佩蒂特行政价值观研究
——兼论论辩式民主

高玉平

（辽宁大学 哲学与公共管理学院，沈阳 110036）

【政治学研究】

佩蒂特行政价值观研究
——兼论论辩式民主

高玉平

（辽宁大学 哲学与公共管理学院，沈阳 110036）

西方行政学的发展经历了一个去除政治价值，又主张回归政治价值的过程。佩蒂特提出的无支配自由之民主观就是主张行政学回归政治价值的一个深刻的理论论证。他的论辩式民主观并不是代议制民主的替代物，而是适应于具体公共权力部门治理模式的微观民主。论辩式民主不能脱离成熟的公民文化底蕴而独立存在，需要在公民性得到充分建设的社会系统中才能充分发挥其功能，达到彰显其所提出的无支配自由的政治价值的目的。

无支配自由；论辩式民主；政治价值；微观民主；公民性

当代共和主义思想家菲利普·佩蒂特提出了“无支配自由”和“论辩式民主”的政治学概念，在东西方学术界产生了一定的影响。深入解析他的无支配自由之民主观发现其探讨的民主制度并非宏观意义上的国家制度，而是微观领域的行政民主。这是西方行政学界“行政”从“政治”脱离之后，主张行政应向政治价值回归的另一种深刻的理论论证。

一、政治与行政的分与合

现代资本主义制度建立之初，并没有一门独立的行政学学科，行政学等同于政治学，二者是合而为一的。行政学无外乎民主、法制、制衡分权、自由、平等这些支撑资本主义制度的基本价值。1887年美国学者（总统）威尔逊发表了开创性的文章——《行政学研究》一文，主张“政治”与“行政”分离，开始将行政科学作为一门独立的学科加以研究。至此，行政学自立门户，逐渐发展成为具有一套独立的概念和理论体系的学科。虽然，行政学历经了多次理论模型的更迭，但不论是哪种理论模型它们都有一个共同特点，即行政学应当脱离政治，保持价值中立。从官僚主义的科层制到改造政府的管理主义浪潮，行政科学一直坚持着价值中立的原则，对政治现象进行实证研究，广泛采用现代科学的研究成果和理论方法，如系统论、信息论、控制论、行为科学、数理分析等。其中，管理主义的理论模型把价值中立这一原则推向了极致。

在改造政府的思潮中，肇始者们把企业家精神引入政府，对发达国家的行政实践产生了深远的影响。管理主义的特征包括：契约主义、民营化、效率优先、竞争机制等。虽然，从管理主义的兴起至今，管理主义内部发生了若干的变化，例如从简单的契约外包制发展到新管理主义的短期合同制。但是，始终摆脱不掉管理主义的弊端。虽然在一定程度上，解决传统官僚制的一些问题，但过分强调效率、效益、效应等功利主义的原则暴露出其价值上的危机。

从20世纪70年代开始，一种把公民、共和精神引入行政学的新行政学思潮成为行政学史上的一个特色鲜明的事件。这一理论思潮主张行政学应该破除价值中立的原则立场，行政学重新思考公平、公民精神、参与等效率之外的行政伦理价值。这一趋势打破“政治”与“行政”二分法，使行政科学回归到政治价值的强大理论体系。

新行政学派代表弗雷德里克森首次把“社会公平”的价值引入公共行政，对建立在逻辑实证主义基础上的公共行政进行了批判。他所积极主张的新公共行政应抛弃传统公共行政的“政治—行政”二分法，认为“公共管理者并非是中立的，公共管理者既要信奉并致力于实现良好的管理的价值，也要信奉和致力于实现社会公平的价值。公共行政被视为一种民主国家的治理过程，而不仅仅是一种管理过程”［1］。“管理”与“治理”的最大区别在于：管理主义强调在公共部门的行动中采用私营部门的管理模式和价值理念，使用契约外包、顾客导向、市场竞争等手段，达到提高效益、效能，降低成本的目的。管理主义的政府模式在一定程度上取得了预期的效果，并受到西方国家行政官员的青睐。但是，其奉行的工具主义合理性的价值观忽视了行政行为中一个重要因素，即人的因素。例如，有时为了盲目的增加效益、效能，而损害到部分群体的利益。相反，治理的理论模式把公民的因素纳入到政府行为的考量中来。治理理论认为，政府的行动不单是技术与方法的工具理性的思维，政府行动意义的判定应诉诸其服务的终极对象——公民。故而，“应当承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，造成‘空洞化的国家’，应当关注公共性，避免公共精神丧失，应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动中体现公共行政方式”［1］。此后，新公共服务理论、公民参与治理等理论先后问世，使“平等”等政治价值成为行政学关注的重要话题。

佩蒂特在《共和主义——一种关于自由和政府的理论》 中，阐述了“无支配自由”的政治自由观。他把共和主义看作是“a theory of freedom and government”。 其中， “government” 有“ 政府”“统治”和“治理”的意思。 在这本书中，佩蒂特指出立法、行政和司法各权力部门都应该贯彻无支配自由的价值。 所以，“government”在此更可理解为“统治”和“治理”的意思。 而不是单指行使行政权力的“政府”部门。 佩蒂特意在说明，在任何权威部门的公共决策过程中，都应当摒弃对大众行使专断权力而带来的危害。 国家和政府以增进“无支配自由”的价值为目标。任何公共部门都应贯彻“无支配自由”这一政治价值，因为只有以正确政治价值规定的公共决策才是好的公共权力运营的模式。

二、无支配自由

佩蒂特从资本主义最基本的政治概念着手，重新诠释政治自由内涵，与以往的政治自由相区别，称之为第三种政治自由——无支配之自由。所谓第三种自由，是在柏林的二分法基础上提出的。柏林认为，在西方政治思想史上，对政治自由的理解可分为两种，“积极自由”与“消极自由”，这就是政治自由二分法。

“消极自由”简单来讲，这种自由侧重于探讨对当事人的意向行为的外在约束和干涉，以及当事人根据其愿望和偏好、欲望而作出的选择。“消极自由”强调个人的行动自由不受外在干预的界限是什么。

“积极自由”根源于个体成为他自己的主人的愿望，侧重于探讨行为的内在约束。以“积极自由”为最终价值的政治制度将维护公民的政治主权，强调公民参与到国家政治管理中的政治参与权。

自由二分法曾受到一些理论批判，但是也成为许多思想家探讨政治理论的既成前提。对柏林自由二分法的批判可分为两种，一种是逻辑语义学角度的，另一种是内涵角度的。面对批判，柏林慎重的指出，他关心的是自由的两种主要观念在观念史上的重要性，两种自由概念并不互相抵触。两种自由概念各代表一种政治价值观，根源于不同的道德承诺。而且这两种价值体系具有不可通约性，在这个意义上说，“消极自由”与“积极自由”的划分是成立的。所以笔者认为这两种批判，都不足以影响其政治学这个领域范围内的使用和说明问题。

随着互联网的高速发展和网民数量的剧增，网络环境下的用户信息行为受到学术界的广泛关注。虽然当前国内涌现出较多网络信息行为领域的研究成果，但是定量的研究较少。因此本文利用文献计量、社会网络分析、多维尺度分析等方法，对我国网络信息行为领域的文献进行定量分析，为该领域的相关研究提供参考借鉴。

佩蒂特认为这第三种自由不同与前两种自由的概念。“无支配自由”旨在强调人们在行为过程中若是自由的，他们必须成为自己的主人；退一步说，它至少要求他们不能屈从与其他任何人的控制［2］。

首先与“积极自由”相比，二者的共同点是自我成为行动的主人，实现个人意志的自由。“无支配自由”则强调摆脱“他者”的任意操控，而不受之奴役。 二者不同之处在于：积极自由对自我的控制主要是指对自我的意志的操控。

其次，佩蒂特并不排斥经验自我的选择权利，在这个意义上来说，“无支配自由”与无干涉之“消极自由” 并不是完全对立的。他认为，自由主义的“消极自由”价值观并不是政治自由的最根本的要义所在。因为，作为人类行为的两种制约因素，“支配”引起的罪恶比“干涉”本身带来的罪恶更多。因此，强调“无支配”比强调“无干涉”具有人类学的意义。

“消极自由”是自由主义的价值诉求，自由主义认为公共权力以尽可能少的干涉私人生活私域为鹄地。在私人领域，市场机制作为一切合法性的来源。实现消极自由的最好的政治制度就是代议制民主制度，表现为代议制民主与资本主义市场经济的结合，又被成为权力——经济的公共权力模式。

佩蒂特政治自由没有批判现代资本主义根本制度，意在对资本主义政治制度价值的完善。与弗雷德里克森等行政学派相同之处在于，他对自由主义“消极自由”作为主导政治价值的制度的批判态度。自由主义归根结底是个人主义。个体是道德价值判断的终极标准。作为一种政府和社会生活的哲学，自由主义既认为个人的利益是至高无上的，也认为完善地追求这些利益的方法是重要的。利益最大化的功利主义价值标准导致平等政治价值的丧失。

佩蒂特以“无支配自由”及与之相应的“论辩式民主”来维持资本主义社会平等的政治价值。这是一种微观的民主。所谓微观，即不属于根本政治制度范畴，是在具体公共权力部门采取的管理模式。需要强调的是佩蒂特并不主张废止如今世界上普泛采用的代议制民主政治，论辩式民主并不是代议制民主的替代方案。论辩式民主的特征在于它是一种微观的民主。

三、论辩式民主

现代资本主义国家普遍采取代议制民主模式。在这种政治制度下，公民选举官员来作出政治决策、制定法律以及实施各项有关公共利益的计划。民主制度仅表现在政府人员的普遍选举，或者至少是议会成员的普遍选举。此种权力—经济的制度运作模式有两个主要弊端，一方面，代议制民主使自利、个人主义、消费主义的确在我们的社会到处泛滥。“鼓励极端的个人主义，反对公共精神，主张相互对立的自我利益集团之间的竞争，他们极力反对公共利益意识，认为人类完全是以自我利益为取向的［3］22。”

另一方面，代议制民主制度下的自由裁量权的任意专断性。民选官员直接代表公众，他们对公共问题的看法持有最合法的发言权。通常权力部门必须始终按照法律行事。但是“没有法律可以如此完备以至于适用于可能出现的一切案件”［3］204。因此，法律也允许他们在其建立的程序界限之内行使一定程度的自由裁量权。“立法者对法律内容拥有自由裁量权，而法律的解释悬而未决的本质则意味着执行者和法官在执行和运用这些法律时必将拥有大量的自由裁量权。”［3］204当各种各样的决策权保留在了立法者、行政官员和法官这些公共权威的手中时，自由裁量权就成为专断权力产生的根源。

当代的政治思想家提出协商民主的概念，实际上是一种参与式民主。佩蒂特的“论辩式民主”就是参与式民主的一种。“论辩式民主”的目的在于：一旦公共决策侵犯了某些人的利益或观念，这些利益或观念应当有渠道得到维护。即所有利益相关者和有话语权者都能以合法的渠道参与到公共决策的环节中去。

佩蒂特反对直接民主的民主模式，即公民通过直接的政治参与来管理国家。这种民众政府的民主形式被称为高度的公民权。佩蒂特把这种民主形式称为民粹主义的形式。

如果代议制民主和直接民主与国家的政权相关，那么微观民主则与国家的治理相关。论辩的民主或对话的民主化最广泛的被应用在政府的地区的治理当中，表现为一种公民的回应性。论辩民主是以公民对话、协商的形式实现的。在佩蒂特看来，民主不仅仅必须是协商的，而且还必须是包容的，诉诸公共责任。

在民主监督中，公民需要有对共同体的忠诚以及利他主义的美德。与其它民主模式相同，微观民主需要有社会文化底蕴做支持，而且是一种比较成熟的公民素质的社会文化底蕴。

四、公民性的概念

斯金纳与佩蒂特等新罗马共和主义的共同点在于：都将理论兴致转向在文艺复兴时期的意大利。马基雅维利是这个时期的杰出代表。他的政治学思想没有道德哲学作为价值依据，被视为开启了政治现实主义的传统。在马基雅维利看来，“若一个国家的是自由的，则这个国家的主权必定不受外族的侵犯；若一个社会是自由的，则公民不对任何权贵阶层具有依附和被奴役的关系”［4］120。 如何保证公民的自由，马基雅维利指出：“公民应积极参与政治生活，杜绝奴役与依附；公民遵守法律，杜绝腐化与堕落”［4］123。 这两点成为新罗马共和主义思想家的理论资源。

参与式民主理论是行政学、政治学受到青睐的民主理论。“参与式国家”的治理模式，最终要归结到公民的理论的研讨上来。本·巴伯等人认为，“公民信任度的下降，缺乏公共的对话，一致性集体行动的弱化，都表明公民资本已经普遍丧失。这些知识分子和舆论的领导者认为，有必要重新对公民资本进行投资，这意味着学校要加强有关公民资格和公民精神的教育：要强加公民的参与，使公民能够参与政策的制定，尤其在地方政府一级更要如此；个人和群体要重新承担起政治的责任［3］24。”

佩蒂特提出公民性的概念，并对其进行了规定，佩蒂特认为公民德性表现在三个方面。首先，公民对法律的服从。法律规范对行为具有强制的约束力。法律的强制性在于它可以借助国家机器得以实现。由于，法律具有了强制的约束力，很多人忽视了它与公民德性的关系。 契约论者认为，国家的诞生是为了维护个体的生存而让渡权利的结果，法律的目的是维护公民的权利。法律是出于利益需求产生的。对法律的服从也是出于利益的目的。把法律的约束力看作是外在的压力，遵守法律是为了逃避法律的制裁。佩蒂特认为，这不是法律的目的。他认为，人们对法律规范的服从应该不是出于外在的压力，即对制裁的恐惧，而是出于内心深处的自愿原则，是出于对法律在程序上公正性的由衷尊重。

其次，公民德性的重要性来源于对群体的忠诚和归属感。公民若参与行政事务，必然面临个人利益与他人利益以及与整体利益的矛盾冲突。新罗马共和主义虽然不反对公民对自我权利的维护，但是若因维护自我利益，而损坏他人或社会整体利益则生腐朽堕落。因此民主和公民美德是一对共生的概念。因此，只有以美德原则来规范公民生活，才能有效防止这种堕落，长久享有自由。当公民的私利与共同体利益发生冲突时，应放弃个人的利益。公民美德在于具有公共责任。

最后，公民德性体现为一种警惕的品性，是对权力腐败的一种警惕之心。公民德性表现为公民的监督作用。马基雅维利主张公民参与政治生活，是用来防范寡头与僭主等特权阶层的专断权力。对于参与式民主来说，公民的作用表现在对行政执行者专断权力产生的防御。这种公民德性是落实在监管权力执行机构的一种能力。这种防止权力滥用而产生腐败的警惕之公民德性是实现无支配自由的重要途径。

结 语

佩蒂特的“无支配自由”的概念是在理论上和政治价值上的创新，“论辩式民主观”则是实现“无支配自由”在政治制度构想。但是，单纯的制度构想是不够的，因为民主制度不能脱离公民文化的土壤。所以，若要发挥民主制度的功能，就必须培育深厚的公民文化基础作后盾，否则单纯的制度建构很难使应然的政治价值得以实现。目前，政治学界、行政学界对“参与式民主”有所偏爱，不容忽视的是所有“参与式民主”都应以成熟的公民文化社会做前提。成熟的公民文化包括自律、包容、公共责任感等内容，这些公民资本是比金钱资本更有意义的社会资源，需要在民族文化的积淀中形成。从上层建筑发起的积极引导，经过数代人的努力，会更好更快的促进公民社会文化的培育。所以，对公民资本的生产是政府工作内容中不可忽视的内容。

［1］马翠军.当代西方公共行政变革的基本趋势 ［J］.湖北社会科学，2008（4）：42-44.

［2］佩蒂特.共和主义——一种关于自由与政府的理论 ［M］.刘训练，译.南京：江苏人民出版社，2009：28.

［3］弗雷德里克森.公共行政的精神 ［M］.北京：中国人民大学出版社，2003．

［4］应奇，刘训练.第三种自由 ［M］.北京：东方出版社，2006．

Pettit’s Administrative Values Viewpoint:Also on Contestable Democracy Summary

GAO Yu-ping
（ College of Philosophy and Public Administration， Liaoning University， Shenyang 110036， China）

The development of western public administration science has gone through a process of removing political value and advocating the return of political value.Pettit's view of democracy of non-domination freedom is a deep theoretical proof that administrative science should return to political value.His contestable democracy is not an alternative to representative democracy,but a micro democracy adapted to the local governance sectors.Contestable democracy can not be divorced from the mature citizen culture and independently exists.Its function can be fully exerted in a social system with well-built citizenship,by which the proposed political value with non-domination freedom be highlighted.

freedom as non-domination； contestable democracy； political value； microlevel democracy；citizenship

D091

A

1672-8572（2017）06-0087-05

10.14168/j.issn.1672-8572.2017.06.12

2017-10-12

辽宁省教育厅人文社会科学重点研究基地专项目（ZJ2014001）

高玉平（1973—），女，辽宁营口人，博士，副教授，研究方向:政治学。

（责任编辑：游媛媛）