中国省部级领导干部腐败治理研究

刘碧强徐晓静

（1.福州大学经济与管理学院福建福州 350108；2.厦门市象屿保税区国家税务局 福建 厦门 361000）

中国省部级领导干部腐败治理研究

刘碧强1徐晓静2

（1.福州大学经济与管理学院福建福州 350108；2.厦门市象屿保税区国家税务局 福建 厦门 361000）

腐败是阻碍经济发展的毒瘤，是破坏政治稳定和社会和谐的顽疾。在深化干部人事制度改革过程中，加大党政领导干部腐败治理刻不容缓。自十八大以来，党和国家坚持猛药去疴、重典治乱，持续推进“打老虎”，一些贪腐的省部级党政领导干部应声落马，踏石留印、抓铁有痕，有效遏制了高层腐败蔓延的趋势。在肯定党政机关高层正风反腐成效的同时，也要深刻认识到我国省部级领导干部腐败治理的艰巨性、严峻性、复杂性，客观分析领导干部腐败治理所面临的困境，从思想认知、法规建设与制度执行、决策机制、立体监督体系、廉政风险预警机制、家风家规建设等角度入手，推进省部级党政领导干部腐败治理，有效钳制寻租机会与腐败空间，大力提升党政领导干部的廉洁力。

党政领导干部 腐败 治理 寻租

引言

自十八大以来，中央相继查处了李春城、刘铁男、倪发科、蒋洁敏、冀文林、金道铭、杨卫泽、仇和、孙清云、盖如垠等涉腐的省部级干部，彰显了党中央和国家坚定不移治理腐败的决心与意志。中央强力反腐卓有成效，净化了党政机关的公信力，提升了党政领导干部形象，获得了百姓的政治认同、支持与拥护。正如习近平总书记在十八届中央纪委第六次全体会议上所指出的，“反腐败增强了人民群众对党的信任和支持，人民群众给予高度评价”。

一、领导干部腐败治理的概念

塞缪尔·亨廷顿指出，腐败是公职人员为牟取私利而违反公认准则的行为，腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换[1]。王沪宁认为，腐败就是“公共权力的非公共运用”[2]。概而言之，腐败是公职人员滥用公共权力，将其运用在不合适的其他领域，为自己或他人谋取不当利益的违规行为。

腐败治理可从宏观、微观两个角度进行解读。从宏观层面，腐败治理是指执政党及行政机关采取有效的反腐倡廉措施，预防、破解与遏制腐败问题，尽可能减少因腐败所带来的政治、经济、社会、文化、心理等方面的不良影响。从微观层面，腐败治理是指党政机关、企事业单位、社会组织、人民团体等，为应对本单位所出现的管理层或普通员工腐败风险以及已出现的腐败问题，采取有效的防控措施，以规范权力行使，纠正行为偏差，提高管理行为廉洁性，减少、规避公共财产或财务损失。

二、省部级领导干部腐败的特征

（一）腐败所涉部门广，发案率各异

我国党政机关架构划分，既可从纵向分为“中央—地方”两级，也可从横向划分为“党—政府—人大—政协”等不同部门。被查处的省部级官员中，部分来自地方，如李春城、杨卫泽等；也有部分来自中央部委，如孙鸿志、刘铁男等。相对而言，地方省部级腐败官员数量明显多于中央部委。从横向上来看，各部门的党政领导干部腐败发案率各异，党政领导干部腐败涉及的领域广、部门多，党委、政府、人大、政协等均有人涉案。

（二）违纪形式多样化

省部级党政领导干部违纪形式日益多样化，主要包括：1.违反政治纪律。包括在党内公开散布与全面从严治党要求相违背的言论等，如余远辉、赵少麟等；长期在党内搞团团伙伙，如赵少麟等；长期搞迷信活动，如白雪山、李春城等。2.违反工作纪律。包括滥用职权造成国家财政资金巨额损失，如李春城等；玩忽职守，如张田欣、陈柏槐、童名谦等。3.违反廉洁纪律。利用职务的便利为他人谋取不正当利益，如李春城等；收受巨额贿赂、收受礼金礼品，如刘铁男；向他人行贿，如杜善学、霍克等；严重违反中央八项规定精神，多次出入私人会所、多次参加高消费娱乐活动，如万庆良等。4.违反组织纪律。泄露党和国家机密，如霍克等；存在隐瞒个人因私出国(境)情况等，如赵少麟等；存在干扰、妨碍组织审查的行为，如徐建一、赵少麟、徐钢、栗智、令政策、乐大克、周本顺、杨栋梁等。5.违反生活纪律。存在生活作风问题，道德败坏、腐化堕落，如衣俊卿、季建业、倪发科、陈柏槐、郭永祥、刘铁男；与他人通奸，如阳宝华、孙鸿志。

（三）亲属、身边工作人员涉案众多

世俗人情对公共权力滥用的影响不容小觑。受传统注重亲情和亲人利益的家文化熏染，一些省部级官员律己、律人不严，为了配偶、子女、近亲属和身边工作人员的经济利益而丧失公共职业操守，损公肥私。一些贪腐官员基于自身的政治前途考量与侥幸心理，本人没有亲自贪腐，但纵容子女、配偶及近亲属、身边工作人员等借用自身的政治权力来谋取经济利益，企图掩人耳目、减小腐败暴露风险。一些案件中，不仅其直系亲属，包括远亲等也牵涉其中。如薄熙来、刘志军、李春城、刘铁男等被查处的省部级领导干部犯罪违法违纪中，都有家庭成员牵涉其中，江苏省原秘书长赵少麟的儿子赵晋在天津房地产界利用父亲权力与影响，为自己谋取不当利益。

（四）集体式腐败、塌方式腐败涌现，大案与要案频发

腐败集体化已成为当前我国腐败的一个重要发展趋势，也是各类腐败现象的一个重要共同特征，是未来我国反腐败工作必将面临的最大挑战之一[3]。一些贪腐官员惺惺相惜，相互提携、抱团取暖、互惠互利，甚至私下里搞团团伙伙，形成腐败小圈子、利益集团，影响党政领导班子的团结与稳定，腐蚀了党的执政基础和国家的合法性，玷污了政治生态。在山西官场集体式、塌方式腐败中，金道铭、杜善学、令政策、陈川平、聂春玉、白云、任润厚等多名省级领导干部纷纷落马，影响极为恶劣。

与此同时，大案要案频现，影响极为恶劣。周永康大案中，牵出蒋洁敏、冀文林、郭永祥、李春城、李崇禧、谭力等省部级高官；其中，国务院国资委原主任蒋洁敏于2004年至2013年，利用职务便利为他人谋取利益，受贿1404万元；2004年至2008年，蒋洁敏在周永康指使或授意下，违规为他人开展经营活动提供帮助，使国家利益遭受特别重大损失。苏荣、令计划大案中，也有多名省部级贪腐高官牵涉其中，破坏政治纪律与政治规矩，危害政治生态。

（五）期权式腐败

期权式腐败是领导干部在位时利用手中的权力为他人谋取利益，却不图眼前回报[4]，即根据私下内幕“协议”，待领导干部离职或退休后，行贿者以各种形式兑现预先承诺的经济“酬劳”，以避免在领导干部任期内被曝光、查处。一些腐败分子妄图通过隐蔽手段躲过纪检监察及司法机关的查处，免受党纪国法的惩处。期权式腐败具有极强的隐蔽性和危害性，集中在土地使用权转让、工程招投标、产权交易、政府采购等重点经济领域，给纪检监察机关和司法机关的查处工作带来了困难与挑战。如湖南省政协原主席阳宝华在退休后一年里，仍接受相关企业给予的好处，其中一些好处具有典型的期权式腐败特征。

三、省部级领导干部腐败的成因

（一）决策机制不健全，民主集中制落实不力

公共决策过程中，一些省部级领导不遵循公共管理客观规律，以个人主观意志为转移，乱决策、违法决策、违规决策、拍脑袋决策等屡有发生。不科学、不合理的决策不仅损害了国家、地区和部门的整体利益，也浪费国家和地区的经济资源与社会资源，影响党和政府的公信力。基于分散决策的成本考虑以及个人的主观意志，一些省部级领导干部在决策时落实民主集中制不力，忽视民意，公众及专家参与决策的渠道窄、机会少。习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话强调，“当前，党内集中不够和民主不够的问题同时存在”，“有的独断专行，搞家长制、“一言堂”，个人凌驾于组织之上，党内民主得不到充分保障，领导干部特别是一把手的权力受不到有效制约”。此外，还存在决策程序不规范，决策方法不当，影响决策质量和效果。原山西省委常委、副省长杜善学罔顾正常的决策程序，强推“三项整治”，被批太急功近利。

（二）党政领导干部权力过度集中

在我国现行党政机关管理体制下，省部级领导干部权力较为集中。一些省部级干部掌握本区域或分管领域的决策大权，并在干部选拔任免、公共项目招投标与项目投资、土地拍卖、基础设施建设、公共预算等方面有较强话语权，并影响到企业经营与发展的政策环境，为权力寻租活动埋下了隐患。“绝对的权力，导致绝对的腐败”，一旦权力集中于个体，权力的影响力将长期存在并持续发挥作用。正是基于公共权力影响力的稀缺性及不可替代性，权力不正当行使为寻租者提供了机会，继而滋生腐败。原四川省委副书记李春城大权在握，在城市建设、干部任免、招标项目上都存在严重违纪行为。全国人大教育科学文化卫生委员会原副主任委员、辽宁省委原书记王珉违反组织纪律，利用职权和职务影响，在干部选拔任用等方面为他人提供帮助并收受财物。辽宁省人大常委会副主任郑玉焯违反组织纪律，搞拉票贿选问题涉嫌破坏选举犯罪。

（三）领导干部廉洁意识薄弱，政治定力不足

涉腐省部级领导干部忽视自身的思想道德建设，廉洁自律意识薄弱，对自己、亲属及身边工作人员的要求不严，未能守住法律、道德与纪律的底线，面对权力、金钱、美色等诱惑时把持不住，铤而走险，最终滑向犯罪深渊。一些省部级领导干部的公共责任感不强，官本位思想根深蒂固，政治定力不足，理想信念模糊，习惯于依靠公共权力的权威性徇私舞弊，官商互动频繁，行贿、贿赂层出不穷，寻租不断出现。如万庆良在2000年至2014年索取、收受财物共计价值折合人民币11125.1086万元。万庆良在接受庭审时当庭忏悔17分钟，表示自己从一名党的高级干部沦为违法犯罪分子，最根本的原因是严重缺乏政治定力、严重缺乏宗旨定力、严重缺乏理论定力、严重缺乏法纪定力[5]。

（四）腐败短期收益触发领导干部的攀比心理、侥幸心理

市场经济背景下，一些党政领导干部存有侥幸心理、攀比心理，为获取短期腐败收益铤而走险、违法乱纪。如刘铁男于2002年至2012年间利用职务便利非法收受财物共计人民币3558.3592万元，他将享乐主义思想和攀比心态作为自己坠入深渊的原因之一；倪发科痴迷玉石、玉器，玩物丧志，心存侥幸心态铸成大错，全然忘记了党纪、法纪，放松了对自己的要求，他把受贿看成是官场上普遍现象，认为法不责众，没什么大问题。

（五）领导干部家风失范，公权私用问题凸显

良好的家风家规，是党政领导干部秉公用权、依法行政、依法治国的前提和基础。近年来，领导干部家风败坏案例屡见不鲜，夫唱妻随、父子齐上阵、近亲属协同等家族式腐败的影响极为恶劣，不仅玷污了党政领导干部个人及其亲属的个人形象、家庭与家族声誉，也严重损及党政机关的公信力。如河北省委原书记、省人大常委会原主任周本顺严重违纪，为其子经营活动谋取利益，家风败坏、对配偶子女放任纵容。如刘铁男直接或通过儿子刘德成非法收受他人财物共计人民币3558万余元；山东省委原常委、济南市委原书记王敏放纵妻子、女儿女婿，形成以王敏为核心，夫妻联手、全家上阵、共同敛财的腐败链条，陷入“物质生活享乐化、精神生活颓废化、家庭生活逐利化”的泥沼[6]；原吉林省副省长谷春立公权私用，用公款支付应由个人承担的费用，收受礼金，为其妻经营活动谋取利益，挥霍浪费公共财产，长期借用国有企业车辆，接受公款宴请。

（六）廉政监督合力不足，权责不明

我国现行党政机关的监督主体众多，包括党的监督、人大监督、审计监督、司法监督、政协民主监督、群众监督和舆论监督[7]。在省部级党政领导干部监督实践中，多元监督主体之间存在权力分散、责任不明、权限不清，彼此之间的信息沟通与交流不畅，尚未形成真正有效的立体监督体系。反腐机构林立、条块分割、多头管理的多元监督格局导致监督乏力，形成监督过程中的“内部多元主义”。与纪检机关自我监督相比，司法监督、人大监督、群众监督与舆论监督作用有待强化，社会大众、新闻媒体等参与党政领导干部监督的积极性、主动性不够；下级对上级的行政行为的监督作用没有得到足够的重视[8]。

四、新时期省部级领导干部腐败治理对策

“干部清正、政府清廉、政治清明”，是新时期我国惩治和预防腐败体系建设的目标。省部级党政领导干部腐败治理是当前我国党风廉政建设的重要任务，也是实现国家治理体系与治理能力现代化建设的重要条件。从战略层面认识到省部级党政领导干部腐败治理的重要性，多措并举，提升领导干部的廉洁力。

（一）健全决策机制，完善民主集中制，依法限权分权

党的十八大报告强调，要健全权力运行制约和监督体系，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。要严格按照依法治国、从严治党的基本要求，健全决策机制，规范决策程序，完善决策问责与纠错机制，推动党政领导干部决策科学化、民主化、法制化与信息化。依法规范省部级领导干部的决策权，落实权力清单制度。

完善民主集中制，落实“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”，避免“拍脑袋”决策、“一言堂”、家长制。依法依规做好省部级领导干部限权与分权工作，避免因权力过大而独断专行。尤其是在重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等问题上，省部级领导干部要严格按照民主集中制的基本要求，在决策过程中充分发扬民主，广开言路、博采众长。

（二）加强领导干部选拔任用监督，提高选人用人公信力

干部选拔任用权力监督是省部级领导干部腐败治理的重要环节。一方面，在选拔任用省部级领导干部时，要严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，加强对拟任人选的综合考核评价，恪守省部级党政领导干部选拔任用工作纪律，加强对省部级领导干部选拔任用的全过程监督，做到省部级领导干部选拔任用标准严格、程序合法。与此同时，党委、组织部门要做好对候选省部级领导干部的实绩分析及履职能力分析，做好民主推荐、民主评议、选举等工作，加强民主监督；另一方面，认真贯彻落实党管干部、民主集中制等原则，依法依规约束省部级党政领导干部自身的干部选拔任用权力，杜绝省部级领导干部对下级领导干部选拔任用违规插手干预现象，真正做到按制度选人用人，把省部级领导干部的选人用人权控制在“制度”的笼子里。科学界定省部级领导干部的干部任免权，做到权力明晰、责任明确，落实《关于防止干部“带病提拔”的意见》，规范干部选拔任用流程与权力行使范围，提高选人用人公信力。实行干部考察工作责任制、选拔任用工作责任追究制度，加强干部选拔任用工作全程监督，严肃查处拉票贿选等违反组织人事纪律的行为。

（三）完善腐败治理法规，强化反腐倡廉制度执行力

当前，我国已构建以《中华人民共和国国宪法》为依据，以《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政诉讼法》为基础，以《行政机关公务员处分条例》、《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例为支撑，以其他配套法规为补充的公务员腐败治理法规体系；针对党员干部，还有《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党巡视工作条例》等专项规章制度。在省部级党政领导干部腐败治理过程中，一方面，要紧扣上述法规，完善配套规章制度，避免法律条文、法规各自为政，形成强有力的腐败治理法规体系；另一方面，要强化腐败治理法规执行力，避免阳奉阴违、选择性执行、变通执行，确保有令必行、有禁必止。

（四）加强廉政伦理宣传教育，推进领导干部家风家规建设

廉政伦理是人们为追求廉政这一现实存在而应该自觉遵守的廉政规范和美德体系的总和，具体包括取公正弃邪恶、取高效弃无为、取民主弃专制、取廉洁弃奢污、取民道弃官道等[9]；公共性应当而且可以成为廉政建设的伦理基础[10]。省部级党政领导干部要深刻认识到新时期廉政伦理的内涵、主要内容及其时代价值，要增强廉政伦理价值取向，以廉政伦理规范、约束、指导自身的公共管理行为。加强各级党政机关的廉政伦理与工作作风建设，开展形式多样、内容丰富、参与主体众多的廉政伦理宣传教育，切实加强对省部级领导干部的廉政教育和管理，使得广大领导干部能够牢记使命，努力做到恪尽职守，勤勉尽责，廉洁自律，秉公用权[11]，提升省部级党政领导干部的廉洁力。各级党委宣传部门、纪检部门与组织部门等单位要高度重视党政领导干部的廉政伦理宣传教育工作，不断创新宣传教育手段、技术与工具，加大廉政宣传力度、深度与广度。树立廉洁自律的党政干部先进典型，形成崇廉拒腐的廉政文化氛围。省部级党政领导干部要将廉政理论与政策法规学习融入“两学一做”，勇当学习和践行廉政伦理的表率，以及廉洁自律的榜样。

要高度重视省部级领导干部家风家规建设，以家风促政风、正党风。在十八届中央纪委六次全会上，习近平同志强调，“领导干部要把家风建设摆在重要位置，廉洁修身、廉洁齐家”。省部级领导干部自身要廉洁齐家，自觉带头树立良好家风。新形势下，要以家庭为堡垒，以社会主义核心价值观为指导，以遵纪守法、清正廉洁、真诚友善、恪尽职守、克己奉公、明礼诚信、勤俭节约、艰苦朴素、严于用权等为主要内容，推进省部级党政领导干部家风家规建设，明确家风家规建设的目标、重点任务、实现途径。

（五）建立领导干部廉政风险预警机制

廉政风险是公共部门或公职人员在行使公共权力、处置公共资源过程中发生不廉洁行为的可能性，主要包括思想道德风险、岗位职责风险、制度机制风险、外部环境风险等[12]。廉政风险预警机制建设的关键在于设计一套切实可行、能有效识别、表征廉政风险的指标体系，并利用现代计算机网络技术开发廉政风险预警信息系统。可综合运用抽样调查法、典型案例分析法、访谈法等，形成廉政风险信息收集、评估、分析、分类分级、反馈、预警的动态工作机制，及时对党政领导干部的腐败可能性及腐败行为进行科学诊断，构建立体的、多角度、多方位、动态的廉政风险预警机制。在廉政风险预警机制建设过程中，党委组织部门和纪检监察部门要通力合作，并加强和审计部门、公安部门、法院、检察院、金融机构等单位间互动，深化与领导干部及其利益相关者之间的沟通与交流。

（六）落实党风廉政建设两个责任，强化责任追究

十八届中央纪委五次全会指出，要“紧紧抓住落实党风廉政建设主体责任这个“牛鼻子”，以上率下，层层传导压力。十八届中央纪委五次全会继续强调，要“牢牢抓住主体责任这个‘牛鼻子’，强化日常管理监督，抓早抓小、动辄则咎，以问责倒逼责任落实”。省部级党组织要担负起落实党风廉政建设、全面从严治党的主体责任。强化中央纪委监察部对省部级领导干部监督的主导地位，加强省部级纪检监察机构对省部级领导干部的监督，理顺中央与省级纪检监察机关的关系，明确各自监督的重点、目标、权限与责任。纪检机关要坚持把纪律挺在前面，落实全面从严治党，严明党的纪律，认真把握与贯彻落实运用监督执纪的“四种形态，真正做到党要管党、从严治党。落实《中国共产党问责条例》，加大问责与惩戒力度，使“失责必问”成为反腐败斗争的新常态，按照党纪国法，对于出现区域性、系统性腐败案件的地方、部门，既追究主体责任、监督责任，又严肃追究领导责任。增强省部级领导干部的责任意识，把行政不作为、乱作为等行为作为问责重点，加强行政问责的法律化和制度化，明确问责情况、细化问责流程和程序，强化相应法律后果，使得我国行政问责制度朝着健全化、常态化方向发展[13]。

（七）健全立体监督体系，形成监督合力

要坚持内部监督与外部监督相结合、平时监督与定期监督相结合、自上而下监督与自下而上监督相结合，构筑全方位、多层次、开放、透明的省部级党政领导干部立体监督体系。第一，集中优势力量强化巡视制度，将省部级党政领导干部作为中央巡视的重要对象。加大巡视力度，常“回头看”，发挥巡视的反腐利器作用，扩大巡视范围，及时了解、发现、查究省部级领导干部的违规行为，督促整改落实，实现巡视常态化、科学化、规范化、制度化。第二，充分发挥人大、政协、民主党派、司法机关等对省部级党政领导干部的监督作用，尤其是要强化人大监督的角色与职能；第三，要加强对省部级党政领导干部的审计监督，尤其要做好领导干部经济责任审计，将审计结果作为党政领导干部任职的依据。第四，发挥新闻媒体和社会大众对省部级领导干部的舆论监督作用，舆论监督要有序、合法。第五，完善党政领导干部重大事项报告制度，领导干部随时报告动态，不瞒报、不漏报、不错报。

［1］亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.华夏出版社，1988.

［2］王沪宁.腐败与反腐败——当代国外腐败问题研究［M］.上海：上海人民出版社，1990：7．

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［5］广州市委原书记万庆良忏悔17分钟，当庭痛哭［EB/OL］. http：//news.youth.cn/sh/201512/t20151226_7464071.htm.

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D630.9

A

1007-9106（2017）03-0095-06

*本文为2015年度国家社科基金青年项目“我国政府权力清单制度实施效果评价及推进策略研究”（15BZZ071）；福州大学社科科研扶持基金资助项目（14SKF06）；福州大学2015年度廉政与治理专项课题（15XLY03）。

刘碧强（1977—），男，福州大学经济与管理学院公共管理系副教授，管理学硕士，主要从事廉政与治理研究；徐晓静（1993—），女，厦门市象屿保税区国家税务局科员，主要从事廉政文化研究。