如何构建现代政府预算制度
——基于新预算法视角

朱炳玲

（安徽大学经济学院，安徽合肥230601）

如何构建现代政府预算制度
——基于新预算法视角

朱炳玲

（安徽大学经济学院，安徽合肥230601）

政府财政预算作为政府规划其收支的一种活动，对宏观经济的调控起着重要作用，是促进地区间公共服务均等化的重要手段，但目前我国的政府预算体系尚不健全，规范、透明的预算管理制度是一国财政所必需的，市场经济及政府法制化管理的发展，社会公众对财政预算公开程度要求越来越高，这就要求进一步建立健全我国的预算制度。本文通过阅读现有的相关文献，研究新预算法，结合我国的国情及国内研究成果，对我国今后构建现代政府预算管理制度的必要性做出分析，基于此对健全我国政府预算制度提出了相关政策建议。

预算；公开透明；全面规范；预算绩效；监督

一、引言

政府预算制度理论至今已延续一个多世纪，取得了众多研究成果，政府在预算管理方面取得不错的成绩，尽管如此，至今尚未找到一种完美的政府预算管理制度。预算规定了政府的收支计划，它反映了政府活动的方向及范围，直接关系到国民经济的发展进程。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议修订了1995年颁布的《预算法》，并于2015年1月1日施行。新《预算法》反映了财税体制改革的总体要求，指明了深化财税改革的方向，集中反映了自实施预算法以来财税改革的成果，标志着我国向建立全面规范、公开透明的预算管理制度踏出了重要的一步。新《预算法》是建立现代预算制度的科学规范的制度基础及法律依据，约束、规范了财政预算管理及相关经济活动，各级政府、部门必须严格遵守执行，作为“经济宪法”促进依法管理人民群众的“钱袋子”。

二、我国政府预算制度的现状

（一）预算的公开透明程度

政府财政收入取自于人民，政府只是受人民的嘱托来管理及使用纳税人的钱，双方属于“委托代理”关系，政府有向纳税人公开如何使用财政收入的责任和义务，这是宪法赋予人民的权力。“阳光是最好的防腐剂”，预算应该做到公开透明，这也是现代财政制度的应有之义。西方发达国家在预算透明度问题上的通行做法是制定法律明确规定预算公开。目前，我国预决算公开方式已逐渐转变为主动公开；公开范围也从中央政府、部门扩展到县级政府和部门；公开内容也逐渐包括财政预算四本账中的三本账（社会保险基金预算暂未公开）。总的来说，我国预算公开虽取得不错的成绩，但尚处于起步阶段，从公开的内容、范围、时间及规范程度等方面来看，与建立现代预算管理制度的要求尚有一定的差距。

（二）预算管理的收支范围

长期以来，我国预算管理存在一个较为严重的问题——部分资金游离于预算之外，虽然部门预算和收支两条线制度有利于加强对预算外资金的管理，但是这会触及一些部门的利益，难以实施。新预算法明确规定政府所有的收支项目编入预算范围内，废除有关预算外资金的条款，加强对政府收支管理，作为法律依据保证了预算的完整性。

（三）预算管理的绩效

十六届三中全会指出了有关预算管理绩效的要求，“重绩效、讲绩效”的理念也初步形成，由以项目支出绩效评价为主转变为全过程的绩效管理，与此同时，我国预算绩效管理尚处于起始阶段，对其理念认识存在不足，其评价制度不健全，评价结果未能有效应用，新预算法明确提出预算要讲求绩效原则，为预算绩效管理提供了法律依据。

（四）预算管理的周期

新预算法提出了跨年度预算平衡的观念，这便于对预算进行监督审查，从而有利于充分发挥财政的职能作用，奠定了树立正确的政绩观的法律基础。

（五）预算编制的科学性

伴随着各项预算改革的不断深入，我国政府预算编制向规范化发展，基本形成了现代预算管理制度的基本框架。但更深层次的问题也随之而来，预算编制不够规范、科学，要建立现代预算管理制度就必须改进预算编制。新预算法规定了建立支出标准体系，按其经济分类编制预算，这都为科学编制预算提供了法律依据。

（六）预算的执行

近年来，预算执行不断向规范化发展，支出进度和严肃性不断得到提高，但财政资金的使用效率依然受到一些违纪行为影响。新预算法明确了预算主体的责任，对其执行进行有效约束，必须严格、规范执行。

（七）财政转移支付制度

规范、公平、公开的财政转移支付制度对缩小地区间差距、改善民生及促进国家治理能力现代化有重要的意义。新预算法明确要求我国施行转移支付制度，并规定其应当规范、公开、公平。

（八）地方政府举债融资机制

1995年通过的预算法要求地方各级政府不得列赤字，不允许地方自行举债，但为了地方的发展，通常通过多种方式举债融资，而这些债务并未纳入预算，缺乏有效的监督，存在许多风险隐患。新预算法允许地方政府举债，并对其管理作出明确规定。

（九）预算审查监督及违反预算法惩治

预算监督机制在近年来不断得到完善，各级部门对财政监督逐步深入，但原来的预算法对预算监督的相关规定较为宽泛，影响了预算审查监督的效力。新预算法增强了人大对预算全过程的审查监督，并对违反预算法的行为作出了明确的处罚规定。

三、建立现代政府预算制度的必要性

（一）财政投入与绩效

传统的预算管理理念是一种投入预算理念，重预算投入、分配、使用的过程，而对预算的结果及绩效考虑甚少。而现代预算管理理念基本上是一种产出预算理念，更加注重预算的产出效率。管理活动应当以提高效率为核心，预算管理也应当提高其效率，这也符合经济规律。

（二）预算审核的重点

传统的预算管理的审查重心在于收支平衡问题，在对支出政策、规模方面的审核较少，而现代预算管理制度审核的重点不再局限于平衡与否及赤字规模，而是发展到支出预算及政策方面，建立跨年度财政平衡机制，这对人大审查监督政府预算有重要作用，对改善宏观调控也有积极作用。

（三）预算的完整性

传统的预算管理内容不断变化，最开始的时候由预算内和预算外综合而成，后来又出现许多形式的复式预算，这些都不完整。到2010年底，我国彻底取消预算外资金概念，随后又于2014年8月修订了新预算法，至此，我国的预算才真正走向完整化道路。

（四）预算的规范性

政府的预算活动一直都是纳税人关注的一项政府活动，必须要用法治来规范预算。社会大众对规范预算、民主参与抱有极大的热情，然而传统预算规范性不强，预算缺乏科学性，精细度也不够，约束力不强，对一些超收收入使用较为随意，不受人大审议。这些都表明政府预算制度要向全面规范、公开透明的方向发展。

四、完善我国政府预算制度的政策建议

（一）建立公开透明的阳光财政体系

新预算法规定，要建立透明的预算制度，公开的主体要明确，公开的范围要确定，公开的内容要细化，公开的时限要具体，要建立预算公开的问责制。

根据新预算法，应树立预算公开的理念，全面推进，逐步完善预算公开制度；应分清其公开的主体，加强其主体责任；应扩大其公开的范围，建立相关规章政策，明确预算分配方法，揭示预算管理情况等；应进一步细分预决算公开的内容，公开具体到基本项目支出，并对一些重要事项作出说明；要严格按规定时间公开预决算；加强对其监督检查和问责，违反相关规定依法追究其责任。

（二）实施全口径的预算管理

新预算法对预算的内容作出了详细说明，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保险基金预算四个部分，并对其概念及外延作出界定。按照新预算法相关要求，应当加快建立完整的、分工明确的预算管理体系，将政府所有的收支归入预算，各级政府部门要将其全部收支纳入政府预算中，根据综合预算原则安排预算，加强对预算安排的统筹力度，地方政府预算的完整性也要提高，加强人大对其的审查监督，同级及上级财政部门也要加强考核和检查的力度。

（三）完善预算绩效保障机制

新预算法将“重绩效”作为各级预算的一项重要原则，这表明预算绩效已经走向法制化道路，这也体现了政府预算管理的改革方向，这是预算法第一次从法律层面对预算的绩效做出规定。要想完善预算绩效保障机制，就必须加强对其绩效目标管理，发挥绩效目标的引导作用，进一步扩大其管理范围，预算安排要根据审核结果来制定，最终实现全覆盖。新预算法明确提出预算支出的绩效评价，这是以法律规定的形式要求必须开展的财政活动。一方面要开展绩效自评活动，另一方面也要逐步引入第三方对预算绩效进行评价或评估，以提高评估的质量及效益。对预算进行绩效评价不仅仅是一种评价活动，还应当作为编制预算的重要依据，以安排和改进预算管理活动，要建立绩效问责机制，及时将评价结果向公众公开。

（四）形成跨年度预算平衡机制

在考虑当期经济发展形势的同时也要着眼于长远发展目标，按照年度滚动方式编制中期的财政规划，优化对公共资源的配置。各级收入预算的编制既要与财政政策相统一，也要符合经济社会的发展水平。加强收入预算管理，收入预算要走向预期性道路，改进预算的控制方式。

（五）促进预算编制方式的改变，提高其科学规范性

新预算法规定，各级预算支出要根据其经济性质、功能及用途进行分类编制，因此，要细化预算的编制，将各项支出根据其具体用途进行分解，并落实到各单位。细化、规范预算的编制，使其更加科学。在考虑经济社会发展目标和绩效目标管理的同时，按照“积极稳妥、科学合理”的原则编制预算，制定出合理的预算支出标准。要优化预算支出结构，加大对结转结余资金的管理及统筹，盘活存量资金，使财政资金的使用更加有效。

（六）严格依照法律执行预算

新预算法明确规定支出须经批准，未纳入部分不得支出。必须坚持“先有预算，后有支出”的原则，严格按照预算法相关规定执行，不得超出预算，杜绝无预算和虚列支出，禁止截留收入，擅自改变支出的用途。要树立“谁花钱，谁负责”的意识，明确各部门的主体责任，并对全过程负责。如预算确需调整，应严格按照法定程序调整。

（七）提高转移支付制度的规范公开程度

在转移支付制度方面，新预算法规定要促进公共服务均等化，应加强其顶层设计，优化其结构。在分配问题上，应科学考查收入及成本变化因素的影响，规范转移支付的分配。严格设定转移支付制度，合理划分中央和地方的事权与支出责任，逐步取消地方资金配套，在规定时间内下达，不得拖延。

（八）完善地方政府举债融资机制

新预算法允许地方政府举债，但需经过国务院批准，这就要求加快建立规范的政府举债融资和债务管理机制，严格把控，要从举债主体、举债用途及举债方式等各方面作出严格具体而又全面的规定，建立相关约束机制。严格控制地方政府举债的风险，加强风险的预警、评估及应急处置，建立健全责任追究机制。

（九）严格审查监督预算，严惩违反预算法的行为

新预算法进一步贯彻了人大对预算的监督权，人大等监督部门要全方位审查监督各项预算管理活动，预算编制执行部门要依法接受审查，并执行。审计机关要加强审计监督，发挥其监督作用，完善监督机制。各级政府、预算单位要严格遵守预算法等相关法律法规的规定，加强监督，加大责任追究力度，依法从严处理。

五、结语

政府预算管理制度改革的成功与否，直接关系到国民经济社会的发展水平，对政府与市场的边界划分问题有重要意义，对提高政府提供公共物品及服务的效率影响深远。加快构建现代政府预算管理体系是经济社会发展的要求，也满足了公众关注财政收支结构及效率等的需求。政府预算制度改革要保证政府行为在制度上受法治的约束，使公众利益最大化，建立全面规范、公开透明的预算管理制度。预算法作为“经济宪法”为各级政府、部门提供了法律依据，我们要认真贯彻落实新预算法，积极树立政府的依法理财观。

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朱炳玲（1990-），女，安徽庐江人，安徽大学经济学院财政学在读硕士研究生，主要从事财税理论与政策研究。