中国反贫困策略的整合

唐钧

从社会政策的角度看，任何政策都不可能是十全十美的，就像任何治病的药都会有副作用一样。一项政策，即使在刚刚实施时势头很好，给人感觉是解决了大问题，但随着时间的推移，其不足之处乃至负面影响就会慢慢地显露出来。中国的反贫困政策，主要是社会救助和农村扶贫，这两项政策各有所长，但同时也各有所短。只有把这两种政策有机地整合到一起，使之成为同一个大系统中的两个子系统，并且能够做到功能耦合，才能发挥出“1+1>2”的整体效应来。

社会救助政策的优点在于能够把有限的资金用到最需要的人身上，因为任何人想要得到救助，都必须经过法定的“家庭经济调查”。但是，社会救助政策也有其明显的缺陷，因为这项制度实际上并不能够帮助受助者脱贫，因为政策设计的初衷就只是为了保障受助者最起码的生活需要。

17世纪初，英国从“需要”出发作“国家济贫”的制度安排时，主要瞄准的对象是没有劳动能力的人，并且为此而设计了一整套行政程序，以确认受助者是因为没有劳动能力而不是因为懒惰。但是在现代社会里，陷入贫困窘境的人，除了因为没有劳动能力，还有可能是因为没有工作机会，譬如失业，而且后者的数量可能远远大于前者。在这样的社会背景下，一味地从“需要”出发给予救助，对受助者个人及其家庭可能并不利。与此同时，对社会的整体利益来说，可能更加不利。于是，从20世纪80年代以来，国际上对于贫困治理，出现了许多新政策，譬如“积极的劳动力市场政策” ，譬如“减贫”和“千年目标”，譬如“工作福利”，等等，无不强调挖掘贫困群体自身的潜力，让他们尽可能地自食其力。

无独有偶，中国的扶贫政策也在20世纪80年代不约而同地同步诞生。1982年，民政部首创“农村扶贫”，试图改“被动的救济”为“主动的扶贫”，改消极的“输血功能”为积极的“造血功能”。由于扶贫政策在农村发挥了积极的影响，取得了很好的社会经济效益，1985年，中国政府设“国务院扶贫办公室”，专门管理农村扶贫工作。

改革开放之初，中国的贫困人口达2.5亿之多，约占中国10亿人口的1/4。80年代以“大包干”为核心的富民政策将农民的积极性充分调动起来了，到80年代中期，中国农村的贫困人口就减少了一半。1986年，中国政府开始有组织、有计划地在农村大规模推行经济开发性扶贫，国家财政向贫困地区增加转移支付并拨出扶贫专款。中国的农村贫困人口80年代平均每年减少1350万，到80年代末，中国农村的贫困人口减少到3000多万。1994年，国家实施“八七扶贫攻坚计划”，将农村贫困标准提高到625元，贫困人口也相应增加到8000多万。经过7年的奋斗，每年投入100～200亿元。90年代农村贫困人口平均每年减少530万，到上世纪末，中国的贫困人口再次减少到3000万。

然而。进入新世纪，中国社会被连续几年“扶贫效果不佳”所困扰：2001年到2005年平均每年只减少112万。尤其是2003年，由于受到“非典”和自然灾害的影响，贫困人口不降反升，比前一年还多出了80万。

经过开发性扶贫，中国的贫困人口在80年代末和90年代末都还“剩下”3000万的事实发人深省：难道这仅是一种偶然的巧合？其中会不会蕴含着某种客观规律。医学上对近视眼有“真性近视”和“假性近视”之分，借用这个说法，是否可以把贫困也分为“真性贫困”和“假性贫困”。“假性贫困”乃是政策失当所致，一旦政策改变，走上正途，农民的积极性被调动起来，扶贫的效率和效果都非常好。另一方面，经过屡屡扶持仍不得脱贫的3000万人则属于“真性贫困”，其中可能还有“高度真性贫困”。因而沿用经济开发的老办法，效果总是不尽人意。

经过研究，中国的“真性贫困”群体，大概涉及到3个农村困难群体：其一，农村中的鳏寡孤独；其二，生活在“一方土地养不起一方人”地区的困难群体；其三，生活在自然灾害频繁发生的农村地区的困难群体。很明显，这些困难群体是难以通过“开发性扶贫”的方式摆脱贫困的。

无论国际国内，常常会听到一种意见：扶贫就要扶持“最贫困”的个人或社会群体。但是，“开发式扶贫”也不是万能的，实际上，“最贫困”的这一部分人可能是扶不起来的。于是，在2007年前后，由此而产生了一个新的政策思路：即以開发式扶贫去扶持“可以扶持”的贫困群体；而以农村低保去救助实际上“难以扶持”的贫困群体。

与此同时，囿于种种原因，农村低保制度的建设曾经一度推进缓慢。最主要的原因是当时有个认识误区，认为农村有了扶贫，就不需要低保了。2006年以后，扶贫和救助分工的思路逐渐明确，加上地方政府高涨的积极性形成了一种“倒逼”机制，促成农村低保在2007年迅速实现了“全覆盖”。在2010年发表的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书中，写到了农村低保：“2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。”

此后，农村扶贫的方式发生了变化，从对农村贫困户的扶持变为“整村推进”。2008-2010年，扶贫工作开始实行“整村推进”的策略，要在2010年底实现对少数民族地区、边境地区和革命老区的“三个确保”。2011年，新的国家扶贫标准提高到人均纯收入2300元。2012年，国务院扶贫办启动了11个连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划，首次实现了对592个国家重点县全覆盖。2013年分三个层次全面实施了新的十年扶贫开发战略：第一个层次，是14个集中连片特困地区，覆盖680个县；第二个层次，是592个国家重点县，其中在集中连片特困地区内的重点县是440个，区外的是152个；第三个层次，是实施3万个村的整村推进。

在2007年以来的这段时间内，农村扶贫基本已经告别了之前扶贫到户的传统工作方式，转变为纯粹的区域性经济开发。于是，所有的贫困人口和贫困家庭都逐渐聚集到农村低保和社会救助的保护伞下。这就导致了2007年以来，农村低保对象人数持续增加， 2013年比2007年增加了1822万人，增加的幅度超过了50%。以上的事实说明，在中国的反贫困政策中，扶贫和救助位置的摆放还不够妥当。大原则虽然定下，但在工作实践中，还需要继续磨合。

以上讨论的是农村的扶贫与救助，实际上，城市的反贫困政策应该也一样。在20世纪90年代，中国政府和社会都把建设城市居民的最低生活保障制度放在第一位，这是因为当时中国社会还没有这项制度。同时，中国的失业浪潮和就业形势给整个社会带来了太大的压力，社会保险网又是漏洞百出而且不能在短时间内修补完善。于是，唯一的选择是抓紧时间，编织一道“最后的安全网”，先保证所有的城市居民在遭遇收入中断或丧失的危机时，不至于处于贫困无助的境地。

如今，社会救助这张“最后的安全网”已经织就，10多年来已经使2000～2300万城市贫困人口最起码的生活需求得到了保障。在此基础上，城市反贫困政策就要继续前进，用城市扶贫来使一部分有能力、有潜力的城市贫困人口最终走出困境。

城市扶贫的含义应该也是政府和社会用政策、资金和其他必要的手段，帮助城市中有劳动能力的贫困群体改变和重建他们的生产方式与生活方式，以创造更多的工作机会，从而使他们与他们的家庭获得可持续的生计。

“可持续生计”是20世纪90年代在国际上流行开来的一个概念，在1995年社会发展峰会上通过的《哥本哈根宣言》中是这样表述的：“使所有男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计”。结合以上两个概念，提出以下的政策建议：

第一，政府和全社会都应该以积极的眼光看待城市中的贫困群体，绝对不要把他们看成是社会的负担，而是依然要把他们看作是宝贵的人力资源，相信他们能够通过自己的努力去创造适合自己的就业岗位，从而获得可持续的生计。

第二，中国需要造就一大批以“养人”为目的但又有自我生存和发展能力的“饭碗型”的小型经营实体。这可能是有中国特色的城市居民中的“可持续生计”的概念。中国的服务市场尚有太多空白有待填补，只要肯动脑筋，就会有收获。

第三，在城市扶贫中要重视社区的作用，社区建设应该与解决当前中国最迫切需要解决的问题联系起来。有一些贫困人士，有劳动能力但是较弱，在其他方面的能力更是欠缺，这些人可能应该主要由社区把他们组织起来，在提供社会服务方面找到出路。

第四，应该注意的是，面对贫困，国际上的口号是“减贫”，而不是消灭贫困。这可能是人类对于贫困问题认识的升华。在20世纪，英国于40年代末建立“福利国家”后，美国于60年代建立“伟大社会”后，都曾经豪迈地宣布——贫困被消灭了。但是到了20世纪80年代以后，受到全球化的影响，全世界都出现了“新贫困”现象。此后，国际社会对反贫困的结果和效果采取了更为谨慎的态度。可以说，贫困令世间绝大多数人厌恶而惟恐避之不及，但是贫困又形影不离地伴随人类社会直至今天。但是，反贫困战略和策略不能以不变应万变，而应该随着社会、经济环境和扶贫对象本身的变化，更有效、更明智地采取更富有弹性的社会政策措施。

最后，社會工作服务机构和社会工作者对社会救助和扶贫工作的主动介入和干预是非常重要的。社会工作是“助人自助”和“科学助人”的专业和职业。从历史上看，社会救助制度是从慈善事业发展而来，而社会工作也同样是从慈善事业发展而来。从这个意义上说，社会救助和社会工作可谓同根同源。到当代社会，可以说是社会工作与社会救助的结合导致了“扶贫”概念的诞生。用社会工作者对扶贫对象和救助对象进行个案管理，并辅之以小组工作和社区工作，这也是社会救助和扶贫工作的国际惯例。

譬如在台湾和香港地区，与社会救助和扶贫相关的事务都是由社会工作者来承担。社会工作者每人负责若干个案，从接案开始，就要从物质上、精神上全面地帮助案主（贫困家庭和个人）。救助对象生活上有任何问题和困难，都可以找社工帮忙解决。在明确规定的社会工作者职责范围内的问题，社工马上依法处理；超越社工职权范围的，则立即实行转介，即移交给负有责任的其他政府部门。同时，社工还要对救助对象的生活状况进行追踪调查。更有社工以“资产建设”的理念进行扶贫，帮助贫困家庭创业，做个小生意、小买卖，争取从根本上摆脱贫困，摆脱对政府和社会的依赖。近年来，在上海和广东（广州、深圳和东莞），在这方面也有很多成功的经验，应该向全国推广，使之发扬光大。

（作者为中国社科院社会学研究所研究员）