政府职能转变视角下的高等教育供给侧改革

[摘 要] 在高等教育后大众化阶段，我国高等教育的矛盾主要在于供给制约，而不是有效需求不足。导致供给不足的原因既有总量性问题，也有结构性、体制性和财政性问题。这些问题主要不是周期性的，而是过渡性的、结构性的，既反映了我国当前政治、经济、社会发展的阶段性特点，又反映教育由“外延式”向“内涵式”发展转轨的特点。下一阶段，我国要继续释放高等教育潜能的同时，着力加强供给侧改革，以开放的市场空间和高效的制度供给激发高校微观主体的潜能，通过改善结构层面、制度层面、财政层面的有效供给，破解高等教育结构失衡、供需错配的问题，构建、塑造和强化我国高等教育长期稳定发展的新动力。

[关键词] 高等教育；政府转型；供给侧改革；有效供给；供需平衡

[中图分类号]G521 [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549（2017） 01-0004-04

目前，我国高等教育正处于由粗放型向质量型转变的关键期，这既是高等教育消费者选择优质化，个性化教育意愿不断增加的战略机遇期，又是高等教育困难与问题日益暴露的矛盾凸显期。在这种大背景下，制约我国高等教育发展的因素既有总量性问题，也有结构性、体制性和财政性问题。导致这些问题出现的原因主要在于高等教育的发展方式和消费者的需求层级发生了根本性变化，高等教育市场由普遍短缺转为局部过剩，由强调数量、规模转为追求质量。因此，当前高等教育发展增速放缓看似有效需求不足，实则有效供给不足，结构失衡、供需错配 才是深层症结。[1]这就不难解释，为何一方面国内部分高学历人才过剩，普通高校毕业生难就业，另一方面一些紧缺行业却找不到合适的人才；一方面国内需求不振，另一方面消费外溢导致“出国”热度不咸，不少消费者去境外购买教育服务。

2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出“供给侧改革”，强调“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”。经济政策的调整必然联动高等教育的发展。我国高等教育长期停留在外延增长上，不注重内涵建设，这种外延式扩张在推动高等教育大发展的同时，也在供给侧积累了大量的矛盾。[2]当改革步入深水区，只有踏实、深入地切中根源的改革，才能取得真正的实效。下一階段，如何以开放的市场空间和高效的制度供给激发高校微观主体的潜能，构建、塑造和强化我国高等教育长期稳定发展的新动力，是政府与高校的当务之急，也是以供给侧改革为目标开展高等教育探索的逻辑前提。

一 高等教育供给侧的主要症结

高等教育供给是作为高等教育需求的一种对应性概念从经济领域中衍生出来的，我国推进高等教育供给侧改革的基础与经济学领域相比，有相似的地方，也有自身的特点。由于高等教育更多的具有准公共产品属性，而非一种纯经济活动，因此高等教育不能简单套用经济领域的概念与做法。我们固然存在经济领域里讲的经济结构、增长动力结构和增长方式结构升级的问题，但我国高等教育的主要问题还在于办学自主权的缺失、人才培养理念的落后等。同时，由于政府对高等教育的过度关照，高等教育治理体系中的市场力量、社会组织还没有形成、壮大。于是，当这些问题杂糅在一起时，我们往往一开始对问题的根源诊断就错了，有些是高校承接和落实自主权不力的问题，我们把它归罪于大学治理失灵，本来应该更好地推进高校主体性的发挥，政府的手却伸了进来。[3]

我国历史上的改革往往是基于问题的改革，以问题导向来审视我国当前的高等教育发展，可以发现，高等教育供给侧的结构性、体制性和财政性制约[4]是比较明显的。

1 结构性问题：高等教育的结构失衡与供需错配

结构性失衡是相对于全面失衡来说的，它是高等教育供需的某一部分且可以调控的失衡。在高等教育步入后大众化阶段，绝对意义上的供需匹配是较为困难的，而供不应求与供不合求的情况却经常出现。一方面，我国中高端教育资源供给的增速滞后于教育购买力提高和消费需求升级的速度，无法充分满足消费者接受高层次、高质量教育机会的需求；另一方面，高等教育人才培养的结构和社会需求脱节，产生了大量无法匹配市场需求的无效供给，出现了结构失衡、质量下滑、就业困难等诸多现实问题。这些问题抑制了高等教育的有效需求，同时有效需求的低迷加剧了有效供给的不足，从而呈现出有效需求和有效供给不足并存的矛盾形态。

近年来，如同我国经济领域治理的重心转向供需调整一样，对高等教育供需结构的研究也成了一门显学。经济领域和教育领域的供需概念虽然在具体内容和要素上有所差异，但基本原理和思路是一致的。现实的逻辑也是如此。经济学中存在过剩产能，教育学中也有过剩的现象。经济领域要去库存，教育领域中也有库存，比如大学生就业难的问题，现在国家大力提倡的“双创”，以创业带动就业，就是一种人才资源的去库存。经济领域要补短板，教育领域也有很多短板，其中很多短板是由于供需没有对接，教育层级没有跟上造成的。当前，我国优质高等教育机会的结构性短缺和高校人才培养的供需错配已成为制约高等教育内涵式发展的关键因素。近年来，虽然教育供给形式单一、学科专业重复建设的问题得到基本控制，反映出政策调控的效用得到良好发挥，但是供给结构不合理的问题仍需加强调整。

2 体制性问题：高等教育管理体制的制约效应

体制性制约是指因管理机制失效、管理结构不合理、管理信息不对称和管理层协调不畅等因素造成的制约。长期以来，我们往往只关注不断膨胀的需求造成供给紧张的局面，而没有对高等教育管理体制本身具有限制供给的特点给予足够重视。这种制度制约降低了高等教育潜在供给能力，加剧了高等教育的供需缺口。我国一直秉持“威权政府而不是小政府，是社会和教育发展的关键”。这种理念引起了多方面的弊端：一是导致审批型政府的思维惯性，传统计划体制下全能政府的路径依赖使得我国政府对高等教育的管理事无巨细，高校学制设置、专业设立、招生、收费等受到严格“看管”，导致高校不能自主根据社会需求变化调整资源配置和人才培养方向；二是诱发绩效型政府的倾向[5]，以外延增长为主的政绩取向导致政府对高等教育的外在效用关照过度，使高等教育各项改革行政性大于自主性，实用性大于长远性。

近年来，尽管传统的“威权型”管理模式得到改进，完善了中央和地方两级管理、下放了高校部分办学自主权[6]，但是高等教育旧管理体制的主体仍被保留下来。政府一味地提供“需求”和相应的刺激政策，很少关注结构调整和内涵升级，或者只重数量不重质量，或者注重维持稳定而忽视创新发展[7]，导致深层次教育改革迟迟难以推进。究其原因：一方面，在“家长式”的威权型管理模式下，政府习惯于直接插手教育市场，从事大量具体而微观的监管活动，这不仅使自身负担日趋加重，并越来越暴露出管理理念滞后、调控效率低下等弊端；另一方面，政府直接管需求也使高校和社会组织的自治能力得不到锻炼与提高，抑制了高校与市场在教育消费类型选择和资源配置上的作用，导致高等教育的办学环境、管理体制、服务机制出现不到位、不健全、不配套的现象。高等教育管理体制改革是一项复杂且具有高度权变性的活动，政府应如何体现自身的职能定位，通过系统性的政策调整，使政策制度、管理体制与灵活的办学形式相适应，并进一步理顺“组织权与管理权、结果导向与过程控制、绩效管理与口标引导”[8]等基本关系，是教育管理者在改革中需要思考的重要问题。

3 财政性问题：高等教育的单一财政投资主体

所谓财政性短缺，是指在计划经济体制下形成的办学体制所造成的单一财政投资主体，限制了非政府渠道的投入，其结果：一方面政府投入越来越不能满足日益增长的多元化教育需求，另一方面非政府的教育资源难以进入高等教育市场，加剧了高等教育资源短缺的程度。[9]在欧美国家，高等教育领域己基本形成“拨款、学费、各种创收（包括接受捐赠）、贷款”四大来源的经费格局。2008年，欧洲著名智库Bruegel的一项研究报告指出，美国高等教育的经费投入占GDP的3.3%，欧盟25国则平均占GDP的1.3%。在2个百分点的差距中，来自政府投入的差距是0.4个百分点，来自民间投入的差距则是1.6个百分点。[10]与美国相比，欧盟国家由于缺乏灵活的教育经费融资渠道和充分的市场竞争，所以大学的开放性和自由程度普遍不如美国大学，这也是20世纪全球高等教育中心从欧洲向美国转移的重要原因。这种体制上的障碍不容易改变。

从我国高等教育的财政结构来看，政府的主导地位几乎无法撼动，而与财政性教育经费相比，民办学校办学经费不到财政性经费的1%，其他教育、社会捐赠、民办学校三部分总和只占到了4%。[11]不容否认，在我国教育发展水平低、民间力量还远没有壮大起来的阶段，政府主导的财政体制给我国高等教育带来了前所未有的大发展。但是，当市场和社会力量日益壮大，并对高等教育投资表现出空前的热情时，就特别需要打破政府对办学权力的垄断，需要给民间办学、社会投资创造出更多的空间。随着我国高等教育规模的扩大和改革的不断深入，如何从财政体制、融资方式乃至资源配置等方面对高等教育进行综合改革，迫切需要我们构建起“多主体、全方位、立体化”的财政融资体系与可操作性的实施路径，否则政府“单一供给”的制度障碍和社会资本准入的“玻璃门”、“弹簧门[12]现象就难以得到彻底的解决。

二 高等教育改革转向供给侧的缘由

立足于刺激教育需求还是优化教育供给，或者说是“以需求定发展”还是“以条件定发展”反映了教育政策制定的两种思路。在需求侧管理的背景下，政府更易倾向于采取刺激需求的政策和对具体教育过程的直接干预，这种方式更多解决的是表层问题，适用于短期框架，而供给侧改革关注的是内部性、长远框架的问题。[13]

任何事物的发展都遵循一定的历史脉络和自身固有的逻辑，而历史与逻辑往往是一致的。从历史的维度来看，高等教育改革在需求侧还是在供给侧上做文章不是一成不变的，而是因时不同而有所侧重。回顾我国的改革开放，从某种意义上说，正是从激活和释放供给侧的潜能开始的。此后几十年，高等教育治理的重心又经历了从供给侧到需求侧的回溯。1999年后的大学扩招、2009年的研招比例调整，都推行了较大力度的扩大需求政策，这在当时高等教育市场还有空缺的情况下是合理的。但从战略研究的角度来看，我国高等教育下一阶段的矛盾将更多凸显为供给制约，而非有效需求不足。今后一个时期政策调节的重点又将重新聚焦到供给侧，以求在高等教育短板上增加有效供给。

面对“2011计划”、“双一流建设”以及“地方本科院校转型”，我国没有再出台大规模刺激政策，而是简政放权，连续下放行政审批权，探索各种基层改革试点，激发地方政府和高校内在活力，这些政策都能看到新供给理论的影子。当然，从供给侧入手的改革思路也绝不是“只就供给谈供给”。跳出认识论的局限和概念误读就可以清晰地看到，中央关于供给侧改革的提法包含两句话，后面这句提得比较多，其实前面还有一句，就是“适度扩大总需求”，理解的时候不应把二者割裂了。也就是说，高等教育供给侧改革是需求引领下的供给侧调整与优化，是在传统需求管理还有一定作用和提升空间的同时，通过主动向“内涵发展”、“创新驱动”转型以求得发展替代物。

三 高等教育供给侧改革的对策及路径

1 结构调整：优化高等教育供给结构，以前瞻性供给引领需求结构

目前，我国高等教育面临的问题是总体性和结构性问题并存，但主要矛盾已转化成结构性问题；制约高等教育发展的因素在需求側、供给侧都存在，但矛盾的主要方面在供给侧。从经济领域来看，人们之所以对市场经济感到满意，是由于自由竞争和市场调节给消费者提供了更多元的选择自由、更优质的产品。化解当前的高等教育供需矛盾，也需要充分发挥高校面向社会办学的自主性作用与市场在供需结构调节中的基础性作用，提供更多“精准性”、“有效性”和“引领性”教育供给，形成更加优质、多元和可选择的高等教育供给结构。

一是加快形成“政府侧重整体布局与总量调节，高校面对社会自主办学，市场充分参与调控”的全新局面。政府、高校和市场要通力合作，合力破解教育供给与社会需求之间的结构矛盾：对于供给不足的领域，要着力改善供给数量，创新供给方式，提高供给质量，满足我国高等教育需求的新情况、新要求；对于供给过剩的领域，改革着力点应放在加大结构调整力度上，通过引导过剩产能结构转向和供给侧减量，将资源从供给过剩的、增长空间有限的领域中释放出来，达到与需求侧相适应的新水平。在这个过程中，政府的责任是解决宏观层面的布局问题，在高等教育出现巨大波动的时候用总需求管理平衡它，把微观层面的选择权留给掌握具体信息更多的高校，留给高等教育的消费者。在政府给高校办学和市场参与让渡出充分的空间后，高校要做的就是接住权力、用好权力，准确分析社会对于人才结构、规格与特色的需求，提高质量、优化结构，实现自主办学、自我约束和主动调整。市场则要主动参与高校的人才培养活动。人才需求的延迟性、波动性决定了高校只有把人才培养规模和结构的问题交给市场去调节，才能使人才培养活动的成本最低、效率最高、供给最准确。市场应通过资源配置和人才选择等多种方式倒逼高校的教育供给，推动高校形成丰富、多元、可选择的供给结构。

二是综合考虑未来我国社会发展和生源结构等因素的变化趋势，加强对高等教育供需结构的合理预测，以前瞻性供给引领需求发展。随着经济社会的迅速发展，我国高等教育需求呈现出多元化、个性化、急剧增长的态势，而这些需求可能是差异化甚至是相互矛盾的，因此供给就不能只是消极地适应需求，而应主动地引领需求。被动地适应就像是“削足适履”，往往人为地抑制了高等教育的发展潜能。只有对高等教育层次和科类结构进行前瞻性的预判，使高等教育供给对需求保持适度的引领发展，才能真正提高供给结构对需求变化的适应性。就当前高等教育发展的趋势来看，我国未来需要大量缩减低端供给，扩大优质供给和中高端供给，实现由低水平供给向高水平供给的跃升，满足我国居民教育需求由温饱型向追求品质和注重个性化升级[14]，对教育服务质量、便利化程度迅速提高的新要求。

2 制度创新：调整高等教育权力结构，构建高等教育统筹协调新机制

从体制层面来看，供给侧改革最大的举措就是简政放权，就是要打破原有的权力结构和制度约束。早在2010年我国政府颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》时，教育部负责人就指出，教育管理体制改革的关键是放权，即中央向地方放权，政府向学校放权。十八届三中全会提出的教育管办评分离改革，其实也是调整权力结构和利益格局。[15]制度层面的供给侧改革，就是要推动政府还权于大学，大幅增加高校“程序自主”的空间，推进“政府主动放权、管理者积极赋权、学校合理用权和社会有效督权”[16]协调发展，实现从“旧”体系向“新”体系的转变。

一是政府要主动进行管理上的放权，从“威权政府”转向“有限政府”和“有为政府”，为高校办学和大学改革提供操作空间。在推动高等教育有效治理的过程中，我们必须追寻高等教育治理的逻辑起点。依据高等教育发展的现实特点，我们认为：高等教育治理结构改革应从供给侧改革开始，而高等教育供给侧改革应从政府的主动放权开始。目前，我国政府仍然控制着高等教育领域的一系列重要决策，这与经济领域中政府不再干预企业日常决策形成鲜明对比。在这种情况下，高校和市场的发挥空间十分有限，其根源在于政府的制度制约。解决我国政府管理中的越位和错位现象的落脚点应放在政府职能的复位和到位上，打造权力有限但能力突出的政府。下一阶段，政府改革的可行空间是采取“抓大放小”的方式将其具有的能力集中于它能够胜任的职能上，探索“权力清单”、“责任清单”下的有限管理模式。一方面，政府必须烙守自己的权力边界，约束自我的权力冲动，从高等教育管理的微观操作层面抽离并转入宏观调控维度，千万不要把供给侧改革变成“供给侧管理”，或者回到计划经济的旧思路。另一方面，有为政府绝不是一个“甩手”的政府，政府必须充分履行自己的职责，守住那些“市场管不了、大学做不了”的政府“应该管”的领域，在调控供需结构，弥补市场缺陷，纠正市场失灵，维护“多元治理”规则，调动社会资源投入高等教育等方面烙尽职守。至于那些政府和市场“双重失灵”的空白地带，则需要引入第三方组织，适度把政府的治理权转变为协调权或非政府组织的专业权，通过振兴专业学会、中介组织来增加治理的有效性。

二是完善高等教育供给侧改革的统筹协调机制，加快形成制度合力、改革合力。当前，我国高等教育改革已经进入深水区、攻坚期，与过去的改革相比，今天改革的互动性、关联性明显增强。如果各领域改革措施不配套、各方面改革相互牵扯甚至相互抵触，供给侧改革就很难推行下去。我国应尽快出台由教育、发改、财政、税收、金融、人保等部门共同认可的促进高等教育供给侧改革的政策，并及时针对政策制度间交叉、冲突和模糊地带进行优化改进，以综合改革的思路破解深层次的体制障碍，真正形成一个“上承国家意志、下接民间诉求、内有行政机构、外连市场和非营利性组织”[17]的综合体系。当然，完善高等教育供给侧协调机制是一项系统工程，不仅需要制度上的转变，还需要破解大量技术上、操作上的实践难题。但所有这些，都不应该成为阻碍供给侧统筹改革的理由。

3 财政改革：优化财政供给渠道与提供方式，构建教育投资消费新体制

既然财政性短缺的根源是高等教育办学主体和投资主体过于单一，那么，改变财政性短缺的出路就在于深化高等教育财政体制改革，尤其是改革单一的政府投资体制，加大市场参与和市场调节的力度。[18]从财政供给层面来看，通过供给侧改革引入市场机制、鼓励社会力量参与办学，有利于稳定和吸纳社会资本进入高等教育领域，最大限度地把社会资本配置到高等教育领域，这不仅对拓展优质教育空间和推动高等教育发展具有重要意义，也是政府在高等教育领域简政放权、借助市场的力量优化财政配置方式的可行途径。

一是拓展高等教育财政供给渠道，从“单一的政府投资”转变为“全社会投资”。发展高等教育是政府的责任，但这并不意味着政府必须提供全部资金。换句话说，政府主导的高等教育也可以由多种形式来实现。[19]一方面，政府要改变财政供给的唯一主体角色，区分教育的公共产品、准公共产品、私人产品的不同属性[20]，把义务教育与高等教育、精英教育与大众教育区别开来，将有限的财力收缩到义务教育领域和公立大学的基础学科、国家急需和市场紧缺专业里来，保证公共产品的供给，调节准公共产品的供给，退出私人产品领域的供给，扩大社会参与和市场调节的范围和力度。另一方面，大力发展多种形式的民办教育，广泛吸引社会资本投入教育领域。在市场化竞争中，资本配置遵循优势性原则。我国民办高等教育在困境中仍然蓬勃发展以及外国势力“抢滩”我国市场充分说明大量的社会资本渴望进入高等教育领域，但我国目前的政策体制却限制了这部分资本的正常流入，从全社会范围看这是資源的劣化配置，也直接降低了我国高等教育的供给能力。[21]近二十年来，民间资本在全社会固定资产投资中的比重从30%上升到60%，未来如何有效引导这部分资金进入教育领域，还需逐渐完善支持政策。我国应尽快摆脱过度依靠政府投入的经费来源模式，在确保教育公益性属性前提下，探索各种所有制形式，引导各类资金投入高等教育领域，增加社会捐赠、校友捐赠、投资增值、企业合作等资金来源比重，加快形成公办教育与民办教育共同发展的格局。

二是建立具有中国特色的高等教育投资消费新体制，充分发挥新体系、新制度的引领、撬动和催化作用。改革开放以来，我国特殊的市场化改革取得了巨大的成功，政府调控下的自由市场体制展现出比西方发达国家更加高效的竞争优势。这项改革的巨大成功是基于“市场经济体制”和以公司化为代表的“现代企业制度”的制度改革。同样，在高等教育财政制度改革中，仅仅有“政府为主，多元投资”的理念还不够，还要建立与之配套的“现代高等教育财政体系”和“现代高等教育财政制度”。一方面，我国要充分发挥政府财政资金的撬动功能，扩大政策性、间接性教育投资，健全政府扶持、政府购买、财税配比等制度，完善财政、税收、信贷和土地等优惠政策。另一方面，应大力创新政府、高校、培训机构与行业企业、社会的合作形式，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，“引厂入校、送教进企、工学结合、产教融合”[22]，以产业战略统筹教育空间，以优质服务带动教育消费，真正推动社会投资和教育消费良性互动、产业升级和教育转型有效对接、创新驱动和教育发展协同推进。

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（转载自《高等教育研究》2016年第8期，限于版面有删减）