听(议)证会、民主理财会、民主评议会等民主协商制度，这些为我国的协商民主与协商治理提供了良好的环境。

2.协商治理是符合国家治理现代化的需要。一是协商治理有助于遏制权力腐败，提高政府施政的合法性。实现国家治理现代化需要转变政府职能，而协商治理有利于政府职能的转变。十八大以来，腐败问题得到初步遏制，但行政权力的滥用和自由裁量权膨胀仍是社会的焦点，因此，从长远看，必须引入协商民主和协商治理这种新型的民主参与、民主决策的民主治理的体制和机制，才能从根本上规范和建构现代的公共行政。在行政过程中，让所有参与者有权制约、监督行政权的行使，使行政权力真正为民所用、为公共利益服务，减少权力寻租机会，避免行政权的缺位和越位，有助于改变政府形象，提高政府施政的合法性和公信力。二是协商治理有助于公民有序政治参与，培育公民精神。协商治理是公民有序政治参与的重要途径。协商治理一般以公共利益为主题，在自由平等的氛围下，不同利益主体通过对话、沟通、辩论甚至谈判等方式进行公开、透明的理性协商，让公民的意愿和要求得到充分的表达和反映，激发公民有序政治参与的热情。同时，协商治理要求各利益主体以理性的精神表达自身意愿、尊重他人意见，在利益博弈的过程中相互包容、理解、合作、共赢，最终达成共识，共同参与决策。在这过程中，强调以公共利益为重和公民有序政治参与，有利于公民意识的培育和民主、自由、平等的核心价值理念的树立。三是协商治理有利于化解社会矛盾，协调利益关系。当前利益关系复杂化，利益讼求多样化，这种人民内部矛盾性质的社会矛盾和群体性事件的激化给基层社会治理带来挑战。而协商民主和协商治理正是解决这种非对抗性人民内部矛盾的有效的治理形式。特别是在土地征用、房屋拆迁补偿、环境污染、企业破产改制、社会保障等群体性事件中，通过协商民主在尊重利益多元化的前提下，可以统筹协调不同利益群体的利益关系，化解利益分歧和冲突，预防群体性事件的发生，维护基层社会稳定。四是协商治理有利于参政党功能的发挥。作为参政党的民主党派在协商民主和协商治理中承担着政党协商的角色，嵌入国家治理体系中，成为中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势。

二、参政党基层组织参与协商治理的独特优势

我国政党制度和政治制度的显著特征是中国共产党领导和执政，多党派参政和合作。在中国共产党领导的多党合作与政治协商制度下，八大民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是“中国特色社会主义参政党”，不是在野党，更不是反对党，具有热爱祖国、崇尚民主、追求民主的光荣传统，决定了在参与协商民主和协商治理方面具有不可替代的独特优势，是其它社会团体和组织所无法比拟的。参政党基层组织就是指民主党派基层组织，是相对民主党派中央和省级组织而言，是指市、县级各民主党派的基层组织，是民主党派的组织基础和工作基础，是参与基层协商治理的主体之一。这些优势为参政党基层组织推进协商民主、参与协商治理奠定了得天独厚的有利条件。

(一)制度保障

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国宪法确定的基本政治制度，随着《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的相继颁布，规范了参政党参与协商民主的程序和权责，为参政党参与协商民主和协商治理提供了制度保障。同时，建立和开辟了多种有效渠道和形式，确保参政党成员切实参与协商治理的过程。作为参政党的民主党派具有政党的功能和能量，以参政党特殊的政治身份和其在社会上独特地位，接受中国共产党的政治安排，担任中央和地方政府机关及其职能部门的正副领导[8]，担任人大代表、政协委员等，各级参政党成员担任着特约监察员、检查员、审计员、教育督导员、人民陪审员和特邀监督员、行风评议员等，履行着参政议政、民主监督、政治协商职责，扮演着政党协商的角色，引领和带动协商民主的制度化、规范化和程序化。

(二)群众基础

作为参政党的民主党派具有广泛的群众基础与职业分布，有各自较为明确的社会基础和所代表的特定社会群体，是协商民主不可或缺的重要力量。“参政党的界别性有利于有效了解参政党所代表行业群体的意愿与状况，有利于为不同群体、团体表达政治意愿”[9]。八个民主党派有着坚实的社会基础，联系着特定的社会阶层，涵盖了方方面面的社会成员和群众，建立和形成了不同形式不同层次的联系渠道和工作平台，如一些地方的参政党基层组织设立政协委员工作室或社情民意工作室，了解、掌握与基层老百姓息息相关第一手材料，以社情民意或专报形式向地方党委和政府有关部门提出意见建议。广泛良好的群众基础使参政党起到协调关系、凝聚共识、增进理解、化解矛盾的作用。

(三)协商便捷

随着协商民主的不断推进，协商治理逐步从政治领域拓展到经济、文化、社会、生态等领域，从中上层扩展至基层，协商民主和协商治理工作重点下移的趋势日益显现。由于制度保障，参政党通过组织化渠道和便捷便利的平台反映问题、表达意见，实现民主协商与协商治理衔接联动，参与国家、地方政治生活。当前，既有中共党委政府召开的党外人士座谈会、人大各类会议和视察调研及依法监督活动、人民政协各类会议和视察调研及民主监督活动等各类机会与平台，又有中共党委统战部门、人民政协、民主党派的各种刊物和政协提案或建议案、人大建议案或议案、参政党直接向中共党委政府提交的调研报告等载体与渠道。而这些议案、提案、建议，按照相关制度规定，中共党委或政府的有关部门、单位是必须要做出答复、作出回应的，从而使民主党派反映的问题能够得到有效解决或对地方党委、人民政府制定政策起着资政作用。因此，协商渠道畅通便捷，协商成果对公共决策产生影响，达到协商治理的目的。

(四)人才优势

作为参政党的民主党派属于精英型政党，集聚了一批文教卫科技及工商界的人士，他们大多是本领域专家学者和优秀人才，学有专长；政治参与积极性高，参政议政能力强，大都具备较强的调研和协商能力，是基层协商治理中不可多得的宝贵资源。特别是参政党成员具有很强的行业性特点，对一些专业性重大问题能够从专业角度提出具有前瞻性、针对性的意见建议。参政党的人才优势为推进协商民主参与协商治理提供了智力保障。

(五)光荣传统

我国各民主党派在建立过程中都曾与中国共产党合作共事、生死与共，共同追求人民民主和人民解放的光辉历史。因此，“民主”一直是各民主党派的不懈追求，追求民主一直是民主党派的光荣传统。在新民主主义革命时期，民主党派协助中国共产党完成了建立新中国和组建民主联合政府的伟大历史任务，在社会主义革命和建设时期，担负起参政议政、参与管理、建设国家的重任，在改革开放新时期，完成了参政党的角色定位，成为协商民主和协商治理的重要力量。

三、参政党基层组织参与协商治理中存在问题

经过长期的实践探索，参政党推进协商民主参与协商治理有了很大发展，但与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，还面临着诸多问题。

(一)协商治理的自主性不够

在党际协商民主协商治理中，中国共产党作为执政党是起主导作用的，参政党是起辅助作用的，各民主党派工作的重点是为执政党和政府提供智力支持和出谋划策。参政党的主动性、自主性未能很好地体现出来。通常是被要求在座谈会、政协常委会等协商会上围绕会议主题就某个方面提出意见建议，协商成果运用缺乏相应的反馈。同时，各参政党参与协商约束和激励机制缺乏，导致其协商动力不足。特别是基层参政党成员在协商民主过程中获取信息的渠道小、获取第一手资料难度较大，存在各种信息传递障碍，直接影响了协商治理作用的发挥。

(二)民主监督缺乏有效的运行机制

近年来，作为参政党的基本职能之一的民主监督职能得到很大发展，但是与政治协商、参政议政、合作共事职能相比，民主监督还是一块“短板”，民主监督的特性未能充分发挥出来。在协商治理中，特别是基层参政党存在怕监督和不愿监督的思想，存在畏惧心理，害怕得罪人，害怕承担风险，缺乏敢于担当的责任意识。因此，一般只提意见和建议，往往停留在表面，较少触及问题的实质。同时，参政党除了人大议案、政协提案外其它形式的意见建议现在没有明确的回复、反馈机制，问题提出并反映后，可能得不到明确、及时的答复,影响参政党成员民主监督的积极性。在现阶段，民主监督的制度化、规范化、程序化的制度与措施有待进一步完善，未能形成有效的协调、回复、反馈、激励等运行机制。

(三)协商文化有待进一步形成

现阶段，我国各协商主体对协商民主协商治理的认知不深，协商意识、责任意识、平等意识不强，合作共赢、理性商讨的理念不够。地方党委政府对协商民主协商治理重视程度不够，宣传不到位，缺乏系统的理论探讨作为支撑。广大群众仍习惯于长期以来被“管理”的惯性思维，没能将思维及时调整到参与“治理”上来，对协商民主参与意识淡薄，对协商能否带来切实的民主成效仍持观望态度，未能形成自觉的思想意识和行为文化。因此，真正意义上的协商文化在我国尚未完全建立起来，还处于探索和培育阶段。

四、参政党基层组织参与协商治理的路径

面对国家治理体系和治理能力现代化新形势、新任务，参政党要适应“四个全面”的要求，发挥参政党的特色与优势，把协商民主贯穿履职尽责全过程，把参政议政、民主监督、社会服务的每个环节融合到协商治理中，不仅有利于优化提升参政党的政党功能、不断提高协商民主和协商治理的水平,而且有利于促进全社会广泛有序的政治参与，形成包容合作的良好的政治生态。参政党协商民主和协商治理存在的制度缺位迫切需要加强顶层设计，同时，更需要参政党基层组织增强主体意识，积极推行协商民主，增强参与协商治理的自觉性，主动投身于国家治理活动的各个领域。

(一)参政党基层组织及其成员通过多党合作平台，参与协商民主，推进协商治理

参政党基层组织是中国共产党领导下多党合作不可或缺的组成部分。在基层，民主党派基层组织与中共地方组织可通过多党合作这个独有的平台，以参政党的身份就本地区社会经济发展和民生等问题和执政党进行民主协商，提出建议和意见。例如，在统战部召开的每两月一次的“双月座谈会”等会议上，民主党派作为参政党可以直接以组织名义向中共地方组织和地方政府提出意见和建议。同时，根据多党合作、政治协商制度的要求，参政党基层组织的不少成员担任地方国家机关公职人员，在参政履职、合作共事中参与协商治理。例如参政党基层组织成员担任地方人民代表大会代表及其常务委员会的领导和委员职务，直接发挥着参政议政和监督政府依法行政、法院检察院公正司法的作用；担任着地方各级政府的领导职务，直接参与政府的政务活动；担任着地方法院、检察院领导职务，发挥着公正司法、国家治理、司法监督的作用。参政党基层组织成员通过担任地方国家机关职务，在履职尽责、提出建议、提交议案中参政议政、参与地方事务的协商治理；在与地方国家机关工作人员合作共事中、在与所服务的干部群众中、在共同推动工作中达成共识、协调分歧，参与协商治理。

(二)参政党基层组织借助人民政协舞台，在政治协商、参政议政中助推协商治理

人民政协是各民主党派履行参政议政、民主监督职责的主要政治舞台。在基层人民政协中，除共产党外，作为参政党的民主党派是一种最重要的政治力量，各民主党派以政党为参加单位，以党派名义开展活动，通过对地方的大政方针、各项建设事业和人民生活中的重大问题进行协商、讨论，推动协商治理工作；参政党基层组织成员担任地方人民政协及其专门委员会领导职务和政协常委、政协委员，以政党或界别名义在人民政协大会和有关专门会议上发言建言、提出提案，在视察调研、专题议政中献策谏言、开展批评。参政党及其成员通过他们的提案和各种不同形式发言、建言、谏言等履行政治协商、参政议政的职能。民主党派的集体提案往往成为地方人民政协工作的重头戏，民主党派的提案也为基层中共党委和人民政府公共决策提供重要的参考依据或决策依据。

(三)发挥参政党基层组织民主监督作用，在批评、监督、问责中促成协商治理

参政党的性质决定了其监督作用，参政党的民主监督与共产党的党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督相辅相成，但它具有范围广、形式灵活的特点，是其他监督不可替代的。参政党基层组织及其成员通过政党协商会、谈心交心会、座谈会直接向地方党委、政府及有关部门提出意见；在深入调查研究的基础上，向地方党委、政府及其职能部门提出书面意见；在政协或人大组织的视察、考察、调查、调研、咨询中提出意见建议或批评，有的成员还应邀担任司法机关和政府部门的特邀监督员，由于民主党派身份特殊、位置超脱，就敢于批评、严于监督、善于问责，问责有效。在多党合作的制度框架内，建立健全党际间民主监督的有效进行机制，让参政党基层组织更好地发挥民主监督作用，推动协商治理工作。

(四)参政党基层组织成员投身社会服务，在汇集民意、集中民智中践行基层协商民主，参与基层协商治理

参政党基层组织最大优势就是与最基层的人民群众直接联系，基层群众的各种诉求和呼声能够听得见、了解到，为做好社会服务工作提供了保障。社会服务是参政党基层组织参与服务地方经济建设、社会发展，促进社会深层次问题解决，践行协商民主、促进治理能力现代化水平的一种具体实践。多年来，参政党基层组织紧紧围绕地方基层党委、政府各个时期的中心工作，发挥人才荟萃优势，依靠智慧与技能、热情与耐心、亲和与务实、调研与建言，为弱势群体鼓与呼，为党委政府谋与划，做好联系群众、服务群众、团结群众的工作，脚踏实地的聚焦社会热点、难点，做好汇集民意、集中民智、引导民意等工作。特别是在经济转型、招商引智、“五水共治”、“三改一拆”、征地拆迁、资源利用、扶贫救济、项目建设、“三农”服务、科技创新、社区服务、物业管理、政策咨询、法律服务、农村文化礼堂建设、道德文明建设等具体服务工作当中积极作为，从而促使参政党在社会服务中实践协商民主、参与协商治理，在基层社会治理中发挥积极的作用。

[1]王浦劬.中国协商治理的基本特点 [J].求是.2013,(12).

[2]何包刚.协商民主：理论、方法和实践[M]．北京：中国社会科学出版社，2008.2.

[3]张敏.协商治理及其当前实践：内容、形式及未来展望 [J] 南京社会科学.2012,(12).

[4]陈亮等.协商治理的运行逻辑与优化路径：一个基于“话语、公共主题与协商过程”的分析框架 [J] 理论与改革.2015,(4).

[5]张敏.协商治理与正确处理人民内部矛盾[J].中共天津市委党校学报.2012,(5).

[6][美]约·埃尔斯特．协商民主：挑战与反思[M]．北京：中央编译出版社，2009．2.

[7]李君如.协商民主在中国[J].中共天津市委党校学报 .2014,(4).

[8]郭一宁.参政党在协商民主中的优势初探[J].胜利油田党校学报.2015,(2).

[9]郭一宁.参政党在协商民主中的优势初探[J].胜利油田党校学报.2015,(2).

责任编辑：王树臣

2016—09—20

吴亮(1966—)，男，浙江省海盐县委党校高级讲师，主要从事政党建设研究。

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