关于农村土地产权制度改革的法律考量

孔令仙

关于农村土地产权制度改革的法律考量

孔令仙

农村土地产权制度改革，是增加农民的财产性收入，增强农村集体经济发展活力，增添农村发展新动能，盘活农村资源的重要举措。随着改革步伐的加大，农村土地产权制度改革取得了重大突破。但是，存在着农地流转不规范、农地担保推行缓慢、产权制度改革配套措施不健全、农地所有权价值难以实现等问题，农民对这一惠民政策的参与度不高。需要采取健全土地流转制度、创新农地担保制度，构建城乡一体的土地交易市场等措施加以完善。

农村土地；产权制度改革；公共政策；法律考量

在现行经济社会条件下，农村土地无论实行公有化还是私有化都难以实现。因此，对现有的所有权制度进行改革和完善，是当前我国农村土地（以下简称“农地”）制度改革应遵循的思路。为最大程度地实现农地产权的价值，各项土地政策都试图通过采取农地流转、融资担保和市场化平台搭建等措施来激发土地要素的活力，实现农地产权清晰化和农民利益最大化。但是，这项利民的政策却未能得到广大农民群众的认同和配合，实施的效果并不理想。本文通过对农地产权制度改革的现状进行梳理，分析农地流转、农地担保和农地市场机制构建等问题，从而为农地产权制度改革与发展提供一些思路。

一、农村土地产权制度改革的现状

农村改革历来是我国经济改革的重点，现阶段尤其重视农地产权制度改革。党的十一届三中全会后，实行了土地所有权与使用权的分离，农村土地所有权属于集体，经营权和收益权归农民。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）规定，土地承包经营30年，原则上不变。这一改革举措解放了农村生产力，农村随之发生了巨大变化。但随着经济体制改革的推进和城镇化的高速发展，城乡差距日益扩大，原有的土地制度不能适应经济社会发展要求。党中央为了推进农地产权制度改革颁布了一系列文件，逐步加快了对农地产权制度改革的步伐。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求弱化农地所有权，强化农地承包经营权，允许农地承包经营权流转，农地改革进入了新阶段［1］。党的十八大报告进一步提出，在符合规划和用途要求下，改革农地征收制度，构建城乡统一的土地市场，允许农地进入市场交易，提高农民在土地增值收益中的分配比例。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，加强了对农村产权中用益物权的保护。2017年4月，中共中央、国务院印发了《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（中发〔2017〕1号），是中央连续发出的第14个指导“三农”工作的1号文件，对深化农地产权制度改革提出了具体的方针政策，明确了改革的目标方向、改革的重点任务、改革的推进原则和改革的实施要求。为了推进农地产权制度改革，中央于2015年初在全国29个县（市、区）进行了农地产权制度改革试点，计划到2017年底完成。各地进行了大量的试点，但效果不尽如人意。习近平总书记在党的十九大报告中强调指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”这为进一步深化农地产权制度改革指明了方向。

二、农村土地产权制度改革存在的问题及原因

农地产权制度改革的顺利进行，需要广大农民的积极参与和支持，以及一系列配套改革措施共同推进。但是，当前主要面临三大问题。

（一）农地流转推行缓慢，制约了农业现代化发展

家庭联产承包责任制导致农地细碎化、经营规模小，限制了大型农机具的运用，造成农业经营效益低下，大量的农村劳动力进城务工，农村土地闲置，农地流转成为必然趋势。通过流转，将零散农地集中成片是农业现代化的基础和前提，有利于农地的集中管理和适度规模经营，有利于农业的产业升级和先进农机具的推广运用，进而推动农业现代化的发展。而且，农地的适度规模经营又进一步推进了农地流转。

现阶段，我国的农地流转面积仅有承包地总面积的30%，造成流转缓慢的原因主要有：首先是农地流转法律、法规的缺失。现行法律并没有规定农地流转的具体程序，实践中各地的做法也不相同，流转没有相应的合法手续，一旦发生纠纷，诉求往往得不到支持。其次是农民对农地流转的意愿不高。农民心中的土地情结仍未改变，在子女教育、住房、社会保障等没有得到解决之前，农地对农民的保障作用还普遍存在，他们担心流转农地会失去保障。再次是流转形式简单，且“非粮化”（不用于粮食生产）倾向严重。流转形式主要是出租和转包，占流转总数的90%，而转让、互换、入股等其他方式因农民不熟悉，且操作复杂则很少使用。农地流转的“非粮化”比率逐年攀升，如河南省农地流转的“非粮化”达40%，大户“非粮化”的比例更高，而河北、安徽、山东的农地流转“非粮化”也高达61.1%，影响到我国的粮食安全［2］。最后是地方政府的政绩观背离了政策的初衷。有些地方政府热衷于搞政绩工程，片面追求流转速度和超大规模经营，对农地流转下硬指标，强迫农民流转农地。特别是工商资本进入后，利用租赁的农地进行非农建设，破坏耕地资源，伤害了农民的感情。还有集体代理人以权谋私，将耕地非法转用，造成农民利益受损，因经营不善引发了社会矛盾。

（二）农地担保存在各种风险，融资难的情形并未改变

融资难是制约农村经济发展的重要瓶颈。农地是农民手中可掌控的担保物，开展农地抵押能有效缓解农民融资难问题。但是，考虑到农地所承载的社会保障功能，从公共政策的角度考量，我国法律禁止用农地进行担保。农民由于缺乏有效担保物，融资难的现象一直存在。

为满足农民对农地担保的需求，在农村涌现出了新的金融产品，即农地承包收益权担保，以农地承包经营权的未来收益或流转收益作为担保财产，即使债权人到期不能清偿债务，担保人也仅能就未来收益优先受偿，并不会导致债务人丧失农地承包经营权，更不会使农户丧失承包权。这种担保既规避了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）禁止土地使用权担保的规定，又能够满足当前我国农业生产的金融需求。中央文件明确赋予农民承包经营权的担保权能，如2014年的中央1号文件就指出：“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。之后又出台了多个文件，但使用的名称却不统一，如“土地承包经营权抵押贷款”“承包土地收益权抵押担保”“农村承包土地抵押贷款”［3］等。可见，土地承包收益权担保的性质还未能厘清，并反映出农地担保的法律逻辑有些混乱。

各地也进行了不同的金融产品试点。例如，2012年吉林省推出的“土地收益保证贷款”。2014年重庆市推出的“土地收益保证贷款”。同年，四川省也开展了“土地流转收益保证贷款”试点。随着农地担保贷款的推广，其金融风险也随之出现。首先是法律风险。《物权法》《农村土地承包法》《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）等法律都明令禁止将土地承包经营权、宅基地用于担保，而各地的农地担保试点都是以地方政府发布的政策性文件为依据进行的。农地担保的相关规定没有根据现行法律进行设计，面临无法可依的现实困境，存在较大的法律风险。其次是市场风险。金融机构担保权的实现要通过变卖、拍卖、折价等方式来处置农地经营权，从所得价款中优先抵偿贷款。但是，我国尚未建立完善的农地流转市场，缺乏农地流转平台和组织，也缺乏正规的农地价值评估机构和科学的评估标准。再加上市场供需双方信息不对称，可能会出现恶意拖欠行为。而金融系统所固有的内生脆弱性，具有较强的传染性，最终会出现流动性风险，从而危及农村的金融稳定。

（三）农地交易市场混乱，运作机制不健全

由于政府对土地领域的干预过多导致了政府失灵，进而出现了农地交易市场混乱。在农地交易中，政府失灵主要表现在3个方面：一是政府不能控制农地市场。我国农地交易实行省以下地方政府审批，甚至乡、村都可以进行农地交易，导致农地供给失控。由于法律禁止农地直接入市交易，因此征地成为农地转用的唯一途径。在征地过程中，政府借助国家权力，不仅没有保护农民的农地利益，反而站在农民的对立面，采取低进高出的手段与农民争利，侵占农民的农地利益，成为农地出让的赢家，失去了农民的信任，政府的保护职能失灵［4］。二是农地交易中政府管理与市场调节边界模糊。农地是一种稀缺的资源，其交易需要引入市场机制，让市场引导农地的供给与需求。但是，政府是农地的终极所有者，农地的控制权、处分权都属于政府。同时，政府又是公共事务的管理者，有权基于公共利益的需要征用农地，而在公共利益没有明确界定的情形下，公共利益也由政府界定。因此，我国农地的交易都是依靠政府权力，运用行政手段先征地，转为国有土地后再进行上市交易，政府成为土地的唯一供给者。由于不是运用市场机制进行调控，形成合理的价格，因此不能引导农地市场良性运行。三是对政府权力的行使缺乏监督和约束机制。由于中央政策放开了对农地入市的管控，农地可以不经征收而直接上市交易，这就使地方政府一直依赖的土地财政被打破，政府在农地交易中难以获利，其推动农地入市的动力不足，在对农地交易市场的构建方面出现了“懒政”现象，这也是农地交易市场混乱的一个重要原因。在农地交易市场的建设中，需要政府发挥主导作用，对农地交易市场进行宏观调控，保障农地交易市场长期有效运转。但是，农民和村集体对政府的行为缺少有力的制约条件，无法与之抗衡，因此农地交易市场建设停滞或者运行不佳。

三、完善农村土地产权制度改革的建议

农地产权制度改革是一项民生工程，但在实践中推行却十分缓慢，究其原因在于农地产权制度改革中缺失了农民的利益表达机制，进而造成政府决策效率降低，农地产权制度改革进程受阻。

（一）规范农地流转行为，推动农业现代化发展

第一，完善农地流转法律法规，让农地流转有法可依。缺少相应的农地流转法律法规是制约农地流转的重要因素，必须完善相关的法律法规。首先，修改《中华人民共和国宪法》和《物权法》，改变二元土地所有制结构，赋予农村集体土地与国有土地同样的权利，为农地流转提供法律依据。其次，制定《农地流转条例》，规范农地流转行为。在《农地流转条例》中，要明确界定农地的产权性质，农地流转双方的权利和义务，规范农地流转的方式及程序。再次，修改《农村土地承包法》。赋予承包人绝对的支配权，不受任何单位和个人的非法干涉；废除“经发包人同意”的不合理规定，该规定增加了农地流转的难度，降低了农地流转的效率［5］。最后，建立农地流转相关配套制度，为农地流转提供服务。出台具体的农地流转政策和管理制度，对农地流转的形式、程序、期限等作出明确规定；建立农地流转服务体系，提供农地流转价格和法律咨询；印制统一格式的流转文本，倡导农民签订农地流转合同，减少因口头协议造成的农地流转纠纷，流转合同应到农业管理部门登记或备案，对流转手续不完备的，督促尽快完备。

第二，加强对农地流转的用途管制，杜绝“非粮化”现象。13亿人的粮食要实现自给自足，必须要保证耕地数量，坚守18亿亩耕地红线。首先，加强对流转农地的监管。在农地流转中，严格执行《基本农田保护条例》的规定，对耕地进行保护，禁止以农地流转之名非法抢占耕地，特别是工商资本参与的农地流转，防止农地用途异化。其次，健全农地规模化经营机制，发展农业适度规模经营。当农地流转到新型经营主体手中，将农地集中成片，改变家庭分散、低效经营的局面，有利于农地的集中管理和先进农机具的运用，推动农业现代化的发展，提升农地的综合生产力。再次，完善农地流转扶持政策，给新型经营主体以财政和金融支持，提高对种粮大户的补贴标准，将新增的惠农补贴投向新型经营主体，实行粮食最低保护价，提高种粮户的收益。

第三，健全农村社会保障制度，加快农业劳动力转移。农地流转的健康发展，需要良好的外部条件。首先，要完善农村社会保障制度，拓宽资金来源，由国家、集体和个人3方筹集，确立国家是农村社会保障的责任主体，建立持续稳定的财政投入机制；扩大农村社会保障的覆盖面，进一步完善新型农村合作医疗制度，扩大新型农村社会养老保险，完善农村社会救助制度，统筹考虑教育、医疗、养老和住房救助，建立农民应对基本生存风险的救助保障体系。弱化农地的社会保障功能，将失地农民纳入城镇社会保险体系当中。给予农民工享受城镇居民一样的待遇，在就医、养老和住房等方面享有充分保障。其次，要加快农村劳动力转移，鼓励开办乡镇企业，提供更多的就业岗位；在城市中增加农民工就业岗位，对农民工进行培训，解决其就业问题。

第四，加强宣传教育，提高农民的认知水平。很多农民对农地流转和农村社会保障制度的相关法律知识不了解，在流转中出现了很多的矛盾与纠纷，对农地流转产生了很强的抵触情绪。应加大对农地流转的宣传力度，提高农民的法律知识水平和认知程度，降低其抵触情绪。成立由农业部门、人力资源与社会保障部门、司法部门所组成的宣传组，深入田间和农户进行宣传教育，对广大农民进行农地流转和农村社会保障知识的普及。

（二）完善农地担保制度，消除农地担保的安全隐患

农地担保缓解了农户发展农业资金不足的难题，既能保护农民的农地权益，又能实现农地资源优化配置，但农地担保中存在的金融风险给农村金融体系带来了安全隐患。

第一，完善农地担保法律制度，为农地担保提供保障。法律是防止农地担保金融风险的根本保障，目前农地担保工作主要由地方政府主导推行，为搞好担保工作，各地政府都出台了一系列政策文件。但是，这些文件缺乏权威性和稳定性，难以防范农地担保中的法律风险。需要进行农地担保立法，修改《物权法》《农村土地承包法》，赋予农地担保权能，再依据《担保法》《中华人民共和国商业银行法》等，对农地担保进行规制，保证农地担保有法可依。

第二，健全农地担保市场，为农地担保拓展空间。“担保难”是制约我国农村金融市场发展的关键问题。农地担保应参照不动产使用权担保的规定，制定具体的规范农地担保的规章制度。在农地担保市场中，农业经营主体的个体差异大，农地担保市场的区域发展程度、交易规模不同，各金融机构的操作亦不相同。应按照各地的具体情况，由县级政府统一负责管理，包括农地担保市场的构建、创新农村金融组织、地价的评估、担保信息的发布、担保款项的用途和事后的监管等。确定农业管理部门为农地担保的登记管理机关，负责对农地估价、担保合同的签署、审核、登记、权利证书的颁发等流程进行跟踪监督。政府不能过度干预农地担保市场的运行，要发挥政府的行政指导职能，减少担保市场的盲目性，提高农地担保市场的风险防范成效。

（三）构建城乡统一的土地交易市场，优化农地资源配置

第一，发挥规划的引领作用，加强政府对农地供给量的控制。根据全国农业现代化规划和城市发展规划，地方政府要做好当地的农地利用规划、农田水利规划、建设用地规划，明确本地农业现代化和城镇化的时间表、路线图，对农用地和建设用地的总量进行控制，确保规划落到实处。对符合规划的农地，允许农地承包人自主流转交易。耕地可以采取转包、出租、转让、入股、联营等流转方式；建设用地由农民与用地者协商交易价格，政府只对交易的合规性进行监督。

第二，明确市场与政府的角色定位，划清政府与市场的权力边界。首先，限定政府的权力范围。政府在农地交易中的权力主要有：一是积极构建统一的农地交易市场，并为市场交易创造公平公正、开放竞争的环境。对农地市场进行宏观调控，制定交易规则，搭建信息服务平台，及时发布交易信息，让政府成为市场上的中介者，成为农民与农地需求者之间的仲裁者，确保农地市场能长期有效的运行。二是在涉及公共用地时，政府是用地的主体，与农民处于平等的地位，必须与农民协商谈判，确定使用农地的范围以及农地的价格，充分保障农民的知情权和农地财产权。其次，充分发挥市场在农地交易中的调节功能。农地交易主要涉及 3个问题，即供给量、需求量和交易价格。其中，供给量是由政府根据规划确定的，相对稳定，但农地的需求量和交易价格都是不确定的，随着市场的需求而变化，交易价格由农民与农地需求者协商确定，需求量由需求者根据交易价格决定。只有市场才能真正反映农地交易的真实情况，决定农地的需求量和交易价格。让市场在农地资源配置中发挥决定性作用，使农民和村集体真正从农地中受益。再次，健全对政府权力运用的监督机制。“绝对的权力导致绝对腐败。”政府权力过大且缺乏必要的监督是导致政府越权和“懒政”的重要原因。健全政府权力监督机制尤为必要，可从两方面着手：一是构建内部监督机制，使监督制度化、常态化［6］；二是构建外部监督机制，发挥人大、法院、新闻媒体、广大民众的作用，由人大代表监督政府权力的行使，由法院评判政府在农地交易中的行为是否合法，由新闻媒体发挥舆论导向作用，由民众在协商中监督政府，共同构筑一道外部防线，将政府的权力关在制度的笼子里，使政府真正成为服务性政府。

总之，盘活农村土地资源，增加农民的财产性收入，关键在于搞好农地流转。解决农地产权制度改革中遇到的问题，也必须在农地确权的基础上，赋予农民农地财产权，采取产权制度改革的各项配套措施，创新农地担保制度并予以法制化，通过农地产权的合理流转确保农地产权价值的实现。要规范农地流转，调节农地的供给和需求，构建城乡一体的土地交易市场，引导农地承包者在市场上自由交易，实现农地的价值，使农地产权制度改革取得更大的突破和成效。

[1]刘泽世.中国农村土地流转法律制度研究[J].经济研究导刊，2015（25）.

[2]宋才发，向叶生.农村集体土地“三权分置”的法律问题探讨[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2015（6）.

[3]张素丽.土地承包收益权融资担保的法律性质探析[J].农业经济，2016（9）.

[4]陈丹，高锐.农地抵押金融风险：政府规制的逻辑及政策取向[J].南方金融，2016（7）.

[5]李新仓.农村土地流转与规模经营的法律对策研究：基于辽宁的实证调研[J].农业经济，2016（2）.

[6]黄胜章.农村改革视野下土地产权制度的构建：基于全国农村产权交易田东试点的思考[J].桂海论丛，2016（4）.

D922.32

A

1673-1999（2017）12-0019-04

孔令仙（1977—），女，硕士，安徽经济管理干部学院社会与公共管理系副教授，研究方向为经济法学。

2017-10-25

2015年安徽省高校人文社会科学研究重点项目 “农村土地产权制度改革公共政策选择的利益表达机制研究”（SK2015A619）。

（编辑：文汝）