公共价值视角下“华创区”建设绩效评价维度

张有道哈建军马慧

（1.兰州交通大学 甘肃 兰州 730070；2.河西-复旦协同发展研究院 甘肃 张掖 734000）

公共价值视角下“华创区”建设绩效评价维度

张有道1哈建军2马慧1

（1.兰州交通大学 甘肃 兰州 730070；2.河西-复旦协同发展研究院 甘肃 张掖 734000）

甘肃华夏文明传承创新区建设属于公共项目，具有公共价值的特征。总结“华创区”建设的绩效评价维度,较多地集中于建设过程中的有效性，对参与性、回应性关注不足。以公共价值为基础的政府绩效治理理论认为：只要使公民增加信任和合法性支持，该项目就会有绩效。因此，宜从社会价值构建、绩效组织管理和协同领导系统方面，对项目的绩效设计相应的评价维度。

华夏文明传承创新区 公共价值 绩效 绩效维度

甘肃华夏文明传承创新区（简称“华创区”），是国家层面的文化发展战略平台。从绩效评价视角看，该平台自2013年初以来，按照战略定位和建设文化大省的总要求，打破现有行政界限，统筹全省文化资源和各类生产要素，以文化建设为主题，以经济结构战略性调整和经济发展方式根本性转变为主线，确定围绕“一带”，建设“三区”，打造“十三板块”①，绩效显著。如“华创区”建设十三五规划提出：顶层设计得到加强，工作基础更加夯实；历史文化遗产得到更有效保护，优秀传统文化创造性转化和创新性发展；文化事业繁荣发展，公共文化服务体系不断完善；文化产业快速增长，成为转方式、调结构的新引擎；丝绸之路（敦煌）国际文化博览会获批，服务“一带一路”战略取得突破。同时也存在不足，体现在：通过文化创新来实现价值引领不够；群众文化热情、文化需求、文化幸福感未得到较好满足；文化资源保护与开发的矛盾比较突出；公共文化事业基础薄弱，地区发展不均衡；文化产业规模总量较小，层次水平较低；文化的跨界深度融合和走出去的力度仍需加大；文化发展的体制机制创新力度仍需加大；文化发展的环境需进一步优化。在部门绩效方法上，全省文化建设目标责任考核办法提出：对各市州文化建设任务的考核指标是文化产业增加值增幅，以文化产业增加值增幅最大的市州为标杆计算基础分。旅游目标责任考核办法提出：主要考核完成年度旅游综合收入指标情况。分支组成为：核心指标（50分）、宣传促销（15分）、产业发展（25分）和市场监管（10分），采用线性加权法合成综合评价得分。

总结“华创区”建设的绩效，以目标管理制度为主，在维度上集中于有效性如何，即在业务上是否达到了目标效果。但对建设过程中的公众参与性、回应性、公平性等，未有明确体现。这说明现行的绩效评价，是以事项业务为基础，从体制、经济效果角度设立评价维度，对价值、效益等维度未充分关注。从创造价值的角度而言，只有当公民对政府的信任得到提升，或者政府的合法性得到增强时,价值才会被创造。只要创造价值，即可认为产生绩效。因此，论文选择从公共价值的视角，对“华创区”建设绩效评价进行研究是有意义的。

一、以公共价值为基础的政府绩效治理理论

本文中的价值指实然价值。价值是扎根于个人期望和感知的，公共价值是公众对政府期望的集合。公共价值是同个体或私域价值相对应的范畴，是同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公众需要所产生的效用和意义，由政府或社会团体设计、开发、制造、组织、治理,提供、分配给公众进行消费和享受的公共产品和公共服务[1]；是一种集体表达的、政治协调的公民偏好的反映，公共价值的创造能够有效地提升公民信任[2]。是公民对政府期望的集合；是政府通过服务、法律规则和其他行为创造的价值，是公民集体偏好的政治协调表达，是关于权利、义务和规范形成的共识[3]。不同的情境背景、角色和利益诉求，使得公共价值体现差异和冲突。对公共价值的关注，本质上是对政府合法性和公民对政府信任的关切,在一定程度上反映出公共行为、政策和项目所应承载的社会价值[4]。

政府绩效评估是根据统一的指标和标准，按照一定的程序对某评估对象（政策、政府或政府部门）一定时期的业绩作出的客观、公正、准确的综合评判，促进绩效提升和改善[5]。影响绩效评估维度的因素，包括职能视角、发展战略规划、绩效评估的价值取向、组织管理的规范化程度、发展水平、文化传统、参与状况、不同利益主体之间的博弈与整合等方面。绩效评估的价值取向，影响着评估的战略定位、指标设计、评估主体的选择和评估结果的运用，决定着绩效行为的方向。

以公共价值为基础的政府绩效治理理论代表为PV-GPG模型②。在此模型下，政府绩效是产出和共识，是由社会价值建构、组织管理和协同领导共同产出的结果。社会价值建构是识别公民偏好与需求，使各主体对绩效内涵与绩效标准达成共识的历史过程。这里的“社会”，指有一定联系的、相互依存的人们组成超乎个人的、有机的整体，可以是一个大范围或一个文化圈。政府绩效组织管理，突出公共价值与绩效组织的衔接，借助科学管理方法与流程，凸显政府绩效生产的效率、公平和回应，实现政府绩效产出最大化。协同领导系统由价值领导、愿景领导和效率三部分组成。价值领导、愿景领导和效率领导彼此会存在冲突。因此，协同领导的本质是对不同层面公共价值冲突的重要协调机制。该系统还要应对情景变化，通过协同作用实现高于独立运作绩效的共同治理绩效结果[6]。公共管理者的主要任务就是要致力于寻求、确定和创造公共价值。PV-GPG模型下政府绩效的要素、价值内涵及其实现路径如附录表1。

二、“华创区”建设公共价值的体现

综合价值取向的公共服务绩效评价体系研究文献的观点，公共价值可从公共性、社会性、宽广性、操作性、参与性和非资本性等维度进行评判。从属性视角分析，“华创区”建设属于公共项目，具有公共价值的特征。

（一）“华创区”建设具有公共性。“华创区”是经国务院正式批复给甘肃省实施的。甘肃省委、省政府把华夏文明传承创新区建设摆在重要位置，成立由主要领导担任组长的领导小组，下设多个工作小组和专家咨询组，形成科学、权威、高效的工作领导和运行机制，各市州都成立了由党委和政府一把手任双组长的协调推进领导机构，制定了实施意见和总体方案，召开专题会议动员部署。全省上下按照省委省政府的决策部署，强化措施、狠抓落实。因此，它是政府主导的行为，由政府组织主导的公共产品和公共服务。“华创区”建设的成果，属于国家和社会所有，社会所有成员都有权分享和消费这些公共产品。因此，无疑具有公共性、公众性。

（二）“华创区”建设具有社会性。建设“华创区”是为了更好地贯彻落实中央有关文化建设的一系列部署要求，促进社会主义核心价值观深入人心，形成公共和共同的价值观，使精神文明建设得到加强，公民的价值判断力的道德感进一步增强，公民道德素质和文明程度进一步提升，让老百姓精神上更充实、文化上得实惠。“华创区”建设是立足文化资源优势，坚持保护传承与创新发展并重，坚持文化事业与文化产业并重，坚持助推转型跨越与满足群众文化需求并重，加快文化大省建设，探索一条经济欠发达但文化资源富集地区科学发展的新路子。因此，该平台是面向全社会所有公众的，不是针对个体和特殊群体的,是为了满足全社会民众的需要的，是为全社会的民众服务的。因此，它具有文化普惠、共享的社会性。

（三）“华创区”建设具有宽广性。“华创区”建设是一项涉及到方方面面的系统工程。“一带”贯穿东西，“三区”涵盖甘肃全省，“十三板块”既体现文化资源的丰富程度，也体现涵盖的范围宽广、领域博大，表明了该平台规模和数量的庞大，覆盖面的宽广。在每个区域，“华创区”的建设都囊括多领域、多层次的资源。如兰州提出“华创区”建设，以保护传承和创新发展黄河文化、丝路文化、民族民俗文化为主线，以文化产业重大项目为载体，推动文化与旅游、科技、农业、工业、体育等产业深度融合发展，推动兰州文化事业全面繁荣、文化产业跨越发展，推动经济结构调整和发展方式转变，保护、传承、创新、发展华夏文明，不断满足人民群众日益增长的精神文化需求。表明做好这项工作，涉及经济、文化、生态多个方面、层次和领域，体现了“华创区”的宽广性。

（四）“华创区”建设具有可操作性。公共价值要能通过战略规划变成可操作的具体举措。“华创区”建设得到了国家机构的重视和支持，以甘肃省委、省政府《关于推进华夏文明传承创新区建设的实施意见》《华夏文明传承创新区建设“十三五”规划》《甘肃省“十三五”文化产业发展规划通知》以及《加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《甘肃省文化资源普查和分类分级评估工作实施方案》《甘肃省中医药养生保健旅游示范区创建工作实施方案》等为代表政策、制度、意见、办法等，都清楚地表明，各级政府把加快华夏文明传承创新区建设，作为工作的主要任务，在现实中均有可深入实施的操作方案。

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（五）“华创区”建设具有公众参与性。“华创区”建设的中心在文化资源保护管理、公共文化服务、文化产业发展方面，涉及文化的地域特殊性、价值独特性，涉及全民利益，属于全民的行动。文化资源保护管理方面，需要全面普查、盘清、评估认定全省文化资源类别、级别、形态和总量，建立《文化资源名录》和《文化资源分类分级名录》，需要高层次文化专家为主体的群体参与；公共文化服务方面，“华创区”内群众文化热情高涨，文化需求旺盛，文化幸福感强烈，需要推动文化资源要素和公共文化服务向基层倾斜，重视文化事业，着力保障群众文化权益，满足人民群众的基本文化需求。要建构建均等化的、城乡一体化的公共文化服务体系，使人民群众读书看报、看电视听广播、参与文化鉴赏、参与文化创造的基本文化需求权益得到保障；文化产业发展方面，需要与民间资本拥有者、文化战略投资者、文化创意企业家等社会力量的广泛参与。总之，需要全社会分工协作、广泛参与，民主治理，充分依靠公众自己的力量来治理文化项目、文化区域。这充分体现“华创区”建设不是一元的，而是多元的、多方式的和多层面的，从而也是一种民主的、公众的治理和管理模式，具有公众参与性和治理性。

（六）“华创区”建设大部分具有非资本性。“华创区”建设的重点任务之一是大力发展文化产业，通过挖掘文化资源，激发全省文化创造活力，推动经济社会发展的战略性、全局性工作，加快推进供给侧结构性改革。《甘肃省“十三五”文化产业发展规划》指出：“十二五”时期，“华创区”文化产业增加值占全省生产总值比重从1.26%增长到2.3%，资产总量从227.5亿元增长到578.45亿元，法人单位数从3855户增长到1.1万户，法人单位从业人数从8.84万人增长到20.25万人。在肯定文化产业成绩的同时，要充分坚守文化事业的公益性，不能忘却政府的主导责任。在“华创区”建设中，有许多事项是不以增值和赢利为目的而存在的,是作为社会公共产品和公共服务存在的，是为了满足公众的基本需要和社会的正常运转而存在的，具有社会福利和社会保障的性质。在这些事项建设、发展中，政府投入是所需资金的重要来源。比如在公共文化服务体系建设方面的博物馆、图书馆、科技馆、文化站、乡村舞台等公共文化服务设施的完善；文化资源保护管理方面的大遗址保护、古籍整理出版、非物质文化遗产保护传承、文物保护等板块的建设；文化与文明的传统精华传承创新的形态的选择，都体现出公益性、基本性、均等性、便利性的要求，需要在政府行政权力规划、调控、干预和监管下进行，还需要让公众积极参与管理、监督和评估，让其真正服务社会和公众。这是“华创区”建设的非资本性、市场性的体现。

三、基于公共价值的“华创区”建设绩效评估维度

以公共价值为基础的政府绩效治理理论提出：政府绩效来源于社会价值建构、绩效组织管理、协同领导系统，政府只要提升了公民对政府的信任和合法性支持，政府就有绩效产出。这为“华创区”建设绩效评估的维度，提供了新的选择思路。

（一）社会价值建构维度

社会价值建构是该指某一地区、范围、文化圈等成员，基于文化传统、生存环境、外在影响等，在发展中形成的价值认知体系和判断标准。该建构过程，强调民众在政策议程和问题讨论中的参与、对话和表达话语，是对民众参与治理过程的倡导，是一种公共治理。让不同成员在观点立场表达、对话协商、寻求共识的演变中，逐渐产生出社会价值和基本公共价值。而且这种价值体系，会根据时空、情景进行调整。影响社会价值建构的因素有社会意识、国家利益、制度框架、领导者的价值理想、社会精英的价值呼吁等。符合基本公共价值的绩效，不会偏离发展的轨道和成员期盼。

“华创区”建设绩效的社会价值建构，指的是“华创区”范围内的不同区域、不同范围、不同文化圈的成员，在“华创区”十三板块、“华创区”建设十三五规划、文化产业建设十三五规划等相关政策、制度、规划的落实中，能注重本区域或本文化圈的价值体系建设，为公众信任和支持确立评判标准。比如某一区域在“华创区”建设中的婚丧嫁娶习俗，在“华创区”建设中某区域经过公共倡导和精英呼吁，逐渐改善陋习恶俗，弘扬时代精神，靠拢先进文化性。这种获得公众信任和支持的、体现时代性的习俗追求，就是建构的社会价值。

1.在社会价值内容方面，需要关注下列领域：

一是培育善治的社会治理意识。即在社会事务决策、运行中，决策者能在符合特定时空情境下，在符合意识形态的约束下，给予公民表达偏好意愿的机会。能尊重公民偏好，尊重社会契约，尊重社会精英的价值呼吁，塑造善治的社会运行体系。不同地区落实华创区建设目标可以不同，内容和进度可以不同，但决策者应当尊重当地公民偏好，尊重该区域社会精英对文化的学术呼吁，梳理出价值诉求，回应价值诉求。

二是抓好社会主义精神文明建设，弘扬社会主义核心价值观。弘扬集体利益、社会利益、价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理等。做好传统文化的精华继承，糟粕陋习抛弃的工作。“华创区”建设很重要的任务，是要在充分挖掘传承和创新优秀历史文化传统的基础上，建设顺应时代大势的精神家园，建设社会主义的核心价值体系。

2.在社会价值机制方面，需要注重选择机制、约束机制和领导机制。选择出具体的、可管理的基本公共价值；筛选出基本公共价值；将筛选出的基本价值，形成基本政策。比如，某家族的家风家训传承倡导，某经典戏剧剧目的筛选与扶持，都需要此机制。

基于公共价值为基础的政府绩效治理理论，形成如表2的“华创区”建设中的社会价值建构评价维度与指标体系。各维度和指标的定义应当依照工作规划、工作目标确定，评价测量时由专家进行，评价的信息通过项目审计报告、年度报告与工作规划、文献资料查阅获取。

（二）绩效组织管理维度

从科学管理流程角度分析，公共组织绩效评估中的计划、组织、沟通、激励、控制是组织管理的经典工具，对绩效评价有效。但在PV-GPG模型中，绩效组织管理的本质是追求效率、公平与回应，再借助科学管理方法与流程，实现政府绩效产出最大化。此模型中，确立绩效计划目标时，需要政府、公民、第三部门等主体参与、沟通；绩效质量上不仅要求效率、经济，还要求体现公民要求的公平、回应；绩效组织上，由政府组织、部门等价值代表协商组织，或者第三方组织；绩效沟通中，关注绩效主体部门的合作协调；绩效激励的焦点，转向政府外部参与各方，激励手段也多样化；绩效控制中，重视协调、辅导和纠偏。在绩效管理流程的各个环节，均围绕公民对政府的信任或者政府的合法性来开展工作。

“华创区”建设中的绩效组织管理，指的是“华创区”建设的人财物等资源投入和公共权力投入，需要围绕公共价值范式下的绩效组织管理模式进行。一是在绩效目标设定时，比如在“华创区”建设十三五规划制定、年度工作计划编制、预算编制、重大项目安排等工作中，政府组织需要注重公众与社会组织、文化知识精英和市场的诉求，重视建设计划的引导作用，促进多元主体联合建设“华创区”。二是在绩效评价组织时，评价绩效生产的所有生产方，设定多元评价主体，评价项目的绩效。在评价对象上要囊括各利益相关方。绩效激励时，要综合应用经济手段、行政手段和心理手段。比如在对“华创区”建设项目之一的“中医药养生旅游工作实施方案”政策绩效评价时，需要围绕“满足人民群众中医药需求为出发点和落脚点”、“中医养生旅游产业体系”两个目标，将项目相关方，如卫生、旅游、农牧、林业、商务、文化等部门，均列入绩效考评对象。考评主体则可以选择政府、社会、市场和第三方综合评价。三是在绩效结果运用时，将沟通目的定位于促进公民对政策的信任，将沟通过程定为与评价对象、服务对象的对话与协商的过程，突出协调、辅导和纠偏，促进服务对象、生产主体对政策的理解、信任。比如，在华创区的文化产业项目建设中，政府对文化产业项目的政策执行情况及时进行反馈和交流。

基于公共价值为基础的政府绩效治理理论，形成如表3的“华创区”建设中的绩效组织管理评价维度与指标体系。此表中各维度和指标的定义，需依照工作目标和实际情景，由评价主体协商确定。测量时，由专家引导分析，服务对象进行感受评价。评价信息通过评价主体实地调查和报告资料获取。

（三）协同领导系统维度

绩效领导系统由价值领导、愿景领导和效率领导三种不同层次、功能及内容的领导机制构成。价值领导是一种能够从社会价值中筛选出基本公共价值并对其进行排序的领导力，如权威人士、社会精英的领导力等；愿景领导是将社会基本公共价值在战略管理系统中具体化的领导力，如制定战略规划的决策部门；效率领导是对战略规划进行有效落实的领导，是发挥管理职能实施规划的执行领导。协同领导系统内涵有二：一是通过化解冲突的重要协调机制，化解上述三类领导之间的冲突，最终实现政府在公共价值的基础上良性运行的过程。二是应对变化。当绩效价值链的各个组成部分发生变化时,协同领导系统将会启动应急机制，通过协调和统筹,保障绩效不偏离目标。

“华创区”建设是庞大的系统工程，涉及的行业门类十分广泛，需要协调处理的各种关系也很复杂。因此“华创区”建设中需要协同领导系统。一方面，在“华创区”公共政策制定、公共服务提供和公共项目实施的前期，需要多元主体对方向、目标进行协商与合作；在发生价值理念与发展规划、与可操作可实施性的冲突时，需要有很好的协调冲突管理机制，引导建设围绕公共价值方向运行。比如，在“十三板块”的古籍整理出版板块工作中，牵头部门为出版部门，则由于现行体制机制原因，对该板块除了具体一部分业务之外，对其他相关事宜的发言权少，会面临体制机制不顺、资金投入、文物保护等矛盾冲突，工作推进难度大。因此，需要建立良好的协同领导机制，调和冲突以推进工程。另一方面，在建设环境突发变化时，需要良好的协同领导机制以应对变化。比如，在历史文化遗产保护中，有的重点文物与大遗址保存、非物质文化遗产保存、历史文化名城名镇名街建设等项目，会与计划、预算等发生较大出入，就需要启动不确定情景决策机制，以实现良好的应对。

基于公共价值为基础的政府绩效治理理论，形成如表4的“华创区”建设中的协同领导系统评价维度与指标体系。此表中各维度和指标的定义，需要评价主体依照工作目标和实际情景，协商确定。评价数据测量需要由建设主体参与，专家引导分析。评价信息通过实地调查和科学研究获得。

注释：

①《关于推进华夏文明传承创新区建设的实施意见》（甘发〔2013〕3号）指出：“一带”是丝绸之路文化发展带；“三区”是以始祖文化为核心的陇东南文化历史区、以敦煌文化为核心的河西走廊文化生态区和以黄河文化为核心的兰州都市圈文化产业区；“十三板块”是文物保护、大遗址保护、非物质文化遗产保护传承、历史文化名城名镇名村保护利用、民族文化传承、古籍整理出版、红色文化弘扬、城乡文化一体化发展、文化与旅游深度融合、文化产业发展、文化品牌打造、文化人才队伍建设、节庆赛事会展举办。

表1 政府绩效要素的价值内涵及其实现路径

表2 “华创区”建设中的社会价值建构评价维度与指标

表3 “华创区”建设中的绩效组织管理评价维度与指标

②《政府绩效管理学》（包国宪、道格拉斯.摩根著）提出：PV-GPG模型指以公共价值为基础的政府绩效治理模型（Public Value-based Go vernment Performance G overnance），纵向上对政府绩效进行价值建构，横向上对政府绩效进行组织管理。

［1］胡敏中.论公共价值［J］.北京师范大学学报，2008（1）：99-104.

［2］O'FLYNN J.rom New PublicManagemen：to Pu-blic Value：Paradigmatic Change and Managerial Implications［J］. The Australian Journal of PublicAdministration，2007，66（3）：353-366.

［3］哈梅芳.基于公共价值视角的公共项目绩效治理研究［J］.福建论坛，2013（4）：181-185.

［4］MOORE M.CreatingPublicValue：StrategicManagement in Government［M］.Cambridge，MA：Harvard University Press，1995.

［5］姜晓萍.基于价值取向的公共服务绩效评价体系研究［J］.行政论坛，2013，（6）：08-13.

［6］包国宪，王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理—源起、架构与研究问题［J］公共管理学报，2012（2）：89-97.

G127

A

1007-9106（2017）03-0050-06

*本文为甘肃省社科规划项目“基于PV-GPG理论的华夏文明创新区绩效指标体系研究”（项目编号：YB059）；河西学院校长基金项目“河西宝卷的当代文化价值研究”（XZ2012-17）成果。

张有道，兰州交通大学副教授；哈建军，复旦大学民族研究中心博士后；马慧，兰州交通大学讲师。