农地经营权主体差异与农地抵押方式选择
——基于市场与组织合约的分类视角

王 岩 李 宁 马贤磊 石晓平

(1.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095；2.南京财经大学 粮食安全与战略研究中心，江苏 南京 210003)

农地经营权主体差异与农地抵押方式选择
——基于市场与组织合约的分类视角

王 岩1李 宁2马贤磊1石晓平1

(1.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095；2.南京财经大学 粮食安全与战略研究中心，江苏 南京 210003)

本文立足市场与组织合约的分类视角，通过选取以农户为抵押主体的同心与平罗、以规模经营主体为抵押主体的明溪与枣庄这两对典型案例的对比，探讨农地经营权主体与农地抵押合约方式选择之间的联系，结果表明：在农地抵押中存在直接与间接定价的合约方式差异，且农户和规模经营主体这两类主体倾向于选择不同的抵押合约；当农户作为抵押主体时，采用组织合约的间接方式优于选择市场合约的直接方式；而当规模经营主体作为抵押主体时，以市场合约的直接抵押方式要优于采用组织合约的间接抵押方式。就此，提出考虑抵押主体差异、鼓励具有信息收集与定价功能的主体参与抵押进程、推进“三权分置”改革和活化农地经营权等政策建议。

农地经营权；农户；规模经营主体；抵押贷款；市场合约；组织合约

一、引言

资产的资本化构成了物尽其用的重要途径[1](P7—8)。为盘活农村沉睡的土地资产，同时规避当前法律明确禁止的以土地承包经营权进行抵押融资的规定①，十八届三中全会之后，各地探索的农地抵押实践其实是一种在充分保障农户享有农地承包权的前提下，进行农地承包权及农地经营权的分离[2]，然后以不超过第二轮承包期剩余年限的农地经营权为担保物进行抵押的模式[3]。由此，便可以根据农地经营权主体是否与农地承包权人相一致，而将农地经营权抵押主体区分为合一的普通小农户和分离的规模经营主体两类。同时，在实践过程中，一些地区的贷款人能够将农地经营权作为抵押物直接向金融机构融资，而在另一些地区贷款人与金融机构不直接发生抵押关系，必须通过借贷双方之外的第三方主体(譬如行业协会、基金会、专业合作社以及反担保机构)介入对农地经营权作出担保方可进行抵押②，即存在张五常所说的直接定价与间接定价两类合约的选择差异[4]。

现有文献对农地抵押贷款的关注，多从法律角度入手，探讨农地抵押融资的可行性及以农村产权进行融资贷款的法律突破[5][6][7]，而基于合约分类视角进行的研究较少。少数研究者基于合约理论探讨了农地抵押的信贷供给效应[8]，通过威廉姆森的分析框架分析了资产的专用性及不确定性对农地抵押贷款交易费用的影响[9]，但现有研究更多是从抵押发生后在治理结构层面对其绩效进行论证，鲜有对抵押发生前合约方式选择的探讨，更缺乏将农地抵押主体差异与合约选择联系起来的理论与实践分析。虽然部分学者关注到了农地经营权抵押主体之间存在差异[10][11][12]，但却忽视了这种差异所带来的主体对信息收集与定价费用的不同，以及由此所造成的抵押方式中的合约选择差异。

新制度经济学将合约主要分为市场合约与组织合约[13](P21—28)，认为不同合约的选择主要在于交易费用的差异[14]。因为市场合约与组织合约的区别并不是交易标的物是否为产品或者要素，而是在交易过程中是否引入了作为信息收集与定价专家的中心签约者，以组织的间接定价取代起初买卖双方之间直接的市场交易[15]。因此，农地抵押合约究竟是市场方式还是组织方式的主要判定标准，在于抵押双方(即抵押人与抵押权人)是否发生抵押钱款的直接交易。当双方是直接“面对面”的抵押关系时，则为市场合约；当引入了对农地抵押起决定性作用的具有信息收集与定价功能的第三方主体时，则为组织合约。那么，在农地经营权抵押过程中，作为抵押物的农地经营权既然存在主体上的差异，这种差异是否会对农地经营权抵押的合约优化选择产生影响？无疑对这一议题的思考是已有文献鲜有涉及的，但却是对现实中的农地抵押模式探索具有重要理论与实践意义的问题。为此，本文试图基于市场与组织合约分类的视角，运用对比分析的方法对不同试点案例存在的共性及差异进行比较，探讨农地经营权主体存在的差异性及不同农地经营权主体下农地抵押合约方式的选择。

本文余下的内容安排如下：第二部分梳理我国典型地区的农地抵押模式；第三部分基于农地经营权主体差异，筛选出具有较强代表性的以农户为农地经营权抵押主体的宁夏同心与平罗、以规模经营主体为抵押主体的福建明溪与山东枣庄这两对典型案例，并进行主体差异下的抵押合约方式比较；第四部分则进一步从同一类型主体的抵押合约选择角度，对案例的比较进行进一步阐释；最后为结论与建议。

二、现实探索

2010年中央出台了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，2013年十八届三中全会则提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”正是在这种背景下，各地才逐步开展了农地抵押模式的探索。从表1可以发现如下几点特征：

一是抵押标的物以权利抵押为主，辅之地上附着物等固定资产及信誉等无形资产。由于法律禁止以承包经营权进行抵押，各地实施的是一种不改变家庭承包关系的经营权抵押模式(即先实现农地承包权与经营权分离)。从已开展的案例看，抵押的农地经营权主要分为两类：以家庭承包方式获取的经营权(宁夏平罗等)及以流转方式取得的经营权(四川成都等)。在主要以农地经营权作为抵押物的同时，地上附着物等固定资产(山东枣庄等)及贷款者的信誉等无形资产也不可或缺(宁夏同心)。

二是农地经营权抵押贷款主体的多元化趋势逐渐凸显。通过对贷款主要服务对象的分析可知贷款主体主要分为两类：其一是以家庭为单位承包土地的普通农户，如宁夏同心与平罗；其二是涉农企业、专业合作社、种养大户等规模经营主体，如湖北武汉和四川成都将农地抵押贷款主要贷给了当地的涉农企业和种植大户等规模主体。下文对典型案例的剖析也正是基于对经营权贷款主体的差异展开的。

三是抵押呈现为直接的市场合约与间接的组织合约两种方式。由表1可知，宁夏同心、黑龙江佳木斯、吉林梨树、山东枣庄等地均以间接抵押的组织合约方式进行贷款，而宁夏平罗、四川成都、湖北武汉、福建明溪等地则以直接抵押的市场合约方式融资。

四是农地经营权主体与抵押合约呈现为组合方式的特征。农地经营权主体可分为普通农户及规模经营主体，而抵押合约由市场与组织合约两种方式呈现，因此从理论上讲不管农户还是规模经营主体作为抵押主体时都面临市场与组织两种合约选择。但由表1可知，当农户作为抵押主体时较多选择组织合约(农户作为经营权主体的4个案例中仅有宁夏平罗采用市场合约)，而规模经营主体作为抵押主体时常选择市场合约(规模经营主体作为经营权主体进行抵押的4个案例中仅有枣庄采用组织合约)。

表1 各地区农地经营权抵押贷款实践探索

三、农地抵押典型案例的选择与比较

(一)典型案例：基于经营权主体与抵押合约差异的选择

从理论上讲，农户在农地抵押中既可以选择组织合约，也可以采取市场合约的方式进行抵押贷款，而规模经营主体同样既可以选择市场合约，亦可以采用组织合约③。基于此，从表1筛选出具有代表性的以农户为农地经营权抵押主体的宁夏同心与平罗、以规模经营主体为农地经营权抵押主体的福建明溪与山东枣庄这两对案例进行剖析比较④。

之所以选择同心与平罗这对以农户为抵押主体的案例，是因为两地具有诸多相似之处，但在抵押合约选择上同心是以组织合约的方式进行抵押，而平罗是以市场合约方式抵押融资，因此对同属宁夏的这两个案例进行对比具有较强的代表性：第一，两地同属宁夏回族自治区，具有相似的地缘特征；第二，两地经济基础较为薄弱，都属经济发展水平较为落后的西部，劳动力转移不畅，农业人口比重较大，农民人均纯收入较低，尤其同心还是国家级贫困县；第三，两地农地抵押实践均产生了良好的经济和社会效益，两地的成功探索成为在西部经济较为落后地区推动农地经营权抵押贷款实践进程的明证；第四，两地农业主导产业具有鲜明的特色以及良好的发展势头，同心以牛羊为特色的养殖业、平罗的水稻种植业在本地区均是有着较强竞争力和发展活力的主导产业，两地的农地抵押都紧紧依托其主导产业和上下游关联产业开展融资设计，一方面可激发农地经营权抵押融资的市场潜力，另一方面可借助相关主导产业获得的丰厚收益保障贷款人如期还贷，推进抵押融资的延续性；第五，两地耕地资源较为丰富，不论同心还是平罗，农地经营权抵押融资的额度都和农地价值直接关联，两地的耕地资源禀赋相对丰富，保证了农户可以借助自有土地进行经营权抵押，以满足其农业生产的资金需求。

选取以规模经营主体为农地抵押主要服务对象的福建明溪与山东枣庄这对案例，同样因为两地具有一系列相似之处，但明溪采用了市场合约，而枣庄则为组织合约，因此对这两个案例进行对比具有较强的代表性和现实意义：首先，两地均位于东部经济较为发达地区。其次，两地均组建了较为规范的农地产权交易平台。农地产权交易平台集农地流转价格信息获取、中介服务、价值变现及风险补偿等功能为一体，由于规模经营主体进行农地经营权抵押贷款的前提是通过农地流转市场这一平台合法获取农地经营权，明溪由贷款者通过乡镇(村)级农业服务中心实现农地经营权合法流转，枣庄则通过产权交易中心实现流转，两地案例中的农地经营权流转交易平台虽然名称、规模大小及建立方式有所差异，但均具有流转信息获取、价格发现等核心功能。最后，两地均订立了一套较为严格的操作流程和规范标准。由于农地抵押贷款对现行法律构成了突破，抵押物的处置不可避免地存在法律及市场风险，加之农业自身具有的弱质性致使农业生产的收益偏低而自然风险偏高，因此以农地经营权作为抵押物进行融资存在诸多风险因素。明溪及枣庄都制订了相关政策文件给予农地经营权抵押贷款以规范性引导，如《明溪县农村土地经营权抵押贷款管理办法》《枣庄市农村承包土地经营权抵押贷款管理办法》等，负责放款的相关金融机构也都订立了较为严格的融资贷款具体操作办法以防范风险的发生。

在选定上述两对典型案例后，拟从案例的生成机制、贷款流程、服务对象、抵押物、融资机制、适用法规、产权交易机构、资产评估部门、价值评估方法、贷款限额、贷款期限、处置机制、风险分担机制、贷款难易及市场化程度等方面对比分析不同经营权主体下农地抵押贷款合约方式的选择。在对合约的优劣进行判断时，倘若仅从某一模式存在的某项缺点来分析将有失偏颇，因此在对比分析不同农地经营权主体下农地抵押贷款合约方式的选择时，判定合约优劣的标准主要是基于对获得贷款难易程度、贷款限额、贷款期限、风险分担及违约处置方式、市场化程度等关键指标的综合考量之上。

(二)农户作为农地经营权抵押主体的合约方式比较：同心与平罗

1.同心案例。宁夏同心县是最早探索农地经营权抵押反担保融资试验的地区之一，“反担保”机制的创设为农地抵押贷款提供了宝贵经验。同心县属于国家级贫困县，地处宁夏中部干旱带，境内山多沟深、干旱少雨，生态环境恶劣，农民经济基础较为薄弱。全县农业人口有29.36万人，占总人口的75.1%，耕地总面积为212.45万亩。该县在全国建制县中回族人口比例最高(回族所占比例达85.6%)，当地普遍信仰伊斯兰教，信众经常在每周五(主麻日)参加宗教活动，团体信用氛围良好。2013年全县农民人均纯收入仅为5171.9元，是农村人均纯收入中等偏下的县(根据国家统计局2013年农民人均纯收入五级分类标准，2583～5516元属于中等偏下收入)。农地抵押贷款程序如下：村委会发起组建土地承包经营权流转服务合作社，农户以土地入股加入合作社成为社员，需要贷款的社员同其他社员“三户联保”，形成联保小组，形成担保协议并申请抵押贷款，合作社向贷款社员进行担保，农户以入股的土地承包经营权向合作社提供反担保，在上述条件都具备时金融机构审核通过后放款。若贷款农户未能按期足额归还贷款，合作社以内部流转方式由联保人代偿，农地经营权交付联保人处置。人民银行数据显示，2006年同心县只有750户农户共计获取150万元的抵押贷款，2012年底农地抵押贷款余额为1.61亿元。截至2016年6月，该县土地承包经营权流转服务合作社已有37家，农地反担保贷款达3.77亿元，抵押土地8.2万亩，惠及1.35万农户，未产生一笔不良贷款。

2.平罗案例。平罗县农业人口有22.8万人，耕地面积达82.18万亩，是全国重要的商品粮基地县，主导产业为水稻种植业，该县农业产业化程度较高，农村土地交易较为活跃，2013年全县农民人均纯收入为9172元。贷款程序如下：农户在征得村集体同意后，需提交土地承包经营权证及其他证明材料向金融机构提出贷款申请；金融机构对拟受理农户进行贷前审核；金融机构根据政府指导意见委托产权价值评估机构对抵押物的价值进行评估并出具评估报告；农村土地经营管理制度改革服务中心办理抵押登记，保管农户抵押的土地承包经营权证，并出具贷款意见函；金融机构确定授信额度、审批发放贷款；农户偿还贷款后办理抵押注销取回土地承包经营权证。截至2013年底，平罗发放农地抵押贷款669笔，共计2397万。截至2014 年11月，该县发放农户农地抵押贷款5166笔，共计2.1亿元。

3.抵押模式比较。由表2可知，同为农户，作为农地经营权抵押主体，在同心案例中由于引入了农村金融中介——土地承包经营权流转服务合作社这一反担保融资机构，并不是农户直接与金融机构直接发生钱款交易，因此属于典型的“组织合约”。而平罗以直接抵押的方式进行贷款，因此农户与金融机构是一种直接“面对面”的抵押关系，适用“市场合约”。

表2 农户作为抵押主体时不同抵押合约下的案例比较

对于组织合约(同心案例)和市场合约(平罗案例)的比较可以从以下方面展开：

(1)生成机制。同心的抵押基于农户这一“草根阶层”自发的探索，通过组建土地承包经营权流转服务合作社，借助团体信用和反担保机制推动，政府在此过程中仅发挥规范引导作用，不承担风险兜底责任，具有诱致性变迁的特征。而平罗农村土地经营管理制度改革服务中心是集价值评估、抵押登记、抵押物处置、风险分担等多种功能为一体的政府管理机构，这种抵押融资是一种典型的依托政府力量推行的改革模式，属于强制性制度变迁范畴。

(2)主要服务对象。两地主要的服务对象均为普通小农户。同心除以玉米种植为主导外，该县在全国建制县中回族人口比例最高，当地居民的饮食习惯使该地区农民具有养殖牛羊的习俗，因此同心县主要服务对象为种植及养殖户。而平罗作为粮食主产县，农地抵押贷款主要服务于以水稻种植为主的种植户。

(3)抵押物。抵押贷款的前提是抵押物可以实现足值保值。同心自然条件较恶劣，以旱地为主，年地租较低，亩均仅300元，倘若直接抵押可获资金较少，很难满足农户生产需求，因此辅之以信用担保等方式间接抵押以实现“增信”从而提高贷款可得性显得尤为必要。平罗以水田为主，亩均年地租约800元，农地经营权抵押价值较高，采用市场合约下直接抵押的方式更容易实现农户融资诉求。

(4)融资机制。同心采取成立农村金融中介——土地承包经营权流转服务合作社的方式，构建了反担保及基于“团体信用”的农地抵押模式，土地抵押和贷款相分离，是以合作社为中介、基于“团体信用”的间接抵押模式，其实质为以“抵押+保证+信用”为中心环节的贷款方式。同心案例中农地经营权不直接抵押给金融机构，而是以承包经营权入股并抵押给合作社作为反担保抵押，在获得合作社的保证担保后方可向金融机构贷款，故贷款风险转嫁给了合作社及联保人(一般为三户联保)。“三户联保”实质上为团体贷款，三户结为一个团体共享一个信用。平罗则是类似商业贷款的直接融资模式。

(5)政策法规与产权交易机构。同心适用《农村土地承包经营权反担保贷款管理办法》等法规，而平罗适用《农村土地承包经营权、流转经营权抵押贷款管理办法(试行)》。同心案例中的产权交易机构为农户自发形成的土地承包经营权流转服务合作社，平罗则为政府推动建立的平罗农村土地经营管理制度改革服务中心。

(6)标的物价值评估。同心的标的物价值评估机构为乡(镇)农村经营管理部门，评估方法为：土地承包经营权价值=年租金平均收益×经营期限+地上种、养殖物价值。平罗则由农村土地经营管理制度管理中心负责，严格遵循政府公布的基准参考价格进行价值评估。可见，平罗的价值评估来自政府的干预较多，而同心的价值评估则更多遵从市场化导向。

(7)贷款限额及期限。贷款金额及期限是农户最关心的。在同心案例中，以相关主体协商且不得超过提供反担保的土地承包经营权剩余年限为期，而贷款金额一般不超过反担保土地承包经营权认定价值的80%。平罗贷款期限一般为1年，最长不超过3年，所贷金额原则上不得超过土地经营权抵押评估价值的50%。

(8)抵押物处置及风险分担机制。当违约出现时，在同心金融机构不能直接处置抵押物，土地经营权须在合作社内部流转，体现为农村熟人社会中团体信用等非正式制度下的村民自治；而在平罗金融机构可通过法律渠道以流转、变现、诉讼等方式处置抵押物。当抵押风险出现时，在同心农户违约后，先由合作社或联保人代为偿还，合作社或联保人从流转农户土地经营权剩余年限收益中获得补偿，信贷风险被严格控制在合作社内部，贷款农户丧失的仅为一定时期内的农地经营权，承包权并未丧失，风险属于体内分担。平罗则是由政府出资1000万元作为风险防范基金，与金融机构按8：2的比例共担风险，其风险为体外分担。

(三)规模经营主体作为农地经营权抵押主体的合约方式比较：明溪与枣庄

1.明溪案例。明溪拥有靠近东南亚国家这一地缘优势，福建是东部沿海最早一批实行改革开放的区域，这些优势为该县农村劳动力转移提供了便利。然而农村青壮年劳动力纷纷外出务工和经商使农地利用效率低下乃至抛荒，农村留守劳动力受到老龄化和小规模农业生产成本提高及资金短缺的约束。截至2014年底明溪县农村土地流转6.55万亩，占该县耕地的35.22%，从流向看转入专业合作社的有1.19万亩，占流转面积的18.09%；转入家庭农场及农业企业的有0.59万亩，占流转面积的8.97%。截至2014年上半年，全县抵押土地总面积达1.40万亩，通过土地抵押实现贷款2236.1万元。

在明溪案例中，抵押人多为规模经营主体⑤，即农地流转中的流入方，规模经营主体把从村集体或小农户手中流转的农地经营权作为抵押物向金融机构申请贷款，具体程序为：登记申请、抵押贷款申请、金融机构对贷款者进行调查、贷款审批放款。操作流程为：首先，由贷款者通过乡(镇)村级农业服务中心实现农地经营权合法流转，该县要求贷款申请人都需要提供经乡(镇)村级农业服务中心备案确认的抵押登记申请书，贷款者通过流转获得农地经营权后需向该中心办理农地抵押登记申请。其次，贷款人向金融机构申请农地抵押贷款。贷款人申请贷款时要向金融机构交付由乡(镇)村级农业服务中心备案确认的抵押登记申请书、农地权属证明等材料。再次，金融机构对贷款者的农地经营权价值进行实地评估。土地价值评估是规模经营主体申请抵押融资和金融机构给予授信额度的重要依据，按照《明溪县农村土地经营权抵押贷款管理办法》，土地经营权抵押价值=年租地平均收益×经营期限+地上附着物价值。最后，金融机构和贷款申请人签订抵押合同并到县农业局办理抵押登记后，金融机构放贷。

2.枣庄案例。枣庄人均耕地仅0.9亩，靠提高单产难以实现农民增收。不少农民希望把承包地租赁出去，但在农业规模经营中，家庭农场、合作社等规模经营主体面临融资难等问题。作为产权改革试点，枣庄市于2008年就进行了以农地经营权抵押融资为核心的改革，以缓解农民贷款抵押难等突出问题。改革后，全市农地流转面积为80.5万亩，占农地总面积的29.2%，农地流转到家庭农场等规模主体的比例达75.1%。改革唤醒了沉睡的土地资本，一定程度上解决了农业融资的困难。到2014年底，农村产权抵押贷款达6.29亿元，新增贷款1.27亿元，其中绝大部分属于土地经营权抵押贷款。

该地贷款流程主要包括农地流转及鉴证、抵押资产价值估算、委托担保、担保审查、金融机构放款等。具体步骤为，农地经营权流转：转出户将自家承包地经营权流转给规模主体，规模经营主体在取得流转经营权后需办理由产权交易中心签发的《枣庄市农村产权交易鉴证书》，以表明其对农地经营权的合法占有，从而为抵押作前期准备。抵押资产评估：作为银行授信的重要参考，普惠农村土地资产评估事务所对贷款人农地经营权等抵押资产进行审查并出具评估报告。委托担保：贷款人向金融机构申请抵押贷款，金融机构委托金土地融资担保有限公司提供担保。担保审查：担保公司就农地质量、面积、地上附着物价值及项目经营风险等对贷款申请人进行审核。为规避风险，金土地融资担保有限公司还要求贷款人必须向其提供反担保，而反担保者以公务员和企业法人等“精英人士”为主。发放贷款：担保审查通过后，担保公司向金融机构提供担保，金融机构向贷款申请人发放贷款。

3.抵押模式比较。同为规模经营主体，明溪案例中由于采用贷款人与金融机构“面对面”直接抵押的方式进行贷款融资，所以属于“市场合约”。而在枣庄案例中当抵押发生时，金土地融资担保有限公司要为金融机构提供担保，为规避风险，金土地融资担保有限公司要求贷款人必须向其提供反担保，并不是规模经营主体直接与金融机构发生贷款交易，因此属于“组织合约”。

表3 规模经营主体作为抵押主体时不同抵押合约下的案例比较

当规模经营主体作为农地经营权主体进行抵押贷款时，对于市场合约(明溪案例)和组织合约(枣庄案例)的比较可以从以下方面展开：

(1)主要服务对象及抵押物。明溪与枣庄开展的农地抵押贷款试验，主要的服务对象均为规模经营主体，明溪更侧重种、养大户及涉农企业等主体，而枣庄以服务家庭农场、合作社为主。两地的抵押物均包括了农地经营权及地上资产，枣庄采用了反担保这一形式，而反担保人以公务员和企业法人这类“精英人士”为主，因此枣庄案例中抵押物还暗含了反担保人信誉这类无形资产。

(2)融资机制。在明溪，规模主体在取得流转农地经营权并登记合法后，便可以农地经营权为抵押物向金融机构申请贷款，金融机构对贷款者调查符合条件便可放款，这属于典型的“市场合约”规则下贷款方与金融机构直接发生交易的融资模式。枣庄案例中，贷款人向金融机构申请贷款，金融机构不会直接放款，而是委托金土地融资担保有限公司为金融机构提供担保，该担保公司就农地质量、面积、地上附着物价值及项目风险等对贷款申请人审核后，为规避风险，还要求贷款人必须向其提供反担保(反担保者多为公务员和企业法人等“精英人士”)，在此情境下，金融机构才会向贷款申请人放贷，因此在枣庄案例中，贷款申请人并不直接与金融机构发生交易，而是纳入了金土地融资担保有限公司以及反担保方等具有信息收集与定价功能的第三方，而这是能否获得贷款的关键所在，因此在枣庄属于典型的“组织合约”约束下贷款方与金融机构间接发生交易的融资模式。

(3)贷款限额及期限。明溪的贷款额度一般不高于农地评估价值的70%，当单笔贷款金额高于农地经营权抵押认定价值的，可选择其他担保方式作为补充；而枣庄的贷款额度一般控制在评估价值的30%～50%。明溪案例中贷款期限由贷款人与金融机构根据中短期流动资金贷款期限予以确定，但不得超过农地承包期剩余年限；而枣庄案例中贷款期限多为一年，最长不超过3年。

(4)风险分担及违约处置机制。明溪案例中当发生违约时，金融机构可直接处置抵押品，乡(镇)村级农业服务中心协助做好抵押物再次流转，具体可采取变现、诉讼等方式。枣庄案例中，违约后由金融机构承担20%的损失，余下80%的损失将由反担保方代本应由金土地融资担保有限公司进行偿付，最终仍由贷款方偿还反担保者。

四、典型案例比较的进一步阐释：同一抵押主体的合约选择

在对上述以农户为农地经营权抵押主体的宁夏同心与平罗、以规模经营主体为农地经营权抵押主体的福建明溪与山东枣庄这两对典型案例从生成机制、贷款操作流程、抵押物、融资机制、适用政策法规、产权交易机构、资产评估部门、价值评估方法、贷款限额、贷款期限、处置及风险分担机制、贷款难易以及市场化程度等方面对比分析的基础上，进一步分析同一抵押主体下农地抵押合约的优化选择。鉴于划分市场与组织合约的依据为定价费用的高低，图1以示意图的形式将抵押主体、抵押合约与定价费用的关系及上述选取的四个典型案例在坐标图中的位置标示出来。

图1 经营权主体、抵押合约与定价费用注：图中①、②、③、④分别表示上文案例比较中的同心、平罗、明溪和枣庄的抵押模式，其在坐标系中所处的位置虽然只是定性示意各自所表示农地经营权主体的规模程度与抵押模式中的定价费用，但并不影响本文所要分析的主题，即不同的农地经营权抵押主体，需要与之匹配的抵押合约模式，进而最小化抵押中的定价费用。

(一)农户主体与组织合约：抵押的间接定价

当农地经营权人为承包权人时，农地抵押多为小农户的抵押，在目前农地均分的约束下，农户的小规模抵押必然面临较高的交易费用：一方面由于小农户的高异质性，难以获取其信誉等信息，逆向选择使事前的交易费用高昂；另一方面，在农地细碎化的地理专用性和农地承包权的专用性之下，抵押标的物难以直接处置和农户成员权身份的不可变动，将使金融机构面临抵押标的物的处置风险，即事后以道德风险为主的交易费用较高。故此时单纯的市场合约会由于高交易费用而抬升贷款利率。所以，需引入一个中间组织，以降低抵押中的定价费用，确保农户的贷款主体资质及抵押物能有效处置。

农户作为抵押主体时，同心案例对应的组织合约要优于平罗案例对应的市场合约。这不仅体现在同心的贷款金额所占土地经营权认定价值的比例高于平罗及贷款期限较平罗更长，还在于同心案例中联保小组内部可实现彼此监督，严格执行“问题社员”清退制度，对金融机构而言，有效减少了其审查与监督的成本，而流转合作社内部代偿的做法则降低了金融机构在处置抵押物时面临的风险及成本。平罗案例中农户以农地经营权直接抵押给金融机构，金融机构不可避免地要承担高昂的贷前审查、贷中检查、贷后监督等成本。此外如果农户违约，金融机构还将承担抵押物处置的市场及法律风险，交易费用较高。在面对呆账坏账时，平罗案例中由政府出资1000万元作为风险防范基金，且与金融机构按8：2的比例共担风险，无疑给政府带来了巨大的财政负担，倘若出现较多的呆账坏账，这1000万风险防范基金也会显得杯水车薪，政府是否继续注资以对风险进行无条件兜底和防控值得深思。

此外，影响抵押合约选择的一个重要因素是市场化程度，采用组织合约的同心其市场化程度要高于市场合约下的平罗。这是由于作为产权交易机构的平罗农村土地经营管理制度改革服务中心不仅有价值评估、抵押登记职能，还扮演了代偿和抵押物处置等角色。在一般的不动产抵押过程中，往往通过专门的评估公司对抵押物价值进行估价，而担保公司则应承担代偿和抵押物处置等职能。但平罗农村土地经营管理制度改革服务中心作为一家非营利性行政机构，将抵押贷款发生时的众多职能“一肩挑”，因此平罗案例中市场化运营程度较低。同时，平罗案例市场化程度较低还表现为对贷款利率进行管制(目前平罗贷款月利率统一为7.5‰)，其本质在于对价格进行管制，故有违市场化运行的原则。平罗这种做法虽以保护农民利益为出发点，也考虑到农地抵押处于试验阶段的实际情况，但是正如十八届三中全会指出的“资源配置应让市场发挥决定性作用”，而追逐利润最大化的个体，才会更主动降低风险及交易成本。同心未进行利率管制(当前同心农地经营权抵押贷款的月利率为10.5‰，高于同期城市房产抵押贷款9‰的利率)，市场化运作程度较高。

不难发现平罗7.5‰的月利率表明政府管制程度很高。同心县部分行政村因为信誉良好(被评为“信用村”)，这些村的合作社社员的贷款利率普遍降到了9‰以下，此类降价是由于市场风险降低而自发的行为，但平罗案例中的低利率则为行政管制致使市场被动接受。我们认为贷款利率是调节供需的有力工具(价格机制)，也是调控风险的有效手段(筛选机制)。土地承包经营权流转服务合作社作为同心案例中抵押贷款反担保的关键环节，其本质是金融中介，发挥着担保机构及间接定价的职能。因此，在产生呆账坏账时，农地经营权的处置并非通过价格机制(如拍卖)处理，而是在基于“团体信用”的合作社权威体制下开展，但这与平罗案例中的行政体制有很大不同。因为同心合作社是类似企业机制的具体体现，而价格机制与企业机制是市场的两种主要表现形式。因此，同心案例在“团体信用”和反担保机制下，以组织合约方式基于各种机制使市场较好地发挥着决定性作用。

综上，我们认为当农户作为抵押主体时，采用组织合约的间接定价方式优于市场合约的直接定价方式。

(二)规模经营主体与市场合约：抵押的直接定价

当农地经营权人为非承包权人时，由于两者的分离需借助农地流转，而流转本身可解决以农户为单位面临的农地均分的约束。对金融机构而言，在与通过流转获取农地经营权进行抵押的规模经营主体打交道时，一方面，由于规模经营主体通过流转克服了农地细碎化带来的地理专用性与规模过小等问题；另一方面，合作社、涉农企业等规模主体就生产能力、固定资产投入、地上附着物价值、盈利及还款能力等方面均优于小农户⑥，而这些隐藏于农地经营权背后的因素也是金融机构格外关注的。因此，当规模经营主体进行抵押时，金融机构通过直接与规模主体谈判，可减少交易环节、节约交易费用，采用市场合约的可能性更大。

能够发现当规模经营主体作为抵押主体时，明溪案例对应的市场合约优于枣庄案例对应的组织合约。第一，明溪的贷款金额所占农地经营权认定价值的比例(不超过70%)高于枣庄，且当贷款金额高于抵押物价值时，贷款人可采用补充抵押的方式与金融机构协商，具有灵活性；而枣庄案例中规模主体贷款额度一般控制在评估价值的30%～50%⑦。第二，明溪的贷款期限也较枣庄长，且明溪案例中可由贷款人按照中短期流动资金贷款期限直接与金融机构商定，对于急需投入资金进行农业生产经营的规模主体而言拥有较多的谈判话语权；而枣庄贷款期限多为一年，最长不超过三年，贷款期限较短对以蔬菜、果园和特色种植为主导的合作社等规模主体需要一次投入较多资金而多年后才能取得收益的发展模式而言，无疑是不利的。第三，从风险分担及违约处置机制来看也是明溪优于枣庄。在明溪案例中当呆账坏账出现时，金融机构可采取变现、诉讼等方式直接处置抵押品；而在枣庄案例中当违约出现时，金融机构只承担20%的损失，另外80%由反担保方代本应由金土地融资担保有限公司进行支付，最终仍由贷款方偿还反担保者。在此过程中，金融机构、金土地融资担保有限公司、反担保方等多个主体同时承担风险，且金融机构一般不能直接处置抵押物。若出现呆账坏账，与明溪仅有金融机构单一主体利益受损并采取市场化的偿付方式相比，枣庄则是出现了多个利益受损主体，且科层化的偿付体系程序冗繁，效率低下。第四，枣庄案例申请担保的交易成本高昂。与明溪案例中金融机构直接评估贷款者土地经营权及资产状况不同，枣庄必须由普惠农村土地资产评估事务所进行评估，增加了环节交易费用。枣庄市金土地融资担保有限公司的业务只受理贷款申请人信用等级在A级以上的规模经营主体，同时必须提供反担保人⑧，有三分之一的合作社因没有找到反担保方而不得不放弃抵押担保[16]，高昂的信息搜集和谈判费用阻碍了农地抵押进程。即使获得贷款资格的规模主体，较高的手续费也让经营者面临较大压力(除6%～8%的贷款利率，还要支付金土地公司3%的手续费)。

此外，从获得贷款难易程度来看，明溪抵押贷款的可得性也高于枣庄。当前枣庄规模经营主体利用农地经营权申请抵押贷款的前提是金土地融资担保有限公司提供担保，金融机构方会放款。但是该公司提供担保，在必须扣缴实际贷款金额的10%作为保证金及2%的手续费之外，还要由无贷款的第三方“精英人士”再担保，如此一来致使审批时间过长、程序冗繁、贷款成本无形中变高。合作社等规模主体从申请到金融机构放款，短则1～2个月，长则3～6个月，常发生贻误农时现象。致使贷款人明知农地经营权能办理抵押，但仍会采取民间高息贷款，以快速获取资金。

因此，我们认为当规模经营主体作为农地经营权抵押主体时，采用市场合约直接定价优于组织合约间接抵押方式。

五、结论与政策建议

本文以市场与组织合约的分类为视角，在总结梳理我国典型地区实践探索并作简要评价的基础上，紧紧围绕农地经营权主体差异与农地抵押合约方式选择，选取以农户为农地经营权抵押主体的宁夏同心与平罗、以规模经营主体为农地经营权抵押主体的福建明溪与山东枣庄这两对典型案例，从生成机制、贷款操作流程、抵押物、融资机制、适用政策法规、产权交易机构、资产评估部门、价值评估方法、贷款限额、贷款期限、处置及风险分担机制、贷款难易以及市场化程度等方面对农地抵押的市场合约与组织合约进行了对比分析，具体的研究结论与建议如下：

首先，当前各地普遍开展了农地经营权抵押贷款的实践探索，但由于市场合约中的直接定价费用和组织合约中的间接定价费用存在差异，普通农户和规模经营主体这两类农地经营权主体倾向于选择不同的抵押合约。为此政府在制定相关政策时，要充分考虑到抵押主体的差异性，采取差别化的政策，应鼓励各地探索与本地实际相契合的抵押融资方式，切忌“一刀切”，并给予地方一定的试错权，为农地抵押贷款的实现创造一个良好的制度和政策环境。

其次，当农户作为农地经营权抵押主体时，采用组织合约的间接方式优于市场合约的直接方式。本文通过对以农户为农地经营权抵押主体的宁夏同心与平罗这对典型案例进行对比，得出在融资机制、抵押物价值评估、贷款限额、贷款期限、风险分担机制、市场化程度以及政府对利率的管制等方面采用组织合约的同心均优于市场合约下的平罗的结论，此时以组织合约方式间接抵押可以有效降低农地抵押时产生的定价费用。基于此，应鼓励对土地经营权抵押中具有信息收集与定价功能的借贷双方之外的第三方中介服务组织积极参与到抵押的过程中，以降低农地抵押的定价费用。

最后，当规模经营主体作为抵押主体时，以市场合约方式进行直接抵押要优于采用组织合约的间接抵押方式。通过对以规模经营主体为农地经营权抵押主体的福建明溪与山东枣庄这对案例的比较发现，在融资机制、贷款限额、贷款期限、申请担保的交易成本、获贷难易程度、风险分担及违约处置机制等方面采用市场合约的明溪优于组织合约下的枣庄，这时以市场合约方式直接抵押可降低农地抵押的定价费用。由于规模主体以经营权进行抵押的前提是通过流转方式获得农地经营权，为此应建立并完善公平、公正、公开、规范的农地经营权流转市场和服务平台，减少农地流转中的信息不对称，降低定价成本。此外，还要开展好农地确权登记颁证工作，坚持所有权、稳定承包权、放活经营权“三权分置”的改革目标，尤其是活化经营权，使农地抵押具有明晰的产权归属，以减少流转法律纠纷。

注释：

①如《中华人民共和国担保法》第37条第2项、《中华人民共和国农村土地承包法》第49条及《中华人民共和国物权法》第184条均明文禁止土地承包经营权抵押。

②需要界定的是，本文所称间接抵押均有借贷双方之外的第三方介入，这里第三方指贯穿于农地经营权抵押过程始终、对农地经营权抵押起决定性作用的具有信息收集与定价功能的机构或组织，只在农地抵押实现过程中某个环节发挥中介作用的机构(如价值评估机构)的介入不能左右对抵押(合约)方式的界定。

③但在实际中，农地经营权抵押贷款业务的模式选择是基于当地的经济社会背景和地区生态环境而形成的，并非是农户或规模经营主体自行选择的结果，一般情况下，每类主体在当地具体的情境中只能选择市场或组织合约中的一种。

④根据笔者的实地调研和测算，在同心，农户作为抵押主体所占的比例为98.57%，农户所获贷款金额占贷款总金额的94.15%；在平罗，农户作为抵押主体所占的比例约为89.73%，农户所获贷款金额占贷款总金额的83.66%。在明溪，规模经营主体作为抵押主体所占的比例为84.41%，规模经营主体所获贷款金额占贷款总金额的92.33%；在枣庄，规模经营主体作为抵押主体所占的比例约为78.59%，规模经营主体所获贷款金额占贷款总金额的88.61%。

⑤明溪开展的农地经营权抵押业务主要面向种养大户、涉农企业等规模经营主体，所以规模经营主体必须通过乡(镇)村级农业服务中心参与农地流转以获得农地经营权是申请贷款的前提。明溪要求贷款者抵押的土地须经流转服务中心获取，是为了保证抵押土地权属无争议，也便于违约发生时抵押土地的处置。

⑥需要说明的是，规模经营主体虽然在盈利及生产能力、固定资产投入等方面优于普通农户，但与小农户一样，也面临着抵押后可能产生呆账坏账的潜在风险。由于金融机构不管对农户抑或规模主体都不会按照抵押物100%的评估价值进行放款，在对抵押物进行处置时，规模主体的欠款往往更容易变现和处置。

⑦事实上，2010年枣庄市试点的合作社等规模经营主体评估价值达到了7.3亿元，但是农村商业银行实际放贷4200万元，仅占评估价值的5.8%。

⑧《枣庄市金土地融资担保有限公司业务操作规程》规定：申请人为法人的，除了申请人提供的反担保人外，该法人的股东应作为连带共同保证人；申请人为其他组织的，除了申请人提供的反担保人外，设立该组织的设立人应作为连带共同保证人；反担保方为个人的，其配偶应作为连带共同保证人。

[1] 赫尔南多·德·索托.资本的秘密[M].北京:华夏出版社，2012.

[2] 李宁，陈利根，刘芳铭.农地产权变迁呈现出结构细分特征的原因分析[J].中国人口·资源与环境，2016，(6):52—61.

[3] 李韬，罗剑朝.农户土地承包经营权抵押贷款的行为响应[J].管理世界，2015，(7):54—70.

[4] Cheung,S．The Contractual Nature of the Firm[J].Journal of Law and Economics,1983,26(1):1—21.

[5] Brasselle,A.,Gaspart,F.,Platteau,J.Land Tenure Security and Investment Incentives:Puzzling Evidence from Burkina Faso[J].Journal of Development Economics,2002,67(2):373—418.

[6] 肖诗顺，高锋.农村金融机构农户贷款模式研究——基于农村土地产权的视角[J].农业经济问题，2010，(4):14—18.

[7] 王岩.农地经营权抵押贷款为何难以实现:一个综合分析视角[J].商丘师范学院学报，2016，(6):47—52.

[8] 曾庆芬.合约视角下农地抵押融资的困境与出路[J].中央财经大学学报，2014，(1):42—47.

[9] 郭忠兴，汪险生，曲福田.产权管制下的农地抵押贷款机制设计研究——基于制度环境与治理结构的二层次分析[J].管理世界，2014，(9):48—57.

[10] 汪险生，郭忠兴.土地承包经营权抵押贷款:两权分离及运行机理——基于对江苏新沂市与宁夏同心县的考察[J].经济学家，2014，(4):49—60.

[11] 房启明，罗剑朝，曹瓅.农地抵押融资试验模式比较与适用条件[J].华南农业大学学报，2015，(3):33—42.

[12] 杨奇才，谢璐，韩文龙.农地经营权抵押贷款的实现与风险[J].农业经济问题，2015，(10):4—11.

[13] 易宪容.交易行为与合约选择[M].北京:经济科学出版社，1998.

[14] 林乐芬，法宁.新型农业经营主体融资难的深层原因及化解路径[J].南京社会科学，2015，(7):150—156．

[15] 何一鸣，罗必良，高少慧.农业要素市场组织的契约关联逻辑[J].浙江社会科学，2014，(7):47—53.

[16] 赵金颖，雷轩，王文露.威廉姆森分析范式下农地经营权抵押贷款问题研究——以山东枣庄市为例[J].国土与自然资源研究，2016，(1):7—13.

(责任编辑：易会文)

2016-12-26

国家自然科学基金项目“农地流转模式、流转契约与农业规模经营模式组合：驱动力、绩效与机制设计”(71373127)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国土地出让制度改革及收益共享机制研究”(13JZD014)；国家社会科学基金项目“西部地区农村土地承包经营权流转问题研究”(10BJY063)；“清华农村研究博士论文奖学金”项目“农地流转的交易费用与合约选择研究”(201510)

王 岩(1987— )，男，河南商丘人，南京农业大学公共管理学院博士生； 李 宁(1989— )，男，安徽宣城人，南京财经大学粮食安全与战略研究中心讲师； 马贤磊(1981— )，男，江苏宿迁人，南京农业大学公共管理学院教授； 石晓平(1973— )，男，河南安阳人，南京农业大学公共管理学院教授，本文通讯作者。

F323.9

A

1003-5230(2017)02-0003-11