践行发展新理念 促进城乡协调发展

◎刘政奎

践行发展新理念 促进城乡协调发展

◎刘政奎

践行发展新理念、推动新农村建设和新型城镇化，要改变农业粗放、低效的发展模式，着力推动发展现代农业，要努力缩小城乡差距，不断提高农民收入水平，保障农民的基本权益，建设现代农村。

新农村建设；城乡协调发展；五大发展理念

目前我国城乡二元结构还没有根本性的改变，城乡发展差距不断拉大，农村已经成为我国经济社会发展的一块短板。践行发展新理念关键在于补齐农村这一短板。如何实现城乡协调发展，需要我们把新农村建设提到更加重要的位置，与推进新型城镇化同步，做好顶层设计，把各方面力量集中起来，发挥政策和投资整体效果。

一、实现城乡协调发展，基础在于发展现代农业

农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础。我国农业仍处于粗放、低效发展阶段，如何推进农业现代化已成当务之急。解决建设现代农业问题，应该做好四方面文章。

（一）做好构建农业经营组织体系这篇文章。我国农业经营规模过小、经营方式粗放、农业组织化不足，这是制约农业现代化的最大因素。为此，一是发展农业适度规模经营。经营农业要获得不低于非农经营的收入，生产者必须拥有相当规模的耕地，这样便于将更多现代生产要素引入农业，提高农业生产效率，因此应积极利用专业合作、股份合作、土地流转、土地入股、土地托管等多种形式，适度扩大农业经营规模。二是培育新型农业经营主体。新型农业经营主体在集约化、专业化和组织化等方面具有比较优势，应对市场变化的能力更强。因此，鼓励、引导和支持种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等发展壮大。三是拓展农业多功能性。我国地域辽阔，土地资源禀赋千差万别，在保障粮食主产区产量稳定增长的同时，对于耕地资源少、农业比较效益低的地区，应实事求是对待，不必过分纠结于主要粮食作物生产，可以结合实际发展旅游农业、休闲农业、创意农业等农业新形态。

（二）做好农村土地产权制度改革这篇文章。土地是农民最大的资本，是农业现代化的重要保障。激活土地要素，促进土地资源优化配置，对于农业发展至关重要。做好农村土地产权制度改革，应以“还权赋能”为核心，稳定农村土地承包关系，加快推进土地确权颁证工作，使土地所有权更加明晰，并且放活经营权、保障收益权、落实处置权，引导土地承包经营权规范有序流转。通过改革，构建权属清晰、保护严格、流转顺畅的现代农村土地产权体系，为农业经济加快发展提供制度保障。在土地流转中必须充分考虑现阶段我国农业仍以家庭经营为主这一实际情况，大规模推动农村土地流转的条件还不具备，因此需要把握好改革推进的节奏和步伐，既要让农业有效益，也要让农民有事干。

（三）做好培育职业农民这篇文章。农村空心化现象是现阶段农业发展不能回避的一个重要问题，大量青壮年农民外出务工，造成从事农业和农村发展人口的数量和素质双下降。解决未来谁来种地这一问题，仅仅依靠留守人员显然难以破题，必须重视培育新型职业农民，培养农业接班人。一方面针对现有从事生产的农民开展培训，从国家层面做好新型职业农民培养扶持政策的顶层设计，提高农村义务教育水平，积极发展农业职业教育和继续教育，大力开展农民技能培训；另一方面国家应出台优惠政策，吸引年轻一代返乡务农，为有志于从事农业的大学生以及城市科技人员在农村创业创造条件。

（四）做好加强农业金融供给这篇文章。资金是制约农业发展的瓶颈，一方面农村资金不断流出，进入城市、工业等高回报的非农产业领域；另一方面农业是弱势产业，导致社会资金进入农村的意愿不强。改变农村资金短缺现状，需要两手抓，一方面从国家层面继续加大对农业的补贴力度，并改革补贴方式，保证好钢用在刀刃上；另一方面优化农村金融服务体系，推动大型金融机构更多面向农业开展业务，让政策性金融手段更多惠及农业，同时扶持发展农村本土金融，推动民间金融快速成长，在严格准入门槛和加强监管力度的前提下，鼓励私人资本、工商资本进入农业，发挥其作用的同时，避免其向非粮化或非农化发展。

二、实现城乡协调发展，关键在于建设现代农村

“城市像欧洲，农村像非洲”，真实地反应了当前我国部分地区城乡发展的真实情况。如何消除城乡差别是当前亟待解决的重要问题。城镇化势在必行，解决建设现代农村问题，具体应从四方面着手。

（一）做好现代农村规划。农村规划的失位导致了农村建设无序发展。建设现代农村，必须从合理规划入手，充分发挥规划的引领作用。

首先，做好农村规划，关键在于解决整体性和差异性的问题。受现阶段农村发展水平决定，农村发展仍需借力于城市，把农村和城市放在一个规划盘子整体考虑，解决以往规划重城市轻农村、城乡规划脱节的问题，更好地发挥城市对农村的带动和辐射作用。同时，要在整体框架范围内，划好城市和农村的规划边界，应更多着眼于当地经济社会发展实际，从生态环境、历史人文、绿色产业等新角度入手，用工匠精神来设计农村规划，不能套用城市规划理念来制定农村规划。

其次，做好农村规划，要解决好宅基地和集体经营用地的问题。目前农村普遍存在建新房不拆旧房、一户多宅、村庄建设无序扩张等问题，规划制定要与农村土地改革相结合，强化农房建设管控和村庄集中整治，对于人员外迁较多、旧房弃房较多的自然村落，应积极推动废弃宅基地和弃耕土地整理，或恢复原始生态环境，或恢复原始耕地功能。

（二）加强农村公共基础设施建设。城乡差别最直观的表现在于农村公共基础设施的落后，各级政府应把加强农村公共基础设施建设作为政策优惠和财政投入的重点领域，切实改善农村生产生活条件，让农民享受现代文明的生活，为打造现代农村提供硬件基础。政府应加大财政投入，重点推进农村的电网改造、供水、供气、道路交通、客运网络、通信信息等基础设施建设，对于经济条件允许、空间位置合适的地区，可以推进城市重点基础设施向农村延伸覆盖，做到无缝对接、互联互通。在加大政府投入的同时，可引导社会资本投向农村，参与农村公用基础设施建设。针对农村公用基础设施“重建轻养、缺乏管护”的情况，各级财政要把农村公用基础设施管理养护资金纳入财政预算，建立稳定的农村公用基础设施养护资金渠道，并探索建立多种形式的农村公用基础设施管护体制和运营方式，积极发挥农民自主管理的作用，实现农村公用基础设施“建、管、养”良性发展。

（三）推进城乡公共服务均等化。破解城乡二元结构，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加强农村公共服务供给，是促进乡村复兴、增强农村吸引力的关键举措。推进城乡公共服务均等化同样离不开政府财力的支持，应以公共财政为主要渠道促进农村公用事业建设。各级政府应调整财政支出结构，逐步增加农村公共服务财政支出的总量与比例，为增加农村公共服务供给提供财政支撑。在支出方向上，应侧重三个方面，一是加强对农村义务教育的投入，将提高农村义务教育公用经费标准、加强农村中小学校舍维修改造、提高农村教师待遇等作为投入重点，推动农村教育实现质的提升。二是加强对农村医疗卫生的投入，完善农村三级医疗卫生网络，加大对农村医疗保障体系的投入，对农村医疗场所建设予以财政补助，提高农村基本医疗服务水平，解决农民看病难的问题。三是加强对农村社会保障的支持，逐步提高农村最低生活保障补助标准，不断缩小城乡低保水平，重点解决农村养老问题，采取家庭养老、社区养老和社会养老保险相结合的形式，改善农村老年人群的生存状况。

（四）提升现代农村软实力。推动城乡一体化，将现代化要素注入农村的同时，保持农村特有的风俗风貌，增强农村可持续发展能力。为此，在提升基础设施和公共服务等硬实力的同时，还要提高自身软实力。一方面提升乡土文化内涵，在新农村建设中遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特色，注意乡土味道，保留乡村风貌，围绕区位、历史、人文、民族等因素打造有故事的乡村，让百姓记得住乡愁；另一方面改善农村人居环境，积极推进美丽宜居乡村建设，集中力量解决农村垃圾处理和污水治理等问题，让农村的环境留得住人。

三、实现城乡协调发展，落脚点在于保障农民利益权益

小康不小康，关键看老乡。解决农村问题的核心是解决农民的问题；解决农民问题的核心，则是保障农民的利益和权益的问题。尽管农民收入增幅有了较大提高，但与城市相比，城乡收入绝对差距还在继续扩大，农民贫困态势依然严峻，同时进城农民工也在享受国民待遇上面对种种不平等。城乡协调发展，要靠富裕农民，要让农民无论生活在农村，还是进城务工，都能够体面地生活，都能够享受与城市市民同等的国民待遇。解决保障农民利益权益问题，应重点抓好二方面工作。

（一）提高农民收入水平。注重增加农民财产性收入，土地权益是农民财产权的核心，特别在集体经营用地和宅基地上蕴含着巨大的增收潜力，应着力破除制约农民土地财产权实现的制度藩篱，逐步放宽对集体经营用地、宅基地和农村房屋流转的限制，盘活其财产权，并赋予其市场力量，创造条件让农民获得更多的土地财产性收入。通过引导农民开展合作和互助化生产，推动农民在市场引导下种植高附加值的农业经济作物，提高农民家庭经营性收入增长幅度。加大政府对农民的补贴力度，逐步提高转移性收入占农民收入的比重。通过完善农村社会保障制度、提高新型农村合作医疗水平、积极探索新型农村养老保险。统筹城乡人力资源协作，更多地实现农村富余劳动力的转移就业，增加农民工资性收入和劳务收入。积极发展壮大集体经济，探索农村集体经济的有效实现形式，进一步拓展农民收入的增收渠道。

（二）保障农民应享有的基本权利。一方面，应破除城乡二元的就业、医疗、教育、户籍、住房、社会保障等剥夺农民国民待遇的体制障碍，完善城乡劳动者平等就业制度，深化户籍制度改革，通过差别化的落户政策和实施居住证制度，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，让进城农民在公共服务方面与城镇居民享受同等的权利和义务，让进城农民有尊严地变成新市民。另一方面，应尊重农民自主选择市民化的权利，绝对不能以行政手段强行改变农民身份，强制推行农民及农民工市民化，同时应确保包括医疗、养老在内的公共服务关系能够在全国范围内自由转移接续，确保农民无论是进城务工还是在家务农，都能够平等地享受社会公共服务。

（本文作者：辽宁省人大常委会副主任）

责任编辑：王鹏凯

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