PPP模式在水利工程建设中的应用分析

张霞

（南水北调东线山东干线有限责任公司，山东济南 250014）

PPP模式在水利工程建设中的应用分析

张霞

（南水北调东线山东干线有限责任公司，山东济南 250014）

本文对PPP模式在水利建设中的应用进行了分析,提出了PPP模式未来发展的几点建议。

水利建设；PPP模式；工程投资

PPP（public-private partnership），中文翻译为公私合作制，具体的操作模式分为三类，分别是经营性项目、非经营性项目、准经营性项目。经营性项目依靠的是“使用者付费”来覆盖投资成本，非经营性项目则主要依靠“政府付费”来达到回收投资成本的目标，而准经营性项目则是在经营收入不能覆盖投资成本的时候，政府部门给予缺口补贴。经营性项目主要包括供水、燃气等项目，非经营性项目主要包括市政道路、排水管网等项目，准经营性项目主要包括城市轨道交通等项目。PPP模式具有减轻财政压力，提高财政资金使用效率，优化风险分配机制，融合先进经验，利益得以共享等优势。

1 PPP模式在水利工程建设中的应用

水利工程建设项目PPP模式起步较晚，近几年国家支持力度大、发展形势迅猛。本文以首批PPP试点项目之一的江西峡江水利枢纽工程（简称峡江工程）为例阐述PPP模式在水利工程建设中的运用。

峡江工程是以防洪、发电、航运为主的综合利用的水利枢纽工程，总投资为99.22亿元（其中中央投资28.8亿元、江西省投资11.37亿元、其他投资59.05亿元），工程建设管理由江西省水利厅组建的项目法人负责。为了解决资金缺口，江西省将水电站从峡江工程中单独剥离，以出让水电站50年经营权的方式筹集工程建设资金。中国电力投资集团公司（简称电力集团）以最高报价39.16亿元中标，获得水电站经营权。2010年，江西省水利厅与电力集团江西分公司、江西省水利投资集团公司签署合同，明确江西省出让水电站50年经营权，电力集团在工程建设期内支付39.16亿元。电力集团成立了项目公司，其中：电力集团江西分公司持有80%的股权、江西省水利投资集团公司持有20%的股权。为明确出让款收取和资产移交等事宜，项目法人与项目公司签署机组交接书。

峡江工程把水电站经营权剥离出来进行招标，因其较强的经营性吸引了高品质的社会资本积极参与，保障了PPP项目的合作基础和可行性。与传统融资方式相比，PPP模式不仅解决了峡江工程建设的资金缺口，也减轻了政府偿还贷款利息、支付财政贴息等方面的压力。

2 PPP模式发展瓶颈

1）社会资本的逐利性决定了成功的PPP模式要有必要的利润回报，而水利工程建设项目存在建设周期长、资金需要量大、投资见效慢等固有特点，缺乏有效的竞争，对追求利润最大化的社会资本吸引力不大。

2）部分地方政府思想保守，对引入PPP模式疑虑重重、患得患失；有些地方政府服务意识不到位，容易出现用行政权力干涉PPP模式，可能危害合作方的合法利益。

3）水利建设项目推进PPP模式的制度不健全，系统的法制保障体系和激励约束机制尚未建立，在一定程度上阻碍了水利工程建设推广应用PPP模式。

4）PPP模式在水利工程建设领域是新生事物，目前国家虽然选取了部分项目进行试点，但有些地方政府、水利部门对PPP模式的概念了解不深，对参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策理解不透，对于操作流程不熟悉，更无法在水利工程建设中实施PPP模式。

3 完善与发展PPP模式的建议

3.1 建立健全法律法规体系，完善PPP相关制度

1）构建和完善我国的公共行业基础法律和PPP专项法规。对PPP项目行为及公共服务企业行为的规制，首先要遵从公共行业基础法律框架。研究、制定和完善《公共服务法》《公共服务监管法》等基础法律法规，对公共服务行为、公共监管行为、价格行为、公共企业的性质、范围、权利和义务等确立法律原则和法律规定，避免“特许经营”或“PPP”等专项立法成为无源之水、无本之木。

2）明确项目参与各方的权利、义务、责任和损失的保障等，将权利、义务、风险的边界划清，明确在PPP模式下政府和社会资本的平等伙伴关系，避免由于政府单方面不履行义务造成的损失，保证社会资本放心地进行投资、运营和管理。

3.2 理性面对PPP热潮，做好项目的评价和管控

1）做好项目的可行性研究、评价。在直观上来说，项目的价格和性能的综合要达到最优，即达到最高的性价比；从整个的生命周期衡量最优的价格，也就是生命周期成本达到最低；综合社会和经济效益，考虑项目是否适用PPP模式，寻求最合适的性价比，通过价格、质量、效益等权重的分配后来进行综合评价。

2）从投资环节，确定PPP项目方案和条件，招标程序和评审过程要公开、公正和透明，吸引足量的投资人参与，形成充分的竞争。

3）从建设、运营环节审视，加强PPP项目的建设标准、运营标准和安全监督，保证产品或服务的质量、延续性；加强项目建设造价和运营成本监控，委托有资质的第三方进行工程造价审计、运营收支审计；加强绩效考评，健全规范的退出机制和风险管控机制，并严格责任追究。

3.3 完善补偿机制，合理确定社会资本回报

水利PPP项目大多承担一定的公益性任务，不直接生产物质产品，经济效益不明显，突出的是社会效益和生态效益，项目经营收入不能覆盖投资成本和预期收益。因此，政府对此类PPP项目的工程维修养护经费等给予适当补偿。财政补贴以项目运营绩效为依据，并综合考虑产品的价格、成本、收益率、财政承受能力等因素合理确定，并以适当方式向社会公示、公开。

3.4 重视项目的维护和资产移交

项目维护是项目公司在运营过程中非常重要的环节，基础设施基本功能的正常运行，离不开专业性的维护和保养。项目公司要制定严格的管理制度和流程，明确项目突发事件的预案，建立有效的档案管理制度，以备后期查询。只有在完善的管理体系下，才能保障项目基本功能的稳定性和持续性。在进行项目移交时，须制定项目固定资产交接明细清单，保证项目移交的准确性。

3.5 做好宣传引导和试点项目的跟踪推广

深入有效的宣传、培训工作是推广运用PPP模式的重要保障，对PPP模式的普及和推广起重要的推动作用。各地要大力宣传PPP模式的政策、方案和措施，宣传社会资本在水利工程建设运营中的积极作用，以便社会资本充分了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，为社会资本参与工程建设营造良好的舆论氛围。对正在进行的PPP项目加强跟踪指导，及时总结经验做法，发挥示范带动作用。鼓励试点项目效果好的单位编制水利建设运营操作指南，为推广PPP项目提供操作指导，尽快探索形成可复制、可推广的经验。

[1]鲍志莉.PPP模式:基础设施建设的新渠道[J].企业改革与管理,2015(04).

[2]谢琳璐.PPP融资模式结构的风险分担探讨[J].现代经济信息,2014(12).

[3]马毅鹏，乔根平.对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考[J].水利经济，2016(01).

（责任编辑 崔春梅）

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2017-02-22

张霞（1972—），女，高级会计师