《中华人民共和国行政复议法》部分法条的理解与适用（一）

●陈渊鑫

《中华人民共和国行政复议法》部分法条的理解与适用（一）

●陈渊鑫

行政复议，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），并自1999年10月1日起实施。《行政复议法》共计四十三条，主要包括总则、行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理、行政复议决定、法律责任、附则等七个部分。为进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，国务院根据《行政复议法》制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议实施条例》），并于2007年8月1日施行。财政是国家治理的基础和重要支柱。财政有关工作直接涉及社会和公民利益。财政部门作为行政执法主体之一，《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》赋予了财政部门诸多行政处罚权。由此，财政行政复议成为财政部门解决财政行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的重要途径之一。为进一步规范财政行政复议工作，财政部先后制定了《财政部行政复议和应诉工作规则》、《财政部关于印发财政行政复议法律文书参考格式的通知》（财法〔2000〕42号）、《财政机关行政复议和应诉工作指导意见》（财法〔2003〕7号）、《关于完善财政行政复议行政应诉和行政处罚案件统计报告制度的通知》（财法〔2007〕15号）等制度规范。为此，本文以《行政复议法》为基础，结合财政行政执法实践，对《行政复议法》的部分条文进行解读。

一、适用范围

法律条文：

第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

重点内容解读：

本条是关于行政复议法适用范围的规定。

行政复议是解决行政争议的内部方式，其属于依行政相对人申请而为的一种行政行为。一般而言，行政复议由行政相对人的复议申请和行政复议机关受理申请，并作出行政复议决定两部分构成。本条明确了提起行政复议的两个基本条件：一是申请行政复议的对象是“行政机关的具体行政行为”；二是行政机关的具体行政行为“侵犯行政相对人的合法权益”。具体如下：

（一）具体行政行为

所谓的行政行为，是指行政主体基于行政职权依法单方作出的，能直接或者间接引起法律效果的公务行为。根据其对象是否特定，通常可以将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为。抽象行政行为是行政主体针对不特定的人或事为管理对象所作出的具有普遍约束力的行政行为。其具有三个方面的特征：一是具有普遍约束力。抽象行政行为针对一类事或一类人，而不是针对特定人或特定事作出的，因而具有普遍约束力。二是法律效果的间接性。法律效果的间接性，是指行政行为须通过一个以上的中间环节才能作用于行政相对人。即抽象行政行为虽然可以使行政相对人拥有权利义务变化的法律依据，但其本身并不能直接对行政相对人的权利义务产生变化。如《会计法》第四十二条虽然规定了“私设会计账簿”的法律责任，但只有企事业单位的行为违反了该规定，财政部门才能作出相应的行政处罚。三是适用的无溯及性。适用的溯及性，是指行政行为对以前发生的法律行为具有适用力。如果行政行为针对已经发生的事件作出，其则具有溯及性。抽象行政行为通常针对往后事件作出的，仅约束以后的同类事件和人，并直到被废止。对于财政部门而言，抽象行政行为主要包括两类：一是财政行政立法行为，如财政部在职权范围内制定的《财政部门实施财政监督办法》；二是财政部门根据财政管理需要制定的规范性文件的行为，如各级财政部门所制定的一些“办法”、“意见”、“通知”。

具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为。最高人民法院在《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见（试行）》中对“具体行政行为”作出了司法解释：“具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”据此，具体行政行为的法律特征是：一是对象的特定性。通常，具体行政行为只对特定对象有效，不具有普遍约束力。二是法律效果的直接性。具体行政行为能直接对行政相对人的权利义务发生变化、增加或者减少。如财政部门作出吊销会计资格证书的行政处罚，将直接剥夺行政相对人的会计职业资格。三是适用的溯及性。具体行政行为仅对业已发生的特定的人和事件有拘束力，对以后发生的同类事件没有效力。具体行政行为主要包括行政许可与确认行为、行政奖励与行政给付行为、行政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政监督行为、行政裁决行为等。对于财政部门而言，具体行政行为主要包括财政行政处罚行为、财政行政强制行为、财政行政许可行为、财政行为设定义务行为。

值得注意的是，2014年修订的《行政诉讼法》已经将行政诉讼法适用范围从原来的“具体行政行为”扩大到“行政行为”。但目前，在《行政诉讼法》尚未修订的情况下，财政部门依然应当坚持以财政具体行为为标准来认定财政行政复议案件的受理范围。

（二）侵犯行政相对人的合法权益

通常，行政主体在行使行政管理权时，将对部分公民、法人或者其他组织的权益进行一定的束缚和限制。从法律上讲，行政主体在法定权限范围内对违法者采取必要的行政管理措施而对其权利的限制或剥夺，并不侵犯公民、法人和其他组织的合法权益；只有行政主体违法或者不当实施具体行政行为时，才会侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。行政相对人提起行政复议申请，并不要求具体行政行为事实上已经侵犯其合法权益，而只要其认为合法权益受到侵犯就可以。至于行政相对人的合法权益是否受到具体行政行为的侵犯，需要等到行政复议终结，甚至司法审判后才能确定。另外，合法权益除了人身权和财产权外，还包括社会保障权、知情权、公平竞争权等。

二、行政复议机关和行政复议机构的职责

法律条文：

第三条依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：

（一）受理行政复议申请；

（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；

（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；

（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；

（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；

（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；

（七）法律、法规规定的其他职责。

重点内容解读：

本条是关于行政复议机关和行政复议机构的职责的规定。

（一）行政复议机关

行政复议机关，是承担并履行行政复议职责的行政机关，即受理复议申请，依法对行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。其具有三个方面的特征：一是行政复议机关是行政机关。行政复议是依行政管理相对人申请而启动的行政系统内的一种层级监督制度，因而承担复议职责的机关只能是行政机关而不可能是其他国家机关。二是行政复议机关是有权行使行政复议权的行政机关。虽然行政复议机关是行政机关，但并不是所有的行政机关都能成为复议机关，只有法律、法规规定行使复议职权的行政机关才能成为复议机关。对于财政部门而言，县级财政部门以及省级以上财政部门的派出机构不能成为复议机关。三是行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任。

（二）行政复议机构

行政复议机构，是指行政复议机关内设的具体办理有关行政复议工作的机构。由此，行政复议机构是有行政复议权的行政机关设立的内部机构，其以所属的行政机关的名义行使职权，并由其承担法律责任。即行政复议机构是行政复议机关内设的专门解决行政争议的内设机构。目前，承担行政复议工作的机构，包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据《财政机关行政复议和应诉工作指导意见》等有关规定，财政部门内部从事行政复议工作的主要是其内设的法制机构，如财政部条法司、省级财政部门的法规处等。值得注意的是，财政部门内设的法制机构虽然具体从事财政行政复议业务，但其不能以自己的名义独立对外行使财政行政复议权。同时，财政行政复议机构之间无业务上的领导关系和层级关系。即上级财政行政机关的复议机构不能对下级财政行政机关的复议机构行使领导权，不能直接改变或撤销下级财政行政机关的复议机构做出的财政行政复议决定。

（三）行政复议机构的职责

1、受理行政复议申请。受理行政复议是审理的前提，没有对行政复议申请的受理，就无所谓审理及其以后的决定。行政复议机构在收到行政相对人提出的行政复议申请后，应当及时审查行政复议申请是否符合法定条件。通常，审查的内容主要包括：申请人是否具备申请资格、申请理由是否正当、被申请人是否明确、是否超过申请复议期限、申请复议的案件是否属本机关管辖、申请复议的其他要求是否符合。符合法定条件的，应予受理。不符合法定条件的，应请申请人提供或者补充有关材料；属于不予受理的，应当由行政复议机关在五日内作出不予受理的决定，并书面通知申请人。

2、向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料。调查取证是保证行政复议机关作出的复议决定正确与否的必备条件。在调查取证时，行政复议机构应当着重调取被申请人最初作出具体行政行为时的事实根据和规范性文件依据，听取有关组织和个人对行政机关作出的具体行政行为的意见和证言。在实践中，行政复议机构在履行本职责时，要避免与被申请人调查、检查权的混同。具体而言，行政复议机构从事调查取证、查阅有关文件和资料，是为了审查被申请人的具体行政行为认定事实是否确凿、适用法律是否准确、行政处理是否适当，而不是帮助被申请人寻找具体行政行为成立的证据。即被申请人作出具体行政行为时，没有依法做好调查、检查工作，以至于证据缺失的，行政复议机构不宜利用自己的调查取证权弥补被申请人具体行政行为上的瑕疵。

3、审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。行政复议机构受理行政复议申请后，在向有关组织和人员调查取证，并在查阅有关文件和资料的基础上，根据行政复议申请人在行政复议申请中提出的具体理由和证据，对具体行政行为的合法性与合理性进行审查。对于具体行政行为的合法性而言，行政复议机构主要审查三个方面:一是行为的主体是否合法。即实施行政行为的行政机关是否合法、行政机关及其工作人员是否在其职权范围内实施行政行为、被授权的组织或被委托的组织是否在授权和委托的范围内实施行政行为。二是行为的内容是否合法。实施具体行政行为是否具有事实根据、法律依据，并在法律规定的幅度范围内。三是程序是否合法。实施具体行政行为是否符合法定的行政程序、是否符合法定的形式。对于具体行政行为的合理性而言，行政复议机构主要从四个方面进行审查：一是具体行政行为的作出是否符合法定的目的。二是具体行政行为的作出是否有正当的动机。三是是否考虑了相关的因素而不受不相关因素的影响。所谓相关因素，是指与所处理事件有内在联系并可作为作出决定根据的因素；不相关因素是指与事件本身没有内在的联系而不能作为作出决定根据的因素。四是是否符合公正法则。行政机关在实施行政行为时，是否同等情况同等对待；行政处罚是否符合比例原则；在相同情况下，具体行政行为是否前后一致。

4、处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请。行政相对人在对具体行政行为申请行政复议时，并提出对作出该具体行政行为所依据的行政机关规定的审查申请的，行政复议机构应当根据职责权限分别处理：一是本行政复议机关有权处理的，即依照有关组织法或者其他法律、法规的规定，对该规定有权依法予以撤销或者改变的，应当对具体行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查，并在30日内依法作出维持、撤销或者改变的处理决定。重点审查规范性文件的制定是否有法律依据、是否与其上位法律规范相冲突或相抵触、是否在行政机关的职权范围内等。二是本行政复议机关无权处理的，应当在七日内转送有权处理的国家机关依法处理。

5、对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。行政复议机构或在对行政复议申请进行全面审查后，应当在本职责权限的范围内对被申请人违反本法实施的具体行政行为，提出处理的建议。行政机关违反本法规定的行为主要包括拒绝受理行政复议申请、不按照规定的期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等。按照本法的规定，确认具体行政行为不合法或者不适当的，可以决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法。

6、办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项。《行政诉讼法》第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”即不论行政复议机关是否改变行政复议决定，都将成为被告。为此，办理不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项是行政复议机构的一项重要职责。

7、法律、法规规定的其他职责。这是对于行政复议机构职责的兜底性规定。单行法律、法规可以根据实践的需要，适时增加行政复议机构在行政复议方面的职责。《行政复议条例》第三条新增加了行政复议机构的六项职责，即（1）依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请；（2）办理《行政复议法》第二十九条规定的行政赔偿等事项；（3）按照职责权限，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行；（4）办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项；（5）办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项；（6）研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告。

三、行政复议的基本原则

法律条文：

第四条行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

重点内容解读：

本条是关于行政复议的基本原则的规定。

行政复议的基本原则，是指反映行政复议的特点，体现着行政复议的精神实质，贯穿于行政复议活动的始终，对行政复议活动具有普遍指导意义的基本准则。根据本条的规定，行政复议主要包括合法、公正、公开、及时、便民等五项基本原则。具体如下：

（一）合法原则

合法原则，是指行政复议机关严格按法律规定的职责权限，以事实为根据，以法律为准绳，对行政相对人申请复议的具体行政行为进行审查。具体而言，合法原则包括三个方面的内容：一是财政行政复议主体合法。财政行政复议机关是履行行政复议职责的行政机关，并对具体的该类行政复议案件依法享有受理与审理权。二是审理复议案件的依据合法。财政行政复议机关审理复议案件的依据，主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的规范性文件；审理民族自治地方案件的法律依据还要包括自治条例和单行条例。值得注意的是，这些法律依据必须是现行有效的，并与上位法不相互抵触。如果被申请复议的具体财政行政行为作出时，该法律规定尚未制定公布，且该法律规定不具有溯及力，则其不能作为复议的法律依据适用。三是审理复议案件的程序应当合法。行政复议本身是一种程序性行为。为确保行政复议的顺利进行，财政行政复议机关必须严格遵守法定程序。为此，其应当按照法定的步骤、形式、时限进行行政复议。

（二）公正原则

公正原则是指行政复议机关对被申请的具体行政行为不仅应当审查其合法性，而且还应当审查其适当性，即应当在合法性的前提下尽可能做到合理、充分、无偏私。对财政行政复议机关而言，也应当在合法性的前提下，尽可能做到合理、充分、无偏私。具体而言，公正原则主要包括三个方面的内容：—是财政行政复议机关要以中间人的身份对案件进行公正审查，无论对相对人还是行政主体都一视同仁，不偏不倚。二是对具体行政行为的合理性审查，要严格以法律的目的和社会公认的公正标准为尺度，从而确保财政行政复议过程的公正，财政行政复议的结果也要公正。三是合理的行使财政行政复议裁量权。财政行政复议机关在作出财政行政复议决定时应当正当、合理地行使复议裁量权，避免“明显不当”具体财政行为的发生。

（三）公开原则

公开原则是行政程序法的一项基本原则，它对于确保行政权合法、公正地行使具有重要的意义。所谓的公开原则，是指财政行政复议机关在进行复议活动时，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，整个复议过程应当向行政申请人和社会公开。具体而言，公开原则的内容包括：一是财政行政复议案件的材料公开。财政行政复议机关在审理行政案件时，应将收集到的有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，都应当向社会公开，允许当事人自由查阅。二是财政行政复议过程公开。财政行政复议机关尽可能听取申请人、被申请人和第三人的意见，让他们更多地介入财政行政复议过程。三是财政行政复议结果公开。财政行政复议机关在作出财政行政复议决定时，应当制作行政复议决定书，并将其送达给行政复议当事人。一般而言，财政行政复议决定书应当载明：认定的事实、理由，适用的法律依据，行政复议结论，有关行政复议参加人负有的义务与履行期限，当事人不服行政复议决定的救济方式。

（四）及时原则

及时原则，是指财政行政复议机关应当在法律规定的期限内，尽快完成复议案件的审查，并作出相应的决定，为行政相对人提供及时的法律救济。这是行政效率原则的客观要求。具体而言，及时原则主要包括三个方面的内容：一是及时受理财政行政复议申请。财政行政复议机关在收到财政行政复议申请后，应当在5日内进行审查。凡是符合法律规定的，应当及时受理；符合法律规定，但不属于本机关受理范围的，应当及时告知申请人向有关行政复议机关提出复议申请；不符合本法规定的行政复议申请，财政行政复议机关决定不予受理，并书面告知申请人。二是及时进行财政行政复议活动。财政行政复议机关决定受理复议案件后，应当抓紧时间进行调查、取证，收集有关材料等工作，不得拖延。三是及时作出财政行政复议决定。财政行政复议机关在收集证据，掌握了争议的事实、矛盾的焦点等情况后，应当在法定期限内作出财政行政复议决定，并将财政行政复议决定书尽快送达当事人。

（五）便民原则

便民原则，是指财政行政复议机关在财政行政复议程序中应当尽可能为财政行政复议当事人，尤其是为申请人提供必要的便利，从而确保当事人参加行政复议的目的实现。在具体实践中，财政行政复议机关应当在法定范围内为当事人提供进行复议活动的便利条件。例如，在行政复议方式上可以允许口头申请；财政行政复议不收费等；如要求申请人补充材料，应一次性告知等。

四、行政复议与行政诉讼的衔接

法律条文：

第五条公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

重点内容解读：

本条是行政复议与行政诉讼之间衔接的规定。

行政复议与行政诉讼是两个相互独立又互相衔接的制度。行政复议虽然具有法律救济的性质，但其仍然是一种行政行为；而行政诉讼属于司法活动。行政复议与行政诉讼两个法律制度相衔接，是由以下两项法律原则所决定：一是司法最终解决原则。行政复议并非终局裁决，行政相对人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼。最终对所争议的行政行为究竟如何裁决，由司法机关决定。二是行政复议并非必经阶段原则。即行政复议的存在更多考虑的是行政效率，而行政诉讼解决行政争议，使其更具有公正性，行政相对人对行政争议可以选择行政复议，也可以直接向人民法院起诉；还可以先行政复议，对行政复议决定不服时，再向法院起诉。根据我国现有法律、法规的规定，行政复议与行政诉讼的衔接主要有以下三种方式：

（一）行政复议与行政诉讼构成可供行政相对人选择的并列救济手段

在一般情况下，直接提起行政诉讼还是先申请行政复议，对复议决定不服后再向人民法院起诉，由行政相对人自由选择。这样行政复议和行政诉讼便成了不服具体行政行为的公民、法人和其他组织请求权利救济的两种选择方法。

（二）行政复议构成行政诉讼的前置程序

行政复议前置，是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼；如果经过行政复议之后行政相对人对复议决定仍有不同意见的，才可以向人民法院提起行政诉讼。目前，行政复议前置的案件，主要包括治安处罚的案件、纳税争议案件、对自然资源权属确认的案件、工伤保险案件、社会保险费的处罚案件、价格处罚案件、审计决定案件、注册会计师不予注册案件等。对于财政行政复议而言，《注册会计师法》第十一条第二款规定：“注册会计师协会依照本法第十条的规定不予注册的，应当自决定之日起十五日内书面通知申请人。申请人有异议的，可以自收到通知之日起十五日内向国务院财政部门或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门申请复议。”即对于注册会计师不予注册案件，只能先申请行政复议。

（三）最终裁决的复议决定

最终裁决的复议决定，是行政复议机关依照法律规定拥有最终行政裁决权的行政行为。值得注意的是，最终裁决的复议决定须由法律明文授权。这里所说的法律，指的是全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规和地方性法规，更不包括行政规章。目前，我国只有3部法律明文规定了行政机关的最终行政裁决权，如《外国人入境出境管理法》第二十九条和《公民出境入境管理法》第十五条分别规定，受公安机关拘留或罚款的人，对处罚不服的，在接到处罚通知之日起15日内，可以向上一级公安机关申诉，由上一级公安机关作出最后的决定，也可以直向法院提起行政诉讼。《行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”

五、申请行政复议范围

法律条文：

第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

重点内容解读：

本条是关于申请行政复议的范围的规定。

行政复议的范围，亦称受案范围，是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，依法可以向行政复议机关申请复议的范围。本条主要规定了十一类可以申请行政复议的具体行政行为，但对于财政行政复议而言，其主要涉及五类具体行政行为。

（一）财政行政处罚

行政处罚是指行政机关和法律、法规授权组织,基于行政管辖职权,对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织所实施的行政惩戒。《行政处罚法》第六条规定了警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚。除此之外，《财政违法行为处罚处分条例》还创设了通报批评的行政处罚。对于这些行政处罚不服的，行政相对人均可提起财政行政复议。

（二）财政行政强制措施

行政强制措施，是指国家行政机关或者法律授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产予以强行限制的一种具体行政行为。其一般具有临时性、紧急性等特征。根据《行政强制法》的规定，行政强制措施包括行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。在财政监督检查中，财政部门根据检查需要可以对相关证据资料进行查封、扣押。由于这些行政强制措施涉及公民的人身权或财产权，因此，对于财政部门所采取的行政强制措施不服的，行政相对人均可提起财政行政复议。

（三）财政行政许可的不当行为

行政许可，是指根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。其表现形式体现为有许可证、执照、资格证、资质证、行政机关的批准文件或者证明文件等。财政部门承担着会计人员从业资格、注册会计师资格、注册会计师事务所等行政许可职责。如对符合条件的申请人，不予颁发会计从业资格证书；对注册会计师事务所不予核准等。这些行为通常会对行政相对人的权利造成重要影响。因此，对于财政行政许可不当行为不服的，行政相对人均可提起财政行政复议。

（四）违法要求履行义务行为

行政机关在行政管理活动中有权要求公民、法人或其他组织履行义务，但必须严格依法进行，否则就是违法要求履行义务。在实务中，行政机关违法要求履行义务的表现形式有以下几种：一是在法律、法规和规章外，行政机关自行制定规范性文件或口头为相对人设定某种义务，或者无任何依据要求相对人履行义务。二是行政机关超出法律、法规规定的种类、幅度和方式要求相对人履行义务。三是重复要求相对人履行义务。四是违反法定程序要求相对人履行义务。如违法集资、乱征收、滥摊派等。相对人对此不服，均可申请行政复议。

（五）侵犯经营自主权的行为

经营自主权是法律、法规赋予法人或其他经济组织进行生产经营的合法权益。其主要包括：生产经营计划权、物资选购权、财务管理权、劳动管理权、产品销售权、用人权等。上述经营自主权不得进行干预和侵害，否则行政相对人可以申请行政复议。

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）